充分發(fā)揮市場資源配置作用 探索糧油儲備物資輪換處置新路徑

李丹荔

2018年，榮縣國家糧食儲備有限公司通過西南聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所（以下簡稱“西南聯(lián)交所”）自貢分所公開掛牌，為其持有的樂德糧所4號倉、8號倉、11號倉和12號倉稻谷輪換項目征集服務(wù)商，最終以446.6萬元順利成交。該項目是西南聯(lián)交所第一宗糧油儲備物資處置項目，在交易模式的設(shè)計上打破傳統(tǒng)，將糧食輪入和輪出同時進(jìn)行，以輪入與輪出的差價作為掛牌底價進(jìn)行反向競價，價低者得，通過市場化行為為轉(zhuǎn)讓方簡化了輪換步驟、節(jié)約了支出資金。

“珠玉在前”，其他各地市州紛紛發(fā)力，努力推動儲備物資進(jìn)場交易。2021年，內(nèi)江分所、廣元分所、涼山分所、南充分所共完成各類儲備物資交易36宗，交易金額達(dá)4883.71萬元。儲備物資處置領(lǐng)域的順利“破冰”，為西南聯(lián)交所創(chuàng)新業(yè)務(wù)品種打開了新局面，為西南聯(lián)交所切實發(fā)揮產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)對各類市場資源的配置作用邁上新臺階。

一、我國現(xiàn)有的糧食儲備及輪換體系

（一）建立健全糧食儲備體系的必要性

國以民為本，民以食為天。糧食是人類賴以生存的必需品，是人民群眾最基本的生活資料，是關(guān)系國計民生的特殊商品，也是關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)安全的重要戰(zhàn)略物資。糧食安全始終是關(guān)系我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家自立的全局性重大戰(zhàn)略問題，與社會的和諧、政治的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展息息相關(guān)。

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，更是一個糧食生產(chǎn)和消費的大國。2021年，全國糧食總產(chǎn)量13657億斤，比2020年增加267億斤，增長2.0%，連續(xù)七年保持在1.3萬億斤以上。我國糧食儲備充裕，庫存水平高于世界平均水平。為確保糧食市場供應(yīng)，最大限度地減少緊急狀態(tài)時期的糧食安全風(fēng)險，保障我國糧食安全，政府正在逐步建立完善的糧食安全保障體系，健全糧食儲備、輪換體制機(jī)制，出臺配套的政策法規(guī)和制度，重視防范可能出現(xiàn)的貪腐問題，最大程度地保障國之根基不動搖，為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建社會主義和諧社會和推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

（二）現(xiàn)行糧食輪換及交易制度

不同于其他社會商品，糧油物資儲存期短，存放環(huán)境要求高。按照國家《糧油儲存品質(zhì)判定規(guī)則》規(guī)定，糧油物資可分為三類：宜存糧油，即由國家質(zhì)檢部門判定為可繼續(xù)儲存的糧油;不宜存糧油：即由國家質(zhì)檢部門判定為需要輪換的糧油;陳化糧油，即由國家質(zhì)檢部門判定為不宜直接作為口糧食用的糧油。為確保儲備糧油品質(zhì)，保障安全，需對陳化糧油進(jìn)行定期輪換。

儲備糧輪換是指在儲備規(guī)模不變的前提下，以當(dāng)年（糧食年度）生產(chǎn)的新糧替代庫存糧食，并且達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)和省規(guī)定的質(zhì)量指標(biāo)。我國中央儲備糧的質(zhì)量管理和輪換等工作由中儲糧總公司在國家糧食局、財政部和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的監(jiān)督指導(dǎo)下負(fù)責(zé)。其他各地方儲備糧的輪換和監(jiān)管由各省、市、縣級以上人民政府糧食行政主管部門負(fù)責(zé)。

