政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視域下村民自治對(duì)農(nóng)村地權(quán)的影響及對(duì)策

高翠茹

摘 要：土地與農(nóng)民的切身利益息息相關(guān)，土地問(wèn)題也是每個(gè)歷史時(shí)期所要面對(duì)的問(wèn)題。如今社會(huì)的發(fā)展使得土地問(wèn)題成為愈來(lái)愈棘手、敏感且更為重要的問(wèn)題，在新時(shí)代中國(guó)特色的村民自治的大背景下，土地糾紛的大量產(chǎn)生也呈現(xiàn)出不可避免的趨勢(shì)。盡管我國(guó)法律對(duì)農(nóng)村自治與土地問(wèn)題作出了相應(yīng)規(guī)定，但在實(shí)施過(guò)程中，因自治權(quán)的行使觸碰到農(nóng)民土地利益，因而產(chǎn)生的問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮?；谡谓?jīng)濟(jì)學(xué)視域，在介紹農(nóng)村土地制度的內(nèi)涵及功能的基礎(chǔ)上，分析我國(guó)目前村民自治對(duì)農(nóng)村地權(quán)治理的影響，提出完善二者關(guān)系的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：政治經(jīng)濟(jì)學(xué);村民自治;農(nóng)村地權(quán);對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2022）10-0025-03

作為村民自治實(shí)現(xiàn)主體的村民委員會(huì)是群眾性自治組織，不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)僅有指導(dǎo)、支持和幫助的義務(wù)，對(duì)村民委員會(huì)的工作不得干預(yù)。但村民委員會(huì)有貪污腐敗、不作為的行為時(shí)，政府有義務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)村民委員會(huì)工作人員的“錯(cuò)誤”行為查明后做出處理，但不得由此干預(yù)村民委員會(huì)作出的自治決定。同時(shí)，村民委員會(huì)對(duì)政府有協(xié)助其開(kāi)展工作的義務(wù)，協(xié)助實(shí)施與本村有關(guān)的工作，負(fù)有遵守和宣傳國(guó)家法律法規(guī)和政府的各項(xiàng)指示、命令的義務(wù)[1]。農(nóng)村地權(quán)則是在集體土地所有制基礎(chǔ)上產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)形態(tài)。農(nóng)村地權(quán)是指在農(nóng)村集體所有土地的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的一系列土地權(quán)利，具體來(lái)說(shuō)，是指法律規(guī)定的，土地在集體所有的前提下由村民委員會(huì)進(jìn)行管理和經(jīng)營(yíng)，按相關(guān)規(guī)定分配給村民進(jìn)行必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活，由農(nóng)民實(shí)際控制并使用的土地。結(jié)合我國(guó)立法現(xiàn)狀與社會(huì)實(shí)際，本文討論的農(nóng)村地權(quán)包括土地的農(nóng)村集體所有權(quán)、集體土地建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)。

一、農(nóng)村地權(quán)制度的內(nèi)涵及功能

農(nóng)村地權(quán)制度即對(duì)土地的占有和使用方式，它是一個(gè)比地權(quán)更廣泛的概念，不僅包括地權(quán)本身，而且還包括地權(quán)的交易、實(shí)現(xiàn)形式和生產(chǎn)組織等。農(nóng)村地權(quán)制度是規(guī)范人們?cè)谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中圍繞土地的占有、使用、經(jīng)營(yíng)、管理等問(wèn)題而發(fā)生的各種關(guān)系的規(guī)則體系。農(nóng)村地權(quán)制度包括具有約束力的正式制度，如法律、法規(guī)、政策等，也包括具有約束力的非正式制度，如道德、倫理、文化、習(xí)俗等。農(nóng)村地權(quán)制度是國(guó)家經(jīng)濟(jì)和政治制度的重要組成部分，也是農(nóng)村最基本的經(jīng)濟(jì)制度之一[2]。農(nóng)村地權(quán)制度安排既直接影響到農(nóng)地利用的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，也影響到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;既關(guān)系到農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的有效保護(hù)和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，也關(guān)系到國(guó)家對(duì)土地利用的管理、監(jiān)督和調(diào)控的有效實(shí)施。

農(nóng)地制度是社會(huì)在其特定范圍的成員之間分配稀缺的農(nóng)地資源以實(shí)現(xiàn)有效利用的工具。農(nóng)地制度具有三個(gè)方面的功能。

第一，農(nóng)地資源配置功能。農(nóng)地制度安排決定和引導(dǎo)著農(nóng)地資源的配置結(jié)構(gòu)，并影響農(nóng)地資源的利用效率，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)制度安排還影響組織的生產(chǎn)效率。合理的制度安排在形成農(nóng)地資源的效率配置的同時(shí)，理性的制度變遷能導(dǎo)致農(nóng)地資源配置的帕累托改進(jìn)。

