清真食品法制化監(jiān)管的不足與進(jìn)路
——以呼和浩特市為例

◎ 許林逸

（北京師范大學(xué) 法學(xué)院，北京 100875）

清真食品法制化監(jiān)管是指通過(guò)法律手段對(duì)清真食品的生產(chǎn)、制作、運(yùn)輸、儲(chǔ)存和銷售等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督和管理。雖然我國(guó)已經(jīng)初步建立起清真食品監(jiān)管的政策法規(guī)體系，然而實(shí)踐中清真食品監(jiān)管體制還存在事權(quán)劃分交叉重疊、監(jiān)管協(xié)調(diào)效率差等問(wèn)題。相較于國(guó)內(nèi)其他地區(qū)，呼和浩特市清真食品法制化監(jiān)管明顯走在前列。呼和浩特市是內(nèi)蒙古自治區(qū)的省會(huì)，也是回族聚居城市，且呼和浩特市于1998年實(shí)施了《呼和浩特市清真食品管理辦法》，并在2010年進(jìn)行了修正，在2021年再次召開座談會(huì)征求修改意見(jiàn)。然而在實(shí)踐中，呼和浩特市清真食品的法制化監(jiān)管情況仍存在不足。本文以呼和浩特市清真食品法制化監(jiān)管實(shí)施情況為切入點(diǎn)，通過(guò)SWOT分析方法檢視現(xiàn)階段清真食品法制化監(jiān)管的不足，從而提出切實(shí)可行的監(jiān)管進(jìn)路，對(duì)清真食品法制化監(jiān)管存在的困境提出有效的解決對(duì)策。

1 呼和浩特市清真食品法制化監(jiān)管實(shí)施情況

呼和浩特市的清真食品管理法律體制由中央立法和地方立法組成。呼和浩特市人大以《民族區(qū)域自治法》等相關(guān)法律為核心，制定了地方性法規(guī)《呼和浩特市清真食品管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）等規(guī)章制度，對(duì)尊重民族風(fēng)俗習(xí)慣做出規(guī)定，對(duì)清真食品行業(yè)發(fā)展進(jìn)行行政管理，形成了以政府和社會(huì)團(tuán)體為主的監(jiān)管主體[1]。政府對(duì)清真食品的監(jiān)管主要采取“主管+協(xié)助”的模式，對(duì)從業(yè)人員和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行雙重監(jiān)管。為更直觀系統(tǒng)地展現(xiàn)呼和浩特市清真食品法制化監(jiān)管實(shí)施情況，利用SWOT方法對(duì)其情景進(jìn)行系統(tǒng)研究，將呼和浩特市自身情況視為“內(nèi)部因素”，將國(guó)家層面的現(xiàn)狀視為“外部因素”，從而對(duì)呼和浩特市清真食品法制化監(jiān)管現(xiàn)狀進(jìn)行檢視。

1.1 S—內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)分析

呼和浩特市擁有我國(guó)5個(gè)城市民族區(qū)之一的內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市回民區(qū)，且較早實(shí)施了《辦法》，對(duì)保障信仰伊斯蘭教的各民族風(fēng)俗習(xí)慣以及清真飲食的生活需求起到了重要作用；對(duì)于促進(jìn)呼和浩特市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定也起到了有力地保障作用。在該《辦法》的基礎(chǔ)上，呼和浩特市形成了較好的清真食品監(jiān)管體系。例如集貿(mào)市場(chǎng)中清真食品與非清真食品的攤位應(yīng)當(dāng)保持一定距離，非清真商場(chǎng)、商店中經(jīng)銷清真食品必須設(shè)專柜，由清真飲食習(xí)俗的少數(shù)民族人員進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理等。此外，呼和浩特市具有實(shí)施清真食品法制化監(jiān)管的群眾基礎(chǔ)。作為回族聚居城市，呼和浩特市有著名的回民區(qū)，清真食材購(gòu)買和清真食品生產(chǎn)與銷售也都在該地區(qū)進(jìn)行。由于日常生活的需要，當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)清真食品的了解相較于我國(guó)其他地區(qū)更加深刻，也有益于清真食品的管理。

