重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置機制研究

周立軍，劉彥超，辛文卿

中國人民警察大學 a.馬克思主義學院； b.學報編輯部； c.智慧警務(wù)學院，河北 廊坊 065000

0 引言

國外關(guān)于重大突發(fā)事件跨區(qū)域治理的研究起步較早?！?·11”事件后，美國成立國土安全部用于管理重大自然災(zāi)難和突發(fā)緊急事件等涉及國土安全危機。英國設(shè)立“緊急規(guī)劃長官”，應(yīng)對暴雨、暴雪、大風雪等自然災(zāi)害；德國建立“緊急預(yù)防信息系統(tǒng)”，為老百姓提供開放的互聯(lián)網(wǎng)平臺；日本在首相官邸建立全國“危機管理中心”，指揮應(yīng)對包括戰(zhàn)爭在內(nèi)的所有危機。這些做法都是跨區(qū)域性和全國性合作應(yīng)對重大危機的重大舉措。西方在應(yīng)對重大突發(fā)事件實踐中，形成一些較為完善的協(xié)調(diào)機制，擁有較為豐富的成功經(jīng)驗，如歐盟的應(yīng)急協(xié)調(diào)機制和運作機制等。西方的跨域協(xié)同治理是區(qū)域治理模式為適應(yīng)區(qū)域發(fā)展中遇到的新的實踐問題而產(chǎn)生的，如美國地方政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的跨區(qū)域協(xié)作行為，受到學界的普遍關(guān)注。

相較于西方國家而言，我國重大突發(fā)事件跨區(qū)域治理研究起步較晚，但發(fā)展迅速。劉雅靜研究跨區(qū)域公共危機應(yīng)急聯(lián)動機制，從主體素質(zhì)、組織架構(gòu)、制度平臺、技術(shù)支持及資源保障五個方面分析跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機制的構(gòu)建路徑[1]。劉丹等認為突發(fā)事件應(yīng)急決策是一種典型的分布式組織決策，通過組織和協(xié)調(diào)地理上分散的多個部門，使其相互協(xié)作共同應(yīng)對突發(fā)事件[2]。王慶明提出在環(huán)渤海地區(qū)建立區(qū)域應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動系統(tǒng)，提供整合應(yīng)急資源平臺的對策[3]。陳述等指出：重大突發(fā)事件應(yīng)急常需多部門開展應(yīng)急救援，應(yīng)急響應(yīng)組織者需要考慮參與應(yīng)急救援部門之間的協(xié)同作用，應(yīng)急決策反映協(xié)同應(yīng)急部門之間決策的相互影響[4]。王宏偉探討了制約跨域突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動機制的障礙，并基于此分析構(gòu)建京津冀跨域突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動機制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[5]。薛瀾認為，應(yīng)大力加強國家應(yīng)急管理綜合能力建設(shè)，全面提升應(yīng)急管理系統(tǒng)化水平，進而實現(xiàn)應(yīng)急管理體制的優(yōu)化協(xié)同[6]。

通過深入分析，筆者認為，上述研究還存在一些不足：如重理論研究，實踐操作性不強；研究較為分散，跨學科研究不夠；跨區(qū)域應(yīng)急體制研究較多，跨區(qū)域處置工作的地理布局及運行機理研究較少?；诖?，本文擬從重大突發(fā)事件跨區(qū)域治理的運行機理入手，探究重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置工作組織架構(gòu)和處置機制的系統(tǒng)構(gòu)成，以期為重大突發(fā)事件跨區(qū)域處置工作提供一個有效的運行載體和分析框架。

1 提出重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置機制的必要性

重大突發(fā)事件是由自然因素(天災(zāi))或人為因素(人禍)引發(fā)的、嚴重危害人民生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定的，并波及多個區(qū)域甚至全國的重大公共性災(zāi)害，其具有突發(fā)性、跨行政區(qū)擴散性、巨大破壞性、超預(yù)案性、處置成本高及網(wǎng)絡(luò)輿情引導難等特征。

