比較法視野中的環(huán)境公益訴訟

徐 聰

（100875 北京師范大學(xué)法學(xué)院 北京）

比較法視野中的環(huán)境公益訴訟

徐 聰

（100875 北京師范大學(xué)法學(xué)院 北京）

近幾十年來，隨著中國經(jīng)濟的迅速發(fā)展和工業(yè)現(xiàn)代化的迅速推進，中國的生態(tài)環(huán)境也在迅速惡化。中國的生態(tài)環(huán)境迅速惡化的原因包括生產(chǎn)企業(yè)和居民的環(huán)保意識薄弱，也包括法律保護機制的不健全。為了更好地保護環(huán)境，實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，我們要構(gòu)建起完善的法律法規(guī)體系，而在相關(guān)的法律體系構(gòu)建中，建立起完備的環(huán)境公益訴訟制度是重中之重。美國、印度等國家在環(huán)境公益訴訟的制度構(gòu)建方面走在了世界前列，而我國屬于此方面制度的初創(chuàng)階段。所以，我們可以通過比較法的視野觀察和分析其他國家的制度規(guī)定，從而汲取寶貴的經(jīng)驗，以有利于中國相關(guān)制度的構(gòu)建。

比較法；公益訴訟；環(huán)境保護

環(huán)境公益訴訟在全球的各個國家，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國國家都受到了普通民眾和環(huán)保專業(yè)人士的重視?？梢哉f，環(huán)境公益訴訟之所以成為熱門話題，既有全球環(huán)境污染和生態(tài)破壞較為嚴(yán)重造成的民眾緊迫感，也有各種環(huán)保組織大力提倡宣傳所起的作用。中國伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和工業(yè)化的迅速推進，面臨著尤其嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。在我國，較為突出的環(huán)境問題包括水污染問題、大氣污染問題，以及生物多樣性遭到破壞的問題。在中國的大城市當(dāng)中，最突出的問題當(dāng)屬大氣污染問題。諸如北京、天津等大城市的空氣污染指數(shù)超過適宜人類居住的標(biāo)準(zhǔn)。很多大城市里居住的民眾的身體健康受到了大氣污染的嚴(yán)重?fù)p害和影響。此外，生物多樣性遭到破壞的問題在中國是一個突出問題。有很多珍稀的植物和動物在近幾十年中瀕臨滅絕的速度存在加劇的趨勢。對于從改革開放以來經(jīng)濟處于高速發(fā)展的中國而言，在環(huán)境和生態(tài)工作方面面臨的最大難題就是處理好環(huán)境生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展方面的矛盾。我國不能走先污染后治理的錯誤道路，而要從美國等發(fā)達(dá)國家的環(huán)境和生態(tài)保護歷程中，汲取有益的經(jīng)驗和教訓(xùn)，完善我國的相關(guān)法律法規(guī)。而環(huán)境公益訴訟制度的建立和完善是一個行之有效的方法，將使得環(huán)境和生態(tài)保護工作得到有效監(jiān)督。

一、環(huán)境公益訴訟的引入

伴隨著環(huán)境問題和生態(tài)危機的急速惡化，需要有新的有針對性的法律理論來構(gòu)建公益訴訟理論體系，以解決不斷出現(xiàn)的新的問題。公共信托理論的引入推動了環(huán)境和生態(tài)保護法律制度的構(gòu)建。

20世紀(jì)60年代美國教 授約瑟夫?qū)⒐残磐欣碚撘氕h(huán)保領(lǐng)域。他認(rèn)為：水、空氣等生態(tài)要素不是無主物，而是一國之內(nèi)所有民眾所共同擁有的財產(chǎn)，未經(jīng)委托人即民眾的許可，政府作為受托人不能僅僅按照自身的意愿和喜好來處理本來屬于民眾所有的財產(chǎn)。[1]該理論提出了水、空氣等生態(tài)環(huán)境要素是全體民眾的財產(chǎn)，而政府只是受托人，接受委托人、全體民眾的委托履行托管責(zé)任的觀點，使得環(huán)境公益訴訟的構(gòu)建有了理論上的依據(jù)。民眾有權(quán)在政府不忠實勤勉履行其托管義務(wù)時追究政府作為受托人的責(zé)任，以維護自身權(quán)益。