為搭建完善的國家糧食儲備和輪換體系，建立健全的糧油輪換機(jī)制，有效預(yù)防、杜絕糧油儲備和輪換過程可能出現(xiàn)的廉潔問題，中央和地方政府相繼出臺相關(guān)制度和文件，成立相關(guān)單位，落實相關(guān)責(zé)任，全力推動糧油儲備和輪換向市場化、規(guī)范化、制度化發(fā)展。2001年12月，國家糧食局、財政部、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行聯(lián)合發(fā)布了《中央儲備糧油輪換管理辦法（試行）》，明確了中央儲備糧油的品質(zhì)控制、輪換審批權(quán)限、程序和責(zé)任，以及主要的輪換形式，保證了中央儲備糧油質(zhì)量和儲存安全，實現(xiàn)了儲備糧油管理的良性循環(huán)。

2021年8月，四川省人民政府頒布了《四川省地方糧食儲備管理辦法》，進(jìn)一步落實了四川省內(nèi)各市級、縣級地方糧食儲備和監(jiān)管的責(zé)任單位，明確了儲備糧購銷、輪換的標(biāo)準(zhǔn)和實施路徑。至此，從中央到地方的糧油儲備和輪換制度體系基本形成。

二、儲備糧的主要輪換機(jī)制和實施方式

搭建統(tǒng)一平臺，出臺交易規(guī)則，要求競價交易——為服務(wù)國家糧食宏觀調(diào)控，充分發(fā)揮交易市場資源配置作用，穩(wěn)定糧食市場價格、保障糧食市場供應(yīng)，2014年，國家批準(zhǔn)設(shè)立了國家糧食交易中心，負(fù)責(zé)搭建國家糧食交易平臺，承擔(dān)交易系統(tǒng)的平臺維護(hù)、運行管理、創(chuàng)新與推廣;負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)國家政策性糧食（含油）交易和出庫，開展國家政策性糧食交易資金結(jié)算;指導(dǎo)和監(jiān)督各省（區(qū)、市）聯(lián)網(wǎng)的國家糧食交易中心按照“公開、公平、公正、誠實、守信”的原則開展糧食交易相關(guān)工作;引導(dǎo)地方儲備糧和社會貿(mào)易糧進(jìn)場交易;負(fù)責(zé)糧食市場交易信息體系建設(shè)等工作。

國家糧食交易平臺成立后，出臺了《糧食競價銷售交易規(guī)則》，明確要求國家政策性糧油的出庫銷售需進(jìn)場競價交易，同時對交易程序、交易模式及結(jié)算方式等作出了相關(guān)要求。

一是要求糧食銷售需在國家糧食交易中心或省級交易中心場內(nèi)進(jìn)行;二是明確需要采取掛牌競價交易的方式遴選買方;三是要求買賣雙方資金的結(jié)算，應(yīng)優(yōu)先通過國家糧食交易中心在中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行開設(shè)的賬戶進(jìn)行，堅持購銷錢貨兩清;四是積極引導(dǎo)和鼓勵社會貿(mào)易糧進(jìn)場交易。

除國家層面出臺的相關(guān)規(guī)定外，《四川省地方糧食儲備管理辦法》也明確：地方政府糧食儲備購銷、輪換主要通過糧食交易中心及相關(guān)網(wǎng)上交易平臺公開競價交易，也可以采取直接向糧食生產(chǎn)者收購、邀標(biāo)競價銷售等方式進(jìn)行。進(jìn)一步確定了儲備糧油需通過公開競價方式進(jìn)行銷售。

三、開辟儲備物資處置新路徑

（一）開辟新路徑的必要性

近年來，各地糧食系統(tǒng)貪腐問題日趨突出，官員貪污受賄等違法亂紀(jì)行為禁而未止，一批“碩鼠”“蟻貪”被揪出。浙江、內(nèi)蒙、遼寧、四川、廣東等糧食生產(chǎn)大省多名“糧官”紛紛落馬。出現(xiàn)了在糧食購銷環(huán)節(jié)，私自挪用貨款、采購糧食時通過第三方公司加價采購、利用職務(wù)之便非法收受賄賂等現(xiàn)象。2021年8月，中央紀(jì)委國家監(jiān)委在全國范圍內(nèi)部署開展糧食購銷領(lǐng)域腐敗問題專項整治工作。2021年11月，十起典型案例被公開通報，涉及業(yè)務(wù)主管監(jiān)管部門、國有糧食企業(yè)，涵蓋糧食收購、儲存、銷售等多個環(huán)節(jié)。在2022年年初召開的十九屆中央紀(jì)委六次全會上，“深化糧食購銷等領(lǐng)域腐敗專項整治”已被納入今年的反腐重點工作。進(jìn)場交易是保障糧食購銷環(huán)節(jié)公開、透明的有效途徑，是反腐倡廉的有利措施。