重大突發(fā)事件跨區(qū)域治理的困境主要表現(xiàn)為：一是治理客體(災(zāi)害)復雜多變、危害大，治理任務(wù)重；二是治理主體眾多、權(quán)責不清，協(xié)調(diào)困難；三是治理環(huán)境空間運行不暢，如區(qū)域協(xié)作信息不暢、主體協(xié)調(diào)路徑不暢等；四是治理保障體系不完善，如法制保障、物資供應(yīng)、人員參與和志愿性服務(wù)渠道等不完善。最終導致統(tǒng)一指揮難、行動協(xié)同難、資源調(diào)配難、后勤保障難，甚至產(chǎn)生機會主義行為等問題，在實踐中沒有形成有效的合力。協(xié)同治理、參與式治理可有效解決重大突發(fā)事件跨區(qū)域治理的困境，實施科學有效的重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置工作尤為重要。本文基于協(xié)同原理、系統(tǒng)論和治理理論，就重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置體系、處置機制做一些有益的探索。

第一，研究重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置機制，是有效提升跨區(qū)域協(xié)同作戰(zhàn)能力的需要。跨區(qū)域應(yīng)急處置工作的本質(zhì)是通過聯(lián)合作戰(zhàn)、協(xié)同作戰(zhàn)，迅速解決戰(zhàn)斗，最大限度降低災(zāi)害的損失。但在應(yīng)急處置實踐中面臨戰(zhàn)前準備、統(tǒng)一指揮、應(yīng)急力量調(diào)集、多元主體協(xié)調(diào)等問題，在實踐中很難形成有效的戰(zhàn)斗合力。若把來自不同地區(qū)的多元治理主體(各政府、部門、公安隊伍、消防救援隊伍、醫(yī)療隊伍等)納入一個分析框架，即建立一個跨區(qū)域聯(lián)合作戰(zhàn)系統(tǒng)，完善其運行機理，加大協(xié)同作戰(zhàn)機制建設(shè)，可以有效提升跨區(qū)域協(xié)同作戰(zhàn)能力。

第二，研究重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置機制，是全局性調(diào)配和優(yōu)化配置應(yīng)急物資的需要。物資的供給是開展有效治理工作的前提和物質(zhì)基礎(chǔ)，但由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異，導致物資不足和物資閑置同時存在。若在全國和省內(nèi)的相鄰(重點)地區(qū)預(yù)先構(gòu)建應(yīng)急物資跨區(qū)域調(diào)配體系，將不同區(qū)域的物質(zhì)資源納入統(tǒng)一的協(xié)作框架之下，在發(fā)生重大災(zāi)害時統(tǒng)一調(diào)配，可以有效解決物資不足和物資閑置等問題，有利于應(yīng)急物資的優(yōu)化配置。

第三，研究重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置機制，是完善我國應(yīng)急管理體系的需要。就我國災(zāi)害的發(fā)展態(tài)勢來講，跨區(qū)域重特大災(zāi)害已經(jīng)成為我國突發(fā)事故的常態(tài)。從特大火災(zāi)、洪災(zāi)到特大冰凍雪災(zāi)，從松花江水污染到汶川特大地震，從“非典”疫情到新冠肺炎疫情，各類突發(fā)事件頻發(fā)。而我國常態(tài)化的跨區(qū)域應(yīng)急管理制度不健全，運行效果不理想，這種應(yīng)急處置模式使得我們在突發(fā)事件來臨時顯得被動、倉促，無法滿足當前跨區(qū)域處置工作的需要。因此，在全國范圍內(nèi)一些相鄰或重要地區(qū)設(shè)置常態(tài)化、程序化、制度化的跨區(qū)域協(xié)同處置體系，探究其運行機制，是應(yīng)對跨區(qū)域重特大災(zāi)害的需要，有助于完善我國應(yīng)急管理體系。