1.2 W—內(nèi)部劣勢(shì)分析

（1）《呼和浩特市清真食品管理辦法》條文存在缺陷?！掇k法》中缺乏強(qiáng)有效的責(zé)任條款，諸如第十條“生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)清真食品的企業(yè)、單位和個(gè)體工商戶，禁止生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)非清真食品，禁止開設(shè)非清真餐廳?！钡雀星樯蕪?qiáng)烈，但相應(yīng)的罰款止步于1 000～3 000元，使得違法的成本較低。另外，伴隨著現(xiàn)代工業(yè)化的進(jìn)程，諸多清真食品也從傳統(tǒng)手工藝生產(chǎn)方式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榇笠?guī)模工業(yè)化生產(chǎn)，《辦法》已經(jīng)無(wú)法有效應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的問(wèn)題，如對(duì)于各類新型食品添加劑和轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品是否屬于禁止添加的食材并無(wú)明確規(guī)定。

（2）清真食品管理部門之間缺乏有效配合。我國(guó)當(dāng)前的清真食品的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)設(shè)置存在較大的地區(qū)差異，既存在由民族委員會(huì)或宗教事務(wù)工作部門其中之一單獨(dú)監(jiān)管模式，也有民族委員會(huì)或宗教事務(wù)工作部門與工商部門的雙主體監(jiān)管模式[2]。這種不統(tǒng)一的監(jiān)管模式使得很多地區(qū)民族委員會(huì)雖存在主要的監(jiān)管職責(zé)卻沒(méi)有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，協(xié)調(diào)溝通的難度較大。各地監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及準(zhǔn)營(yíng)證、標(biāo)牌不統(tǒng)一的現(xiàn)狀，也使得跨省清真食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)存在監(jiān)管困難[3]。

1.3 O—外部機(jī)會(huì)分析

《清真食品管理?xiàng)l例》早在多年前就列入了“十五”期間的立法規(guī)劃，主要內(nèi)容包括清真食品的概念、標(biāo)識(shí)，國(guó)家食品監(jiān)管體系對(duì)于清真食品的規(guī)范和監(jiān)管責(zé)任，各部門在清真食品管理中的職能，清真食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，生產(chǎn)清真食品的優(yōu)惠措施，違反相關(guān)規(guī)定的法律責(zé)任等。盡管該條例尚未實(shí)施，對(duì)民族地區(qū)清真食品管理無(wú)疑具有重要意義。此外，民族區(qū)域自治作為一項(xiàng)基本政治制度決不能動(dòng)搖，具體的政策舉措和實(shí)現(xiàn)形式要因地制宜、與時(shí)俱進(jìn)，更好做到統(tǒng)一和自治相結(jié)合，民族因素和區(qū)域因素相結(jié)合。堅(jiān)持民族區(qū)域自治制度這項(xiàng)根本政治制度，就要保護(hù)好少數(shù)民族的合法權(quán)益，清真食品管理就成為其中的重要一環(huán)。隨著我國(guó)法治體系的不斷完善，清真食品管理是民族大團(tuán)結(jié)背景下的應(yīng)有之義。

1.4 T—外部威脅分析

（1）清真食品概念尚不明確。目前，我國(guó)理論界和民族事務(wù)部門對(duì)于清真食品的概念內(nèi)涵理解并不一致，仍沒(méi)有統(tǒng)一的定義，使得清真食品的標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法認(rèn)定。例如李自然認(rèn)為，可以從“風(fēng)俗說(shuō)”“風(fēng)俗宗教結(jié)合說(shuō)”“宗教說(shuō)”等3個(gè)角度定義清真食品[4]。

（2）全國(guó)性的清真食品管理法規(guī)缺失。目前，除國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)于1993年發(fā)布的《城市民族工作條例》簡(jiǎn)單提及保護(hù)清真飲食習(xí)慣的內(nèi)容外，我國(guó)至今規(guī)范清真食品的專門法律或行政法規(guī)仍處于不足的尷尬局面。由于缺乏全國(guó)統(tǒng)一的清真食品標(biāo)準(zhǔn)，而各地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章又有不同之處，因此許多跨省或外地經(jīng)營(yíng)的清真食品企業(yè)需要多次行政許可，增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。

2 清真食品法制化監(jiān)管之進(jìn)路

根據(jù)SWOT分析方法的組合邏輯，以呼和浩特市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為借鑒，我國(guó)當(dāng)前清真食品實(shí)現(xiàn)法制化監(jiān)管的進(jìn)路主要有以下4個(gè)方面。呼和浩特市清真食品法制化監(jiān)管實(shí)施現(xiàn)狀SWOT分析如表1所示。