第二，激勵(lì)和約束功能。通過(guò)制度安排規(guī)定行為主體的選擇空間，使農(nóng)地資源利用其的外部性?xún)?nèi)部化，實(shí)現(xiàn)個(gè)人成本和社會(huì)成本、個(gè)人收益和社會(huì)收益的對(duì)等，就會(huì)對(duì)農(nóng)地利用者的行為既產(chǎn)生激勵(lì)又形成約束。

第三，農(nóng)地收益分配功能。制度是關(guān)于利益分配的規(guī)則。不同的農(nóng)地制度決定了不同的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，而不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)也就相應(yīng)地確定了不同的權(quán)利主體受益或受損的權(quán)利。制度的改變會(huì)導(dǎo)致收益分配格局的變化。

二、我國(guó)目前村民自治對(duì)農(nóng)村地權(quán)治理的影響

由于村民委員會(huì)還沒(méi)有成長(zhǎng)為一個(gè)合格的特別法人，因此給農(nóng)村地權(quán)的管理和實(shí)現(xiàn)帶來(lái)了一系列問(wèn)題。

（一）不能對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行有效管理

理論上，村民自治可以更有效、更有針對(duì)性解決村民的土地問(wèn)題。村民委員會(huì)對(duì)村內(nèi)鄰里關(guān)系、家族血緣和歷史淵源有著更為直接的了解，相較于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或國(guó)家的其他行政主體，對(duì)解決村民問(wèn)題具有更為突出的優(yōu)勢(shì)。如農(nóng)村土地很大一部分是家族遺留下來(lái)的宅基地，其劃分的范圍、劃分依據(jù)并無(wú)相對(duì)完整的記載，更多的是取決于相親鄰里之間的協(xié)商。村民自治是實(shí)現(xiàn)村民自我管理、自我協(xié)商的基礎(chǔ)，是維持鄰里融洽關(guān)系的前提，農(nóng)村的發(fā)展在沒(méi)有國(guó)家過(guò)多干預(yù)的情況下能更好地實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展，更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的管理與利用，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義農(nóng)村的和諧發(fā)展。但正如上文所說(shuō)，村民委員會(huì)作出關(guān)于村集體農(nóng)村土地的決策沒(méi)有明確的意思形成機(jī)關(guān)，沒(méi)有明確的決策制定章程，并且是在村民會(huì)議得不到參與的情況下做出的，對(duì)法律中規(guī)定的科學(xué)民主，僅停留在法律層面，未能有效地運(yùn)用到實(shí)際的決策形成過(guò)程中[3]。這就導(dǎo)致村民委員會(huì)作出的決策缺乏民主性和科學(xué)性，可能會(huì)與村民的利益發(fā)生沖突。其次，村民委員會(huì)作出的決策會(huì)因缺乏民主性，在落實(shí)過(guò)程中由于侵害村民的利益而得不到村民的支持，從而導(dǎo)致難以實(shí)行。未與村民溝通做出的村集體土地外包決策，由于其未與村民進(jìn)行有效的協(xié)商，會(huì)出現(xiàn)村民不支持甚至激烈的反對(duì)，不利于農(nóng)村土地資源的合理有效利用，妨礙農(nóng)村主體創(chuàng)業(yè)的積極性，阻礙村集體經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展。

（二）阻礙了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)

近年來(lái)，黨和政府多次強(qiáng)調(diào)“落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，即農(nóng)村“三權(quán)分置”作為農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)?！叭龣?quán)分置”將村民所享用的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，這一制度的設(shè)立，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的自我完善，符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的持久活力，促進(jìn)農(nóng)村土地資源的合理有效利用，有利于加快城鄉(xiāng)建設(shè)一體化進(jìn)程，激發(fā)農(nóng)村人口自主創(chuàng)業(yè)的積極性[4]?，F(xiàn)如今農(nóng)村最為普遍的現(xiàn)象是，由村民委員會(huì)組織將村民享有農(nóng)村地權(quán)的土地進(jìn)行集體外包。例如，2009年，某村村委在與部分村民“談妥”的情況下，將部分土地承包給外來(lái)的養(yǎng)殖專(zhuān)業(yè)戶(hù)，而村民也得到了部分土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)用。那么該土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)用是否合情合理，該行為是否對(duì)地權(quán)意識(shí)薄弱的村民的自身利益產(chǎn)生了傷害。雖說(shuō)現(xiàn)今越來(lái)越多的農(nóng)村人選擇進(jìn)城務(wù)工，放棄對(duì)農(nóng)村土地的利用，但不排除部分村民依舊留守在農(nóng)村，村民委員會(huì)將土地集體外包給村集體以外的人，在實(shí)踐過(guò)程中也有可能侵犯到村民的合法權(quán)益。