2 重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置工作的地理布局與組織架構(gòu)

重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置工作是一個多地區(qū)、多部門、多領(lǐng)域、多層次、多力量的聯(lián)合作戰(zhàn)系統(tǒng)，需要科學設(shè)計其地理布局和組織架構(gòu)，如圖1所示。

圖1 重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置工作組織架構(gòu)

2.1 重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置工作的地理布局

地理分布并非“滿地開花”，越多越好，主要應(yīng)考慮以下因素：一是地理的鄰近性。相鄰地區(qū)便于調(diào)集人力、物力等資源協(xié)同作戰(zhàn)，有構(gòu)建跨區(qū)域聯(lián)合作戰(zhàn)的需求。二是經(jīng)濟發(fā)達區(qū)，如“長三角”“珠三角”等地。這些區(qū)域人口密度大、社會資源集中，安全隱患和風險也突出，需要建立制度化的協(xié)作機制。三是自然災(zāi)害和事故災(zāi)難多發(fā)區(qū)，如一些重化工區(qū)域和地震等自然災(zāi)害頻發(fā)區(qū)。事故一旦發(fā)生，往往需要調(diào)集多地治理力量和社會力量才能有效處置，迫切需要跨地區(qū)協(xié)同救援。四是資源互補性區(qū)域。各地區(qū)存在著經(jīng)濟水平及資源稟賦等差異，在構(gòu)建重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置機制時要充分考慮區(qū)域資源的互補性，避免重復建設(shè)和無效組合。五是面對“非典”疫情、新冠肺炎疫情等特重大全國性突發(fā)事件時，需要組建全國性協(xié)同處置機構(gòu)，如中央應(yīng)對突發(fā)事件領(lǐng)導小組等。

2.2 重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置工作的組織架構(gòu)

該組織架構(gòu)主要包括：一是常設(shè)跨區(qū)域協(xié)同處置領(lǐng)導小組。跨區(qū)域協(xié)同處置領(lǐng)導小組是重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置的最高權(quán)力機關(guān)和決策機構(gòu)，由不同地區(qū)選出1至2位應(yīng)急管理部門首長和專業(yè)技術(shù)專家組成，其組長由不同地區(qū)輪值擔任?？鐓^(qū)域協(xié)同處置領(lǐng)導小組負責跨區(qū)域合作協(xié)議和發(fā)展綱要的制定、跨區(qū)域資源調(diào)配、制定應(yīng)急救援戰(zhàn)術(shù)以及任命戰(zhàn)斗指揮長等。二是構(gòu)建跨區(qū)域聯(lián)合指揮中心?？鐓^(qū)域聯(lián)合指揮中心全程監(jiān)控入網(wǎng)區(qū)域的應(yīng)急力量和物質(zhì)資源的使用情況及災(zāi)害事故的發(fā)生、處置等全過程，各地重大災(zāi)害在上報當?shù)刂鞴懿块T的同時必須上報跨區(qū)域聯(lián)合指揮中心。三是不同地區(qū)治理主體的入網(wǎng)建設(shè)。各地方政府、公安部門、民政部門、應(yīng)急管理部門、醫(yī)療機構(gòu)及科研所等是治理主體，根據(jù)跨區(qū)域合作協(xié)議加入合作框架。四是信息、通信技術(shù)、氣象及運輸?shù)扔布A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置的本質(zhì)是關(guān)系協(xié)調(diào)、行動協(xié)同，但必須建立在信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等先進的硬件基礎(chǔ)上，如互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、通信網(wǎng)絡(luò)和大數(shù)據(jù)處理中心等。五是新聞媒體及志愿服務(wù)等。

3 重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置機制的系統(tǒng)構(gòu)成

重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置機制的系統(tǒng)構(gòu)成包括協(xié)同作戰(zhàn)機制、信息協(xié)同機制、社會協(xié)同機制、協(xié)同保障機制及其之間的聯(lián)動。