表1 呼和浩特市清真食品法制化監(jiān)管實(shí)施現(xiàn)狀SWOT分析表

2.1 SO—進(jìn)擊戰(zhàn)略

（1）堅(jiān)持三位一體監(jiān)管機(jī)制。通過(guò)清真食品行業(yè)協(xié)會(huì)、各級(jí)伊斯蘭教協(xié)會(huì)的協(xié)作，建立以政府監(jiān)管為主導(dǎo)，行業(yè)自律與宗教團(tuán)體監(jiān)督相配合的三位一體結(jié)構(gòu)。政府民族事務(wù)部門對(duì)清真食品企業(yè)資質(zhì)和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管上權(quán)威性較高，更容易被食用清真食品的消費(fèi)者所接受。行業(yè)協(xié)會(huì)和宗教團(tuán)體有著多年的清真食品管理經(jīng)驗(yàn)，能讓群眾的接受與信任。

（2）發(fā)展專業(yè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)。建立專業(yè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)可以彌補(bǔ)現(xiàn)階段清真食品國(guó)家級(jí)權(quán)威認(rèn)證機(jī)構(gòu)缺乏的漏洞?？蓮漠?dāng)前主要承擔(dān)清真食品認(rèn)證工作的中國(guó)伊斯蘭教協(xié)會(huì)與寧夏回族自治區(qū)清真食品國(guó)際認(rèn)證中心當(dāng)中選擇其一，將之發(fā)展為全國(guó)性清真食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)，并賦予其對(duì)地方各級(jí)分支機(jī)構(gòu)及其他清真食品認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督、管理的權(quán)力。

（3）出臺(tái)鼓勵(lì)措施，更好地實(shí)現(xiàn)民族平等、團(tuán)結(jié)。①表彰、獎(jiǎng)勵(lì)在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、管理清真食品工作中取得突出成績(jī)的單位和個(gè)人。②要求市、縣（區(qū)）級(jí)政府加強(qiáng)尊重少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣的宣傳、教育。③要求相關(guān)的企業(yè)加強(qiáng)相關(guān)的法律培訓(xùn)。

2.2 WO—補(bǔ)強(qiáng)戰(zhàn)略

（1）要完善清真食品管理地方性法規(guī)。呼和浩特市《辦法》中存在的問(wèn)題并非特例，而是在我國(guó)的地方性法規(guī)建設(shè)中普遍存在。《辦法》折射出的地方性法規(guī)完善思路應(yīng)當(dāng)包含以下方面。①應(yīng)當(dāng)明確執(zhí)法主體及對(duì)應(yīng)權(quán)限。目前清真食品監(jiān)管工作采用的是分段銜接管理方式，不同職能部門分管從生產(chǎn)到銷售中不同階段，然而在實(shí)踐中很難實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接，形成了很多空白地帶和重復(fù)監(jiān)管現(xiàn)象。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持市場(chǎng)監(jiān)督管理總局作為我國(guó)清真食品統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其他各部門各司其職，明確分工，并由民族事務(wù)部門協(xié)助履行監(jiān)督職能。②應(yīng)當(dāng)加大法律制裁力度。已經(jīng)出臺(tái)的地方清真食品管理法規(guī)普遍存在清真食品領(lǐng)域違法犯罪行為的處罰力度過(guò)輕的弊端，缺乏威懾和教育功能，可以參考《中華人民共和國(guó)食品安全法》第84條中對(duì)罰款數(shù)額的規(guī)定。另外，在清真食品統(tǒng)一立法中，還應(yīng)當(dāng)細(xì)化違法行為具體情形，明確針對(duì)不同情形的處罰方式，提高規(guī)定的可操作性，同時(shí)應(yīng)注重保障被管理者行政救濟(jì)的權(quán)利。

（2）明確劃分清真食品部門管理職能。①清真食品管理的重要性和工作難度決定了多個(gè)部門協(xié)同管理的模式，管理主體應(yīng)當(dāng)由具有管理經(jīng)驗(yàn)和群眾信任的民族工作部門承擔(dān)。同時(shí)明確其他各部門的職權(quán)，促進(jìn)部門間的高效配合。②商業(yè)部門負(fù)有清真食品行業(yè)規(guī)劃的責(zé)任，如根據(jù)建筑面積設(shè)置相應(yīng)的清真食品經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)，引導(dǎo)超市盡量設(shè)立清真專柜。③市場(chǎng)監(jiān)督管理部門是清真食品監(jiān)管最重要的協(xié)管部門，其執(zhí)法隊(duì)伍分布廣泛，且執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)豐富，應(yīng)當(dāng)利用自身優(yōu)勢(shì)對(duì)清真食品市場(chǎng)不合格企業(yè)進(jìn)行整頓規(guī)范。