三、村民自治與農(nóng)村地權(quán)關(guān)系的完善對(duì)策

（一）完善村委會(huì)作為特別法人的制度建設(shè)

1.對(duì)村委會(huì)產(chǎn)生、選舉工作的召集、會(huì)議流程、選舉規(guī)則等進(jìn)行完善。新民法總則將基層村民自治組織列為特別法人這一列，規(guī)定了村委會(huì)以平等的民事主體身份參與到民事活動(dòng)中，但該如何具體的成為特別法人，法律并沒(méi)有做出詳細(xì)規(guī)定。筆者認(rèn)為針對(duì)這點(diǎn)，首先，應(yīng)明確規(guī)范村委會(huì)的產(chǎn)生過(guò)程。村委會(huì)作為一個(gè)自治組織，《村民委員會(huì)選舉規(guī)程》雖然對(duì)村委會(huì)的產(chǎn)生、選舉等一系列作出規(guī)定，但在實(shí)踐中其產(chǎn)生流程存在著更大的自主性，更多的人為意識(shí)對(duì)其左右。對(duì)此，就要通過(guò)制定明確的立法對(duì)村委會(huì)產(chǎn)生工作的召集、組成人員、選舉規(guī)則、相關(guān)人員的權(quán)利義務(wù)，以及對(duì)產(chǎn)生工作的監(jiān)督做出立法規(guī)定[5]。其次，明確村委會(huì)的主體地位。在村委會(huì)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)管理活動(dòng)中，明確其權(quán)利義務(wù)范圍。通過(guò)立法對(duì)村委會(huì)作為特別法人的民事權(quán)利能力和民事行為能力作出具體的規(guī)定，不僅有助于更好地實(shí)現(xiàn)村集體的利益，而且有利于民事糾紛的解決。

2.規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。土地流轉(zhuǎn)是關(guān)乎村民切身利益以及涉及村集體土地所有權(quán)的一件大事。因土地流轉(zhuǎn)發(fā)生在私有制下的個(gè)體村民身邊，缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，所以說(shuō)村集體在土地流轉(zhuǎn)中起到重要的規(guī)制作用。實(shí)際的土地流轉(zhuǎn)多表現(xiàn)為村委會(huì)“一言獨(dú)大”，換句話說(shuō)，在村集體的土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，村委會(huì)享有絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán)，沒(méi)有嚴(yán)格的程序規(guī)范。對(duì)此，村委會(huì)作為特別法人，有必要對(duì)其進(jìn)行的流轉(zhuǎn)程序進(jìn)行立法規(guī)范。通過(guò)立法完善土地流轉(zhuǎn)的具體程序，可以制定具體的土地流轉(zhuǎn)章程，包括土地流轉(zhuǎn)的指示傳達(dá)、意愿收集、村民意見(jiàn)的討論決議、個(gè)體利益的保護(hù)與補(bǔ)償以及村委會(huì)的職權(quán)和義務(wù)承擔(dān)等。完善我國(guó)村委會(huì)對(duì)村集體土地的流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，明確規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的前提條件及必要的流轉(zhuǎn)程序，將土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題固定化、規(guī)范化，減少村委會(huì)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中濫用職權(quán)情況，保障村民個(gè)體的合法利益。

（二）完善監(jiān)督機(jī)制

對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督工作，筆者認(rèn)為可以從兩方面著手。

1.從最貼近村委會(huì)的村民入手，從下往上地開(kāi)展監(jiān)督工作。發(fā)揮村民參與村中事務(wù)的主體作用，是村民自治的首要條件。我們可以概括地通過(guò)以下途徑完善村民對(duì)村民自治的監(jiān)督。首先，加強(qiáng)對(duì)村民自治的理解。通過(guò)進(jìn)行有關(guān)村民自治方面的教育，逐漸讓村民認(rèn)識(shí)到自己是村莊的主人，村內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)關(guān)系到自己切身的利益，自己有話語(yǔ)權(quán)，更有行動(dòng)的主動(dòng)權(quán)，培養(yǎng)村民的主人翁意識(shí)。其次，對(duì)村民加強(qiáng)法制宣傳，增強(qiáng)村民的自治參與意識(shí)。由政府下派黨員干部下鄉(xiāng)進(jìn)行法治宣傳并了解村內(nèi)存在的地權(quán)糾紛隱患。一方面，村民法治意識(shí)的提高有利于村民積極地配合村民委員會(huì)工作，監(jiān)督村民委員會(huì)的，同時(shí)更好地通過(guò)合法途徑維護(hù)自己的權(quán)益。另一方面，黨員干部要做好與村民委員會(huì)的工作對(duì)接，將村民反映的土地糾紛情況及時(shí)上報(bào)。最后，通過(guò)立法拓寬村民參與村民自治渠道。以往村民的參與可以體現(xiàn)在村民會(huì)議上，然而村民會(huì)議的召集的行使權(quán)把握在村委會(huì)手中，這就導(dǎo)致村民會(huì)議的權(quán)力得不到有效施展。對(duì)此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該按照相應(yīng)規(guī)定，規(guī)范村民會(huì)議的召集，不僅使村委會(huì)享有召集權(quán)，其他主體在滿(mǎn)足一定條件下也應(yīng)該有權(quán)行使村民會(huì)議的召集權(quán)，甚至享有村民會(huì)議的民主權(quán)利。此外，在取得對(duì)村民自治的話語(yǔ)權(quán)方面，可以通過(guò)立法設(shè)立農(nóng)民自治組織、村民監(jiān)督機(jī)構(gòu)或是村民意見(jiàn)收集組織等主體，形成對(duì)村民委員會(huì)的制約。