3.1 協(xié)同作戰(zhàn)機制

協(xié)同作戰(zhàn)原指各種作戰(zhàn)力量為形成整體作戰(zhàn)能力，按照統(tǒng)一的協(xié)同計劃，在行動上所進行的協(xié)調(diào)配合[7]。協(xié)同作戰(zhàn)機制就是在重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置中，通過一定的方式方法將來自不同地區(qū)、不同部門的多元應(yīng)急力量協(xié)調(diào)在一起，使之相互作用、協(xié)調(diào)配合，克服或明顯減少在非協(xié)同狀態(tài)下出現(xiàn)的一系列負面效果(避免內(nèi)耗)，實現(xiàn)重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置過程中各環(huán)節(jié)間的無縫鏈接，提高主體間協(xié)同作戰(zhàn)效能，產(chǎn)生互補效應(yīng)，進而使系統(tǒng)整體功能發(fā)生倍增或放大(整體協(xié)同效應(yīng)產(chǎn)生)的作用過程。協(xié)同作戰(zhàn)機制在重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置中處于核心地位，它由以下四個子機制組成。

3.1.1 協(xié)同作戰(zhàn)預(yù)備機制。協(xié)同作戰(zhàn)預(yù)備機制就是通過跨區(qū)域聯(lián)合作戰(zhàn)預(yù)案的制定與演練、戰(zhàn)前事故災(zāi)害的研判和應(yīng)急力量的調(diào)集等為戰(zhàn)斗做準備的作用過程。協(xié)同作戰(zhàn)預(yù)備機制的建設(shè)路徑：一是科學設(shè)置跨區(qū)域協(xié)同處置預(yù)案，使應(yīng)急隊伍從容應(yīng)對各種復雜的突發(fā)情況，做到臨戰(zhàn)不亂、處變不驚，這關(guān)乎整個突發(fā)事件處置的成敗。二是科學研判臨戰(zhàn)前事故事態(tài)，它有利于對重大突發(fā)事件跨區(qū)域處置時機的把握，研判準確，事半功倍，研判失誤，則貽誤戰(zhàn)機。三是構(gòu)建區(qū)域應(yīng)急力量的調(diào)集體系，把不同地區(qū)、部門的應(yīng)急力量集中統(tǒng)一調(diào)集到位。

3.1.2 協(xié)同作戰(zhàn)指揮機制。協(xié)同作戰(zhàn)指揮機制就是通過一套清晰的統(tǒng)一指揮鏈，實現(xiàn)指令迅速傳遞的作用過程。協(xié)同作戰(zhàn)指揮機制的建設(shè)路徑：一是建設(shè)跨區(qū)域聯(lián)合指揮中心，成立現(xiàn)場指揮部。二是建立一套標準規(guī)范、統(tǒng)一指揮、處置專業(yè)、靈活高效的跨區(qū)域協(xié)同作戰(zhàn)指揮系統(tǒng)，明確等級有序的指揮關(guān)系。這是聯(lián)合作戰(zhàn)成功的重要保證。

3.1.3 協(xié)同作戰(zhàn)協(xié)調(diào)機制。協(xié)同作戰(zhàn)協(xié)調(diào)機制就是通過協(xié)調(diào)各地區(qū)、各部門間以及政府與社會力量的關(guān)系，來實現(xiàn)各種應(yīng)急資源、應(yīng)急力量的有效整合和調(diào)集到位的作用過程。協(xié)同作戰(zhàn)協(xié)調(diào)機制的建設(shè)路徑：一是跨區(qū)域協(xié)調(diào)組織機構(gòu)建設(shè)、法規(guī)制度建設(shè)；二是跨區(qū)域應(yīng)急文化建設(shè)；三是資源保障及技術(shù)支撐方面建設(shè)。其中，組織機構(gòu)是執(zhí)行主體，法規(guī)制度是保障，跨區(qū)域應(yīng)急文化是核心，資源與技術(shù)支撐是基礎(chǔ)。