在現(xiàn)代社會的語境下，環(huán)境公益訴訟即有關(guān)環(huán)境保護方面的公益性訴訟，是指由于個人和商業(yè)組織、社會團體乃至政府等的違法行為或者不作為，使得環(huán)境公益遭受破壞或有即將遭受破壞的危險時，法人、自然人或各種類型的社會團體為了維護環(huán)境和生態(tài)利益而向法院提起的訴訟。在現(xiàn)代社會，在世界范圍 內(nèi)的很多國家，環(huán)境公益訴訟都在迅速地發(fā)展，成為了維護社會良性可持續(xù)發(fā)展的最后一道防線。

二、比較法視野中的環(huán)境公益訴訟

公共信托理論被引入環(huán)保領(lǐng)域并在美國得到了進一步發(fā)展，為環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建創(chuàng)造了理論基礎(chǔ)。在此方面理論迅速發(fā)展的背景下，美國相繼出臺了《清潔空氣法》、《清潔水法》、《海洋傾廢法》、《露天采礦控制與復(fù)原法》等一系列規(guī)定了公民環(huán)境公益訴訟的法律。美國的環(huán)境公益訴訟制度也通過這一系列的法律變得更為細(xì)化、具體、具有可操作性。

環(huán)境公益訴訟的原告資格問題是一個非常重要的問題，如果原告資格的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得較為寬泛會使得大量的案件涌入法院，案件的數(shù)量過多使得法院的負(fù)擔(dān)和壓力急劇上升。司法是正義的最終救濟手段，同時，司法資源也是有限的。法院固然應(yīng)當(dāng)起到最后一道防線的作用，切實懲治破壞環(huán)境的行為，但是環(huán)境公益訴訟也不能濫用，否則會造成司法資源的浪費，法院難以承擔(dān)沉重的審理大量案件的壓力，最終造成法院功能發(fā)生異化，這也不符合在現(xiàn)代社會建立環(huán)境公益訴訟制度的初衷。而如果原告資格的范圍過于狹窄，就起不到制定環(huán)境公益訴訟制度的目的：即最大限度上起到社會公眾對環(huán)境和生態(tài)保護的監(jiān)督作用。

就環(huán)境公益訴訟而言，我們應(yīng)當(dāng)在擴大原告資格的范圍與防止濫訴之間取得平衡，享有案件原告資格的主體應(yīng)當(dāng)規(guī)定在一個合理的范圍內(nèi)。例如美國公民訴訟條款為了應(yīng)對由于原告主體范圍的擴大造成訴訟案件數(shù)量過多的情況，設(shè)置了其他的限定性條件。[2]美國對原告資格標(biāo)準(zhǔn)的確定有一個發(fā)展的過程。1970年的《清潔空氣法》對原告的規(guī)定最為寬松，即原告不負(fù)擔(dān)任何舉證責(zé)任，任何公民即使沒有支持自身訴求的任何證據(jù)一樣可以享有環(huán)境公益訴訟的起訴資格，作為適格的原告提起訴訟。而兩年之后即1972年出臺的美國《清潔水法》增加了具體的規(guī)定，尤其是增加了原告資格的限制性規(guī)定，將原告方限定為環(huán)境生態(tài)利益受到或者可能受到嚴(yán)重影響的美國民眾。塞拉俱樂部訴內(nèi)政部長莫頓案起著對原告的范圍進行進一步修正的作用。美國屬于英美法系，是一個判例法國家，所以在針對美國進行環(huán)境公益訴訟的相關(guān)分析時，典型案例也應(yīng)是我們分析內(nèi)容的一部分。1972年審結(jié)的塞拉俱樂部訴內(nèi)政部長莫頓案在美國司法領(lǐng)域有著極其重要的影響，因為此案例事實上確立了美國環(huán)境公益訴訟的新資格，對原告方的起訴資格進行了進一步修正。[3]

這起案件的審判法院認(rèn)為以往的對于“損害”二字的定義應(yīng)該得到進一步拓寬。在以往的判決中，“損害”僅僅指經(jīng)濟利益上的損害，例如收入減少的證明。但在這起案件中，“損害”的內(nèi)涵包括了環(huán)境的損害，例如環(huán)境的審美感的損害，可以監(jiān)測到的空氣質(zhì)量的下降等?？梢钥闯觯F(xiàn)在的環(huán)境公益訴訟的主流發(fā)展趨勢是：環(huán)境公益訴訟是為了保護生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，在有證據(jù)表明一地的環(huán)境受到污染和生態(tài)平衡遭到破壞的情況下，即使原告方?jīng)]有關(guān)于經(jīng)濟損失的充分證據(jù)，也應(yīng)得到法律的保護。此外，最高法院對所主張的損害的認(rèn)定采取的是定性標(biāo)準(zhǔn)，即以損害是否存在作為判斷原告資格的標(biāo)準(zhǔn)。只要有確實的損害存在即享有起訴的資格，損害的程度和數(shù)量的要求不是判斷原告起訴資格的標(biāo)準(zhǔn)。可以看出，美國的法律對民眾進行環(huán)境公益訴訟的限制性規(guī)定并不多，但是美國的環(huán)境公益訴訟的數(shù)量并沒有多到法院不堪重負(fù)的情況。