2.從政府角度入手，保障政府的監(jiān)督具有實(shí)效性。我國(guó)法律并沒(méi)有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的管理職能，其原因是避免政府過(guò)多干預(yù)妨礙村集體實(shí)現(xiàn)自治，但我們可以讓村民借助政府的手更好地進(jìn)行監(jiān)督[6]。第一，完善土地流轉(zhuǎn)公告制度。對(duì)于村內(nèi)土地的流轉(zhuǎn)問(wèn)題，筆者認(rèn)為，如果土地變動(dòng)僅在本村村民之間發(fā)生流轉(zhuǎn)，可以無(wú)須政府干預(yù)，但在有政府干預(yù)的情況下，村委會(huì)自治權(quán)的行使更加透明，有助于村民在土地流轉(zhuǎn)的各個(gè)過(guò)程提出異議、進(jìn)行監(jiān)督。所以，應(yīng)出臺(tái)具體規(guī)范措施，保障政府和村委會(huì)工作公告制度的銜接，增加可信賴(lài)力。第二，完善聽(tīng)證會(huì)制度?！墩饔猛恋毓孓k法》規(guī)定被征地農(nóng)村主體對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案有不同意見(jiàn)可以提出異議。但在實(shí)際的村務(wù)工作中，聽(tīng)證會(huì)制度僅存在于形式，更夸張地說(shuō)，很多村民不知道聽(tīng)證會(huì)的存在，更別說(shuō)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)進(jìn)行維權(quán)。因此，政府要完善聽(tīng)證會(huì)制度，對(duì)聽(tīng)證會(huì)的具體程序作出規(guī)定并保障村民的理解和運(yùn)用。第三，完善維權(quán)制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以設(shè)立專(zhuān)門(mén)的調(diào)解小組，針對(duì)地權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛問(wèn)題進(jìn)行調(diào)解，避免村民走煩瑣的訴訟程序解決糾紛，監(jiān)督糾正村委會(huì)在管理活動(dòng)中的不正當(dāng)行為。此外，還可以由政府提供法律援助途徑，在村民確實(shí)需要維權(quán)時(shí)，讓村民有路可走，通過(guò)訴訟達(dá)到對(duì)村委會(huì)工作的監(jiān)督。

結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)如今，在新農(nóng)村改革制度的潮流下，農(nóng)村地權(quán)成為改革的重點(diǎn)，作為具有中國(guó)特色的村民自治制度對(duì)農(nóng)村地權(quán)的影響意義深遠(yuǎn)。為確保村民享有、利用土地權(quán)利，針對(duì)村民自治對(duì)農(nóng)村地權(quán)的治理存在程序上的缺陷、法律制度保障、權(quán)利救濟(jì)、參與機(jī)制及農(nóng)村地權(quán)法律的觀念與意識(shí)欠缺等方面，減少在村民自治的作用下地權(quán)糾紛的發(fā)生，及時(shí)有效地解決地權(quán)糾紛，提出幾點(diǎn)對(duì)村民自治對(duì)農(nóng)村地權(quán)的有效管理治理的建議。村民自治和農(nóng)村地權(quán)都是具有中國(guó)特色的社會(huì)制度，保障和完善制度體現(xiàn)了時(shí)代精神，反映了人民意愿。只有探索出一條權(quán)力規(guī)范、關(guān)系明確、救濟(jì)保障有效、參與水平較高的實(shí)現(xiàn)路徑，才能在維護(hù)村民權(quán)利的基礎(chǔ)上，以基層民主的制度活力推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

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[責(zé)任編輯 毛 羽]