3.1.4 協(xié)同作戰(zhàn)殲滅機制。協(xié)同作戰(zhàn)殲滅機制就是在上述三個子機制基礎(chǔ)上，將來自不同地區(qū)、不同部門的各支應(yīng)急力量投送戰(zhàn)場，使其密切配合、通力合作，協(xié)同產(chǎn)生倍加效應(yīng)，以最低代價迅速解決戰(zhàn)斗的作用過程。協(xié)同作戰(zhàn)殲滅機制的建設(shè)路徑：一是“敢戰(zhàn)必勝”戰(zhàn)斗精神的培育；二是作戰(zhàn)裝備現(xiàn)代化建設(shè)。

3.2 信息協(xié)同機制

信息協(xié)同機制是在重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置中，利用信息技術(shù)等手段推動不同地方政府、不同部門、不同組織以及前線戰(zhàn)斗員之間的信息交流與共享，加強政府與社會、民眾之間的溝通與協(xié)調(diào)，最終達成信息協(xié)同，并為重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置提供信息支持和輿論引導的作用過程。信息協(xié)同機制包括以下三個子機制。

3.2.1 信息聯(lián)合發(fā)布機制。民眾有知情權(quán)，將事態(tài)真相第一時間告知民眾，可避免因信息失真、信息扭曲和謠言而造成不必要的恐慌和混亂。民眾根據(jù)政府發(fā)布的可靠信息自覺防護或參與處置行動。信息聯(lián)合發(fā)布機制建設(shè)的主要內(nèi)容：構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)一信息發(fā)布平臺或在跨區(qū)域聯(lián)合指揮中心的專門網(wǎng)站開辟專欄，統(tǒng)一發(fā)布疫情、災(zāi)害、事故相關(guān)信息，實現(xiàn)信息聯(lián)動。

3.2.2 信息交流共享機制。信息交流與共享是各方力量聯(lián)合參與處置行動的驅(qū)動力，是跨區(qū)域協(xié)同處置機制良性運作的前提條件之一?？鐓^(qū)域信息交流與共享機制建設(shè)主要包括兩個方面：一方面，要建立以縱向“信息上傳下達”為核心的上下級(即區(qū)域應(yīng)急最高指揮長、地方政府、應(yīng)急管理部門、救援隊伍、戰(zhàn)斗員之間)信息聯(lián)動機制。需要完善各級政府突發(fā)事件信息報告法規(guī)制度，細化上下級部門在重大突發(fā)事件信息報告、收集、研判和發(fā)布中的責任義務(wù)。另一方面，建立以橫向“信息共享”為核心的跨區(qū)域信息聯(lián)動機制，需要不同地區(qū)、不同部門、不同組織間建立起制度化的應(yīng)急信息共享渠道，實時互通有無，注重風險信息通報，避免信息出現(xiàn)條塊間的隔離，杜絕橫向“信息隔閡”。

3.2.3 網(wǎng)絡(luò)輿情引導機制。良好的輿論有助于重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置。網(wǎng)絡(luò)輿情引導機制的建設(shè)路徑：一是加大電視、報紙、廣播、網(wǎng)絡(luò)等媒體建設(shè)，讓它們正確及時地匯聚、傳遞、發(fā)布和更新事件信息。二是構(gòu)建政府與民眾交流渠道，讓民眾及時了解事件動態(tài)，為改善民眾自我防護和社會互動提供有利條件。

3.3 社會協(xié)同機制

重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置需要社會力量的有序參與和民眾的積極配合。社會協(xié)同機制就是在重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置中，政府通過建立健全各種制度化的溝通渠道和參與平臺，整合各種社會力量(企業(yè)、NGO、社區(qū)組織、志愿性團體和個體等)，使其發(fā)揮功能優(yōu)勢，積極參與應(yīng)急處置活動，并最終實現(xiàn)突發(fā)事件跨區(qū)域處置中各系統(tǒng)、各部門、各階層之間的社會協(xié)同效應(yīng)產(chǎn)出的作用過程。社會協(xié)同機制包括以下四個子機制。