（二）開辟新路徑的可行性

從政策面看，《四川省地方糧食儲備管理辦法》中對地方儲備糧食作出了明確界定：地方糧食儲備包含地方政府糧食儲備和企業(yè)儲備。地方政府糧食儲備由省、市、縣三級組成，企業(yè)儲備分為社會責(zé)任儲備和商業(yè)庫存。從交易方式上看，管理辦法也明確要求儲備糧食輪換主要通過網(wǎng)上交易平臺公開競價交易。此外，《糧食競價銷售交易規(guī)則》要求除國家政策性糧食（指由中儲糧儲備，以防急需，如軍需，濟(jì)民賑災(zāi)之糧）應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定需進(jìn)入國家或地方糧食交易中心公開交易外，其他社會貿(mào)易糧如地方儲備糧的交易場所未做明確要求。

西南聯(lián)交所看準(zhǔn)契機(jī)，尋求突破。自2018年開始，西南聯(lián)交所在地市州進(jìn)行試點，積極與各地糧油儲備庫、糧油儲備公司等對接，努力嘗試推動儲備物資進(jìn)場交易。在2021年各分所完成的儲備物資輪換交易項目中，內(nèi)江分所完成八宗，成交金額1313.85萬元，主要輪換物資為糧食和食用油;廣元分所完成八宗（其中有四宗為采購模式），成交金額2011萬元，主要輪換物資為糧食;涼山分所完成十二宗，成交金額655.7萬元，主要輪換物資為儲備凍豬肉;南充分所完成八宗，成交金額903.16萬元，主要輪換物資為儲備凍豬肉。

儲備物資交易在地市州取得了良好的處置效果，得到了委托方的充分肯定，為下一步在其他區(qū)域的推廣奠定了良好的基礎(chǔ)。

（三）新路徑的探索成果

經(jīng)過這幾年的摸索，西南聯(lián)交所結(jié)合項目的實際情況和客戶需求，總結(jié)出了一套行之有效的處置方式，針對不同的需求和物資設(shè)計了不同的交易模式。

1.輪出——銷售環(huán)節(jié)

輪出，即將陳糧運出倉庫并銷售。委托方需要將在庫糧油在儲存年限到期前輪出倉庫。為盡可能確保委托方的利益最大化，保證國有資產(chǎn)的保值增值，西南聯(lián)交所采用了與國有資產(chǎn)處置類似的交易模式，但在某些操作環(huán)節(jié)上與國有資產(chǎn)處置有所區(qū)別。首先，在掛牌價格方面，委托方可對銷售價格進(jìn)行自行詢價后再確定。其次，在標(biāo)的物披露方面，對輪出的商品品類、規(guī)格、數(shù)量、生產(chǎn)年份、等級、有效期及其他質(zhì)量安全指標(biāo)等需在公告中予以充分披露。此外，參照《糧食競價銷售交易規(guī)則》，未對意向受讓方資格條件予以限制;在遴選方式上，通常采用網(wǎng)絡(luò)競價、價高者得的方式。最后，在資金結(jié)算方面，為充分保障資金安全，西南聯(lián)交所原則上要求交易資金通過場內(nèi)進(jìn)行結(jié)算。

2.輪入——購入環(huán)節(jié)

輪入，即在陳糧出庫后將新糧輪入倉庫儲備，委托方需向糧食服務(wù)商支付新糧對價。西南聯(lián)交所在實際操作中，采用了采購方式，為委托方尋求糧食輪換服務(wù)商。在交易模式上，事先設(shè)定相關(guān)參數(shù)，包括新糧的種類、質(zhì)量指標(biāo)、出產(chǎn)日期等，與輪出一樣，亦未對服務(wù)商的資格條件進(jìn)行限定。通過網(wǎng)絡(luò)競價、價低者得的方式確定服務(wù)商。通過產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的運作，可最大程度地降低委托方的購入成本，同時避免在輪入環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的“返利”“吃回扣”的現(xiàn)象，可謂一舉兩得。