這是因為在美國NGO和各種各樣的社團組織發(fā)展得不僅非常完善，數(shù)量也很多。一般情況下，美國民眾參與了各種各樣的社團組織，民眾參與社團并進而以社團為主體參與各種各樣的活動，包括訴訟。美國民眾通常依靠團體的力量來維護自身合法的權(quán)利和利益。在面對諸如環(huán)境和生態(tài)利益受到損害的情況時，美國民眾也往往利用團體的力量來進行訴訟，懲治破壞環(huán)境影響生態(tài)平衡的個人或群體?？梢钥闯?，美國是在依照本國的具體國情和社會特征的基礎(chǔ)上構(gòu)建完善本國的環(huán)境公益訴訟制度。這一適合國情的公益訴訟制度既較好地起到了保護環(huán)境和生態(tài)的法益目標(biāo)，又使得司法資源得到了最大效率的利用。

2007年由美國聯(lián)邦最高法院做出終審判決的馬薩諸塞州訴環(huán)境保護總署案起到了進一步發(fā)展美國環(huán)境公益訴訟制度的作用。該案對于美國公益訴訟制度的作用包括：①肯定地方政府和非政府組織或公民為適格的原告；②降低了原告關(guān)于損害事實的證明負(fù)擔(dān)。[4]總之，在該案的影響下，原告資格的認(rèn)定采取了更為靈活的態(tài)度，原告在起訴過程中的舉證壓力予以減輕，原告也將獲得更大機率的勝訴可能性。

美國環(huán)境公益訴訟中的損害救濟方式包括以下幾種：①損害賠償。②排除妨害。法院能夠頒發(fā)的禁令有禁止性禁令、預(yù)防性禁令、糾正性禁令和賠償替代性禁令。③民事罰金。④促請采取一定的行動。有些環(huán)境公益訴訟案件具有特殊性，在此類特殊的案件中，原告僅僅訴請法院判令被告采取一定的行政行為以達(dá)到保護環(huán)境和生態(tài)的目的。[5]預(yù)防性禁令的使用使得有潛在的危害環(huán)境和生態(tài)的行為得以禁止，避免了環(huán)境和生態(tài)遭到破壞后再花費大量的人力資源和經(jīng)濟資源進行生態(tài)恢復(fù)所造成的高昂生態(tài)代價和經(jīng)濟代價。促請采取一定的行動的措施使得普通民眾獲取了督促相關(guān)機構(gòu)和組織積極主動地采取措施保護環(huán)境，是普通民眾作為委托人維護公共權(quán)益的有效手段。

印度也建立了別具特色的環(huán)境公益訴訟制度。與美國相比，印度采取了更寬松的起訴資格。印度法院沒有要求作為原告的ENGO證明被告的行為引起了他們事實上的損害或其成員受到事實上的損害。[6]印度為了最大程度地保護環(huán)境，規(guī)定印度國內(nèi)的任何個人和社會團體組織無論是否能夠證明與案件有直接利害關(guān)系都有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。相比美國，印度被以為其環(huán)境公益訴訟制度在實際運用中起到了更大的功效，最大限度地起到了對破壞環(huán)境和損害生態(tài)行為的監(jiān)督和糾正作用。印度最高院在恒河污染案中，做出了支持德里居民起訴政府因長期不作為而導(dǎo)致恒河受到嚴(yán)重污染的判決。此案的判決具有劃時代的意義：即其正式確立了印度公民的環(huán)境公益訴訟的原告資格，這一規(guī)定充分體現(xiàn)了印度把司法能動主義運用到了環(huán)境公益保護領(lǐng)域。臨時命令是印度法規(guī)規(guī)定的環(huán)境公益訴訟制度的主要救濟方式之一。這一法律救濟措施的立法目的是使得對環(huán)境和生態(tài)的危害得以立即排除或者使得受害人得到迅速的援助救濟。西里拉姆氣體事件中，法院迅速做出了關(guān)閉工廠的命令，使得潛在的極有可能出現(xiàn)的重大環(huán)境生態(tài)災(zāi)害得以避免，有效地維護了社會公眾的利益和安全。