3.3.1 合作動力機制。合作意愿和合作動力是達成社會協(xié)同的前提，增加社會各個主體協(xié)作的動力，建立多元主體間的合作動力機制已成為社會協(xié)同的必然。合作動力機制建設(shè)的主要內(nèi)容：一是政府通過績效考核、行政獎勵與行政懲罰等手段對專業(yè)主體的合作行為進行激勵，促使其自覺參與并主動維護多元主體的協(xié)同行為。二是政府通過法律、相關(guān)政策法規(guī)對企業(yè)的合作行為進行激勵，促使企業(yè)增強社會責任感，承擔更多的社會責任。三是對社會組織和個體公民的合作行為進行激勵，培育社會的開放性、包容性和公共精神。四是倡導和鼓勵不同企業(yè)、NGO之間良性競爭，擇優(yōu)選取信譽好、資質(zhì)優(yōu)的組織參與突發(fā)事件處置活動。

3.3.2 集體行動機制。集體行動困境是主體間合作和社會協(xié)同的頑疾，構(gòu)建集體行動機制可以降低合作成本(溝通成本、協(xié)調(diào)成本和觀望、等待成本)和避免內(nèi)耗，達成有序參與和合作。集體行動機制建設(shè)的主要內(nèi)容：一是信任、規(guī)范和公民參與網(wǎng)絡(luò)等社會資本建設(shè)；二是平等協(xié)商和信息共享制度建設(shè)；三是科學設(shè)計集體參與行動流程；四是構(gòu)建集體行動結(jié)果的反饋評估體系。

3.3.3 責任分擔機制。社會協(xié)同治理強調(diào)責任共擔，重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置需要各社會主體分擔各自的責任。責任分擔機制建設(shè)的主要內(nèi)容：一是企業(yè)組織社會責任建設(shè)，承包政府合同項目的企業(yè)應(yīng)以社會利益為重，要直接或間接參與突發(fā)事件處置，并培育和承擔公益服務(wù)性活動。二是社會組織和志愿性團體社會責任建設(shè)，提供社區(qū)公益服務(wù)活動、發(fā)展社會公益事業(yè)。三是民眾責任心培育，個體對自己和他人負責，如在疫情期間居家、戴口罩和主動隔離等。通過這些建設(shè)，實現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門協(xié)作治理的去行政化，實現(xiàn)責任的社會化，真正提高社會責任和社會的自治能力。

3.3.4 監(jiān)督糾錯機制。在社會力量參與重大突發(fā)事件跨區(qū)域處置中，政府扮演著監(jiān)管者、規(guī)制者的角色。監(jiān)督糾錯機制就是政府運用法律、法規(guī)、政策等手段對社會力量行為進行總體性監(jiān)督，鼓勵各成員之間相互監(jiān)督、相互約束，并對一些不當行為(過度參與、無序參與和強制性參與等)進行糾錯的作用過程。監(jiān)督糾錯機制建設(shè)的主要內(nèi)容：成立監(jiān)督隊，建立內(nèi)部自我監(jiān)督機制和接受媒體、公眾的監(jiān)督機制，構(gòu)建一套能夠真實反映社會參與績效的評價體系，等等。

3.4 協(xié)同保障機制

保障支持是突發(fā)事件應(yīng)急處置體系有效運作的支撐和基礎(chǔ)。協(xié)同保障機制是指在重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置中，來自不同地區(qū)的政府、部門、組織及個人等社會主體密切配合、通力合作，通過正式或非正式渠道為重大突發(fā)事件應(yīng)急處置工作提供物資支持、人員支持和法制支持，并達成各政府、各部門和各組織間協(xié)同保障效應(yīng)產(chǎn)出的作用過程。協(xié)同保障機制包括以下三個子機制。