2.3 ST—鞏固戰(zhàn)略

（1）當(dāng)務(wù)之急是明確清真食品監(jiān)管概念與統(tǒng)一標(biāo)識(shí)。關(guān)于清真食品的概念，以國(guó)際通用的伊斯蘭教規(guī)定為基礎(chǔ)進(jìn)行界定更為恰當(dāng)。此外，鑒于食用清真食品群體的飲食習(xí)慣，關(guān)于清真食品的界定問(wèn)題還應(yīng)該廣泛聽取食用清真食品的民眾和民族學(xué)學(xué)者的意見(jiàn)，明確適合我國(guó)國(guó)情的清真食品概念，細(xì)化禁止或允許食用、添加的食品和原料。此外，應(yīng)當(dāng)對(duì)清真標(biāo)識(shí)的使用作出具體規(guī)定，以統(tǒng)一各地的標(biāo)識(shí)，避免“假清真”食品渾水摸魚。

（2）同步加快《清真食品管理?xiàng)l例》的出臺(tái)。目前地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件陸續(xù)出臺(tái)，如《吉林省清真食品管理?xiàng)l例》《西寧市清真食品管理辦法》《寧夏回族自治區(qū)清真食品認(rèn)證通則》等，但其中存在概念界定標(biāo)準(zhǔn)不一、監(jiān)管機(jī)構(gòu)五花八門的情況，應(yīng)當(dāng)制定全國(guó)性清真食品監(jiān)管相關(guān)條例，通過(guò)全國(guó)性的法規(guī)，明確清真食品的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格規(guī)范經(jīng)營(yíng)條件，同時(shí)對(duì)各部門之間的分工配合、各自的責(zé)任等進(jìn)行明確規(guī)定。

2.4 WT—預(yù)防戰(zhàn)略

清真食品監(jiān)管對(duì)保障清真飲食習(xí)慣民族的權(quán)益具有重要意義。由于清真食品市場(chǎng)管理范圍較大，加之部分經(jīng)營(yíng)者在利益面前忽視了清真食品管理制度，清真食品監(jiān)管的困難仍然存在。民族工作部門作為負(fù)責(zé)有關(guān)民族宗教事務(wù)的工作部門，需要進(jìn)行調(diào)解和協(xié)調(diào)的工作較多，而具有管理和執(zhí)法性質(zhì)的工作相對(duì)較少，因此可以在民族工作部門下增設(shè)執(zhí)法大隊(duì)，增強(qiáng)該部門的執(zhí)法能力，通過(guò)二級(jí)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和事業(yè)編制為執(zhí)法人員提供工作保障，同時(shí)通過(guò)提供工作經(jīng)費(fèi)支持的方式，讓該部門承擔(dān)起清真食品執(zhí)法的重要工作。

強(qiáng)制信息披露制度作為規(guī)范金融領(lǐng)域的重要制度，在域外經(jīng)驗(yàn)中可以用于清真食品的法制化監(jiān)管。例如美國(guó)新澤西州法律與公共安全部消費(fèi)者事務(wù)局頒布的《清真食品披露聲明書、披露聲明書的張貼及其保存要求》的規(guī)定，將強(qiáng)制信息披露制度與清真食品法制化監(jiān)管有效結(jié)合，實(shí)施效果良好，我國(guó)也應(yīng)在具體國(guó)情的基礎(chǔ)上學(xué)習(xí)借鑒這一制度[5]。清真食品的生產(chǎn)過(guò)程、保存與運(yùn)輸?shù)戎T多環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行盡可能詳盡的披露，對(duì)于侵犯消費(fèi)者知情權(quán)的行為進(jìn)行嚴(yán)厲的法律制裁。

3 結(jié)語(yǔ)

清真食品監(jiān)管法制化不僅可以實(shí)現(xiàn)對(duì)清真食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的有效管理，而且是對(duì)信仰伊斯蘭教民族的風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰的尊重。通過(guò)對(duì)呼和浩特市清真食品法制化的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，從而總結(jié)出現(xiàn)階段的優(yōu)勢(shì)與不足，通過(guò)利用現(xiàn)有的制度優(yōu)勢(shì)，完善自身的地方性法規(guī)和部門分工，加快概念的統(tǒng)一與立法工作，并通過(guò)加強(qiáng)執(zhí)法工作迎接挑戰(zhàn)，從而實(shí)現(xiàn)清真食品監(jiān)管法制化的完善。