三、對構(gòu)建我國環(huán)境公益訴訟制度的啟示

我國應(yīng)結(jié)合自身的具體國情，分析建立和完善環(huán)境公益訴訟制度的必要性和可行性。我們應(yīng)吸收其他國家的有益經(jīng)驗，建立植根于我國本土的環(huán)境公益訴訟制度。美國的環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展歷程已經(jīng)證明了制度的構(gòu)建和法規(guī)的制定應(yīng)該與一國的具體國情相結(jié)合才能最大程度地發(fā)揮效用。

植根于我國的具體國情，首先我國應(yīng)放寬環(huán)境公益訴訟制度的起訴資格。證明自身與具體的環(huán)境破壞行為有直接的利害關(guān)系才能成為原告將在很多情形下造成公眾通過訴訟行為來維護環(huán)境權(quán)益的積極性受到打擊。在現(xiàn)代社會，環(huán)境侵害大多是無形的侵害、間接的侵害，且環(huán)境受到侵害的舉證往往十分困難。而在很多環(huán)境和生態(tài)侵害案件中，受到不利影響者往往是社會當(dāng)中的弱勢群體。對于這些弱勢群體而言，他們沒有充足的資金和時間來收集充分而詳細(xì)的證據(jù)。如果規(guī)定必須具有直接的利害關(guān)系才能進行起訴無疑會使得很多民眾喪失監(jiān)督不法行為及維護環(huán)境和生態(tài)權(quán)益的機會。只有放寬原告的起訴資格，才能使得更多的公民和NGO等社會團體在利益受到間接侵害的時候也能通過訴訟的方式懲治破壞環(huán)境的行為。而較為寬松的資格規(guī)定也會使得環(huán)保領(lǐng)域的NGO得到迅速發(fā)展和壯大，已經(jīng)成立的NGO也能夠切實地實現(xiàn)保護環(huán)境和公眾生態(tài)利益的目標(biāo)。

其次，要建立有利于原告的訴訟費用承擔(dān)制度。原告提起環(huán)境公益訴訟，在很多情況下都是以維護民眾的公益為出發(fā)點，即為了維護整個社會的可持續(xù)發(fā)展。如果仍讓原告承擔(dān)大量的訴訟費用無疑會違反公平原則，使得民眾的厭訴心理加劇。而且，如果讓原告承擔(dān)大額的訴訟費用，會使得民眾采取法律手段維權(quán)時過度地考慮經(jīng)濟方面的因素。一些打算采用法律手段維權(quán)的民眾出于經(jīng)濟因素的考量就有可能放棄訴訟維權(quán)。此種情形與建立環(huán)境公益訴訟制度的目的背道而馳。所以，在原告敗訴的情況下，應(yīng)該減少由原告承擔(dān)的環(huán)境公益訴訟的訴訟費用。相關(guān)的法律法規(guī)應(yīng)對由原告承擔(dān)的訴訟費用的比例進行明確具體的規(guī)定。

四、結(jié)語

環(huán)境和生態(tài)保護事關(guān)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，只有在借鑒美國等國家相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上制定適合我國國情的環(huán)境公益訴訟制度，才能有效地促進我國環(huán)境和生態(tài)的改善。

[1]高雁.環(huán)境公益訴訟制度:美國的經(jīng)驗與中國的制度選擇.求索,2012(9).

[2]賈志民,王敏.從美國環(huán)境公益訴訟制度談中國環(huán)境保護問題的法律對策.華北電力大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2007(4).

[3]曹明德,王鳳遠(yuǎn).美國和印度ENGO環(huán)境公益訴訟制度以及借鑒意義.河北法學(xué),2009,27(9).

[4]梁睿.從“馬薩諸塞州訴環(huán)境保護總署”案談美國公民公益訴訟制度及對我國的啟示.法學(xué)論壇,2009,24(3).

[5]胡中華.論美國環(huán)境公益訴訟中的環(huán)境損害救濟方式及保障制度.武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2010,63(6).

[6]曹明德,王鳳遠(yuǎn).美國和印度ENGO環(huán)境公益訴訟制度以及借鑒意義.河北法學(xué),2009,27(9).