3.4.1 物資保障機制。物資保障機制包括跨區(qū)域物資儲備機制、物資緊急生產(chǎn)機制和物資統(tǒng)一調(diào)配機制。物資保障機制建設(shè)的主要內(nèi)容：一是跨區(qū)域物資需求的預(yù)測、儲備庫的選址及儲備庫建設(shè)。二是區(qū)域政府(工信部門、商業(yè)部門)與社會組織或企業(yè)建立業(yè)務(wù)關(guān)系，在重大突發(fā)事件發(fā)生后，立即啟動這些合作企業(yè)或組織為協(xié)同處置提供應(yīng)急物資。三是物資儲備庫的啟動機制建設(shè)、應(yīng)急物資緊急生產(chǎn)建設(shè)、物資配送形式與路徑的優(yōu)化設(shè)計等。

3.4.2 人員保障機制。合理有效配置、調(diào)度和補給應(yīng)急力量是戰(zhàn)勤保障的核心。人員保障機制就是整合不同地區(qū)、不同部門和行業(yè)的專業(yè)力量與非專業(yè)力量，及時投送和補給到戰(zhàn)場的作用過程。人員保障機制建設(shè)的主要內(nèi)容：一方面，有效整合不同地區(qū)的專業(yè)救援隊伍，加強軍隊、公安、消防、醫(yī)療等專業(yè)救援隊伍的合作。另一方面，通過政府的引導和培訓加強非專業(yè)力量(社區(qū)工作者、社會工作者、志愿者等)的招募、培訓和使用，有效整合多元力量，提高社會力量的應(yīng)急處置能力。

3.4.3 法制保障機制。良好的法規(guī)制度能降低人的機會主義行為和激勵其有所作為，也是跨區(qū)域合作治理的根本保障。法制保障機制就是通過制定和出臺相關(guān)法律、協(xié)議和規(guī)范制度，調(diào)動各地區(qū)、各部門、各組織和各治理主體的主動性，積極參與跨區(qū)域應(yīng)急處置行動并為其行動提供法制支持的作用過程。法制保障機制建設(shè)的主要內(nèi)容：一是加強重大突發(fā)事件跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)同處置的頂層設(shè)計，出臺推進跨區(qū)域合作的法律法規(guī)，確?？鐓^(qū)域合作行動的合法性。二是加強重大突發(fā)事件跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)同處置工作的規(guī)章制度建設(shè)，如區(qū)域合作空間規(guī)劃、區(qū)域會議制度和跨區(qū)域應(yīng)急管理合作協(xié)議、突發(fā)事件現(xiàn)場指揮等。三是出臺跨區(qū)域合作處置突發(fā)事件相關(guān)配套制度建設(shè)，如跨區(qū)域領(lǐng)導責任制和責任追究制等。

3.5 重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置工作運行機理

重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置工作的運行是四大處置機制(協(xié)同作戰(zhàn)機制、信息協(xié)同機制、社會協(xié)同機制和協(xié)同保障機制)、四大系統(tǒng)(聯(lián)合作戰(zhàn)系統(tǒng)、信息支持系統(tǒng)、社會支持系統(tǒng)和戰(zhàn)勤保障系統(tǒng))及其之間的聯(lián)動，如圖2所示。

圖2 重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置機制的系統(tǒng)構(gòu)成及運行機理

協(xié)同作戰(zhàn)機制的各子機制(協(xié)同作戰(zhàn)預(yù)備機制、協(xié)同作戰(zhàn)指揮機制、協(xié)同作戰(zhàn)協(xié)調(diào)機制和協(xié)同作戰(zhàn)殲滅機制)之間相互作用、相互聯(lián)系，共同發(fā)揮各自的功能和效應(yīng)，內(nèi)在地作用并形成一個聯(lián)合作戰(zhàn)系統(tǒng)，最終實現(xiàn)重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置中的協(xié)同作戰(zhàn)目標。