3.輪換——購銷同時進(jìn)行

一般情況下，輪入的新糧價格會高于輪出的陳糧價格，委托方在輪換過程中會存在一定的價差。若價差越小就意味著委托方支出的價格越少，更有利于保障企業(yè)利益。實踐中，西南聯(lián)交所建議委托方采取輪換的方式，即尋求一家服務(wù)商同時提供輪入和輪出的服務(wù)，掛牌價格為輪入和輪出的差價，差價最低者中選。此舉將輪入和輪出兩個步驟合二為一，既簡化了委托方的內(nèi)部審批程序，也節(jié)約了輪換時間，保證了儲量。根據(jù)西南聯(lián)交所交易數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，目前涉及糧油輪換的項目，各市州普遍都采用了此種模式，收效良好。

四、結(jié)論和建議

糧油為國之根本，是實現(xiàn)全民小康的重要保障?！笆掷镉屑Z，心中不慌”。糧食安全是頭等大事，是應(yīng)對一切風(fēng)險挑戰(zhàn)的關(guān)鍵，守住糧食安全底線至關(guān)重要。建立、健全糧食安全體系、完善糧食儲備、輪換機(jī)制、杜絕貪腐問題，亦是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。

1.推進(jìn)糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革乃大勢所趨

當(dāng)前，國內(nèi)糧食市場運行多重矛盾交織、新老問題疊加，部分糧食品種階段性供過于求特征明顯，糧食流通服務(wù)和加工轉(zhuǎn)化產(chǎn)品有效供給不足，糧食“去庫存”任務(wù)艱巨，現(xiàn)行收儲制度尚需改革完善。國家糧食局關(guān)于加快推進(jìn)糧食行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的指導(dǎo)意見中明確指出：切實提高糧食“去庫存”，充分發(fā)揮全國糧食統(tǒng)一競價交易系統(tǒng)作用，綜合考慮庫存糧食結(jié)構(gòu)、品質(zhì)和市場需求等情況，靈活運用競價銷售、定向銷售、邀標(biāo)銷售、輪換銷售等多種方式，合理確定銷售價格，科學(xué)安排庫存糧食銷售進(jìn)度和次序。

2.抓住新機(jī)遇，挑戰(zhàn)新高度

產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)不僅發(fā)揮著資源在市場配置中的重要作用，同時也兼具保證國有資產(chǎn)保值增值、有效防范貪腐問題的社會職能。糧油銷售和采購?fù)ㄟ^產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行充分的信息披露和廣泛的營銷宣傳，交易過程公開透明，打破了以往屬地優(yōu)先慣例，拓寬了渠道，提高了效率，避免了廉潔風(fēng)險，為保證糧食安全、穩(wěn)定糧食價格、提高交易效率、實現(xiàn)儲備糧良性循環(huán)提供了安全便捷的交易環(huán)境。

根據(jù)西南聯(lián)交所對四川省糧食儲備輪換相關(guān)政策的了解，地方政府糧食輪換進(jìn)入糧食交易中心交易的比例應(yīng)不低于總儲備量的70%—80%，剩余20%—30%部分及社會貿(mào)易糧的輪換未對交易場所作強(qiáng)制性規(guī)定。西南聯(lián)交所可借此契機(jī)，抓住機(jī)遇，在其他未開展儲備物資交易的地區(qū)加強(qiáng)宣傳、大力拓展，固化交易品種，逐步形成產(chǎn)品化、趨勢化、區(qū)域化、成熟化的新交易鏈條，與糧食交易中心形成有效互補(bǔ)，進(jìn)一步推進(jìn)西南聯(lián)交所向資源全域化機(jī)構(gòu)發(fā)展，為推進(jìn)國家糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革貢獻(xiàn)力量。