信息協(xié)同機制的各子機制(信息聯(lián)合發(fā)布機制、信息交流共享機制和網(wǎng)絡(luò)輿情引導機制)之間相互作用、相互聯(lián)系，共同發(fā)揮各自的功能和效應(yīng)，內(nèi)在地作用于信息支持系統(tǒng)，并形成一個基于“資產(chǎn)、機制架構(gòu)、能力和行動”的信息協(xié)同生成模型[8]，最終實現(xiàn)重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置中的信息協(xié)同目標。

社會協(xié)同機制的各子機制(合作動力機制、集體行動機制、責任分擔機制和監(jiān)督糾錯機制)之間相互作用、相互聯(lián)系，共同發(fā)揮各自的功能和效應(yīng)，內(nèi)在地作用并形成一個社會支持系統(tǒng)，最終實現(xiàn)重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置中的社會協(xié)同目標。

協(xié)同保障機制的各子機制(物資保障機制、人員保障機制和法制保障機制)之間相互作用、相互聯(lián)系，共同發(fā)揮各自的功能和效應(yīng)，內(nèi)在地作用并形成一個戰(zhàn)勤保障系統(tǒng)，最終實現(xiàn)重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置中的協(xié)同保障目標。

四大處置機制中的協(xié)同作戰(zhàn)機制是重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置工作的核心機制(即直接處置機制)，信息協(xié)同機制、社會協(xié)同機制和協(xié)同保障機制是支持機制(即間接處置機制)，支持協(xié)同作戰(zhàn)機制，分別為重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置提供信息支持，社會支持，物資保障、人員保障和法制保障，它們之間相互作用、相互影響，共同作用于重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置全過程，最終實現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)產(chǎn)出。

4 結(jié)論

4.1 對重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置工作的地理布局和組織架構(gòu)進行科學設(shè)計，是處理重大突發(fā)事件的前提和基礎(chǔ)?？茖W的地理布局和完善的組織架構(gòu)是跨區(qū)域應(yīng)急處置工作開展的前提?；诘乩硪蛩?、經(jīng)濟因素和資源稟賦差異等因素對跨區(qū)域應(yīng)急處置工作的地理布局進行構(gòu)想，在此基礎(chǔ)上，提出跨區(qū)域應(yīng)急處置工作的組織架構(gòu)，為跨區(qū)域應(yīng)急處置工作提供一個有效的運行載體和操作框架。

4.2 理論分析重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置機制的內(nèi)涵和系統(tǒng)構(gòu)成，它包括協(xié)同作戰(zhàn)機制、信息協(xié)同機制、社會協(xié)同機制和協(xié)同保障機制，有助于探究重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置機制的運行機理。重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置機制由直接處置機制和間接處置機制組成：協(xié)同作戰(zhàn)機制是直接處置機制(亦是核心機制)；信息協(xié)同機制、社會協(xié)同機制和協(xié)同保障機制是間接處置機制(亦是支持機制)，分別為跨區(qū)域協(xié)同處置提供信息支持，社會支持，物資保障、人員保障、法制保障。這四大機制相互作用、相互影響，共同作用于跨區(qū)域協(xié)同處置系統(tǒng)，最終實現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)的產(chǎn)生。

4.3 重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置工作的組織架構(gòu)設(shè)計及處置機制的系統(tǒng)分析僅僅是當前重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置工作的一個初步構(gòu)想。該構(gòu)想的支撐條件還不很成熟，有些條件受人為因素影響較大。后續(xù)將進一步研究和優(yōu)化構(gòu)建重大突發(fā)事件跨區(qū)域協(xié)同處置工作的相關(guān)配套設(shè)施和宏觀運行環(huán)境，并結(jié)合實例驗證其實用性和可操作性。