破解企業(yè)惡意注銷逃避行政處罰問題的檢察路徑

王永虎

摘 要：隨著商事登記制度改革的不斷深入，企業(yè)設(shè)立、變更、注銷登記等日益便捷快速，然而一些問題企業(yè)卻為逃避行政處罰等惡意“注銷換殼”，鉆基層“放管服”改革空子，擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，損害國(guó)家利益。對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合行政檢察職能，找準(zhǔn)問題癥結(jié)，對(duì)癥施策、堵塞漏洞，依法懲治和有效預(yù)防惡意注銷逃避法律責(zé)任的行為。同時(shí)，針對(duì)辦案中發(fā)現(xiàn)的行政決定執(zhí)行難問題，強(qiáng)化政府、法院、檢察院“府院聯(lián)動(dòng)”，建立企業(yè)注銷信息共享與平臺(tái)機(jī)制，推動(dòng)溯源治理，維護(hù)公共利益。

關(guān)鍵詞：非訴執(zhí)行監(jiān)督 惡意注銷 行政處罰 社會(huì)治理

一、個(gè)案困惑和解析

[基本案情]2019年12月6日，蘇州市生態(tài)環(huán)境局對(duì)張家港某木業(yè)公司罰款及加處罰款51萬余元，后該公司未履行行政罰款，亦未申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟。2020年8月24日，蘇州市生態(tài)環(huán)境局向張家港市人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。翌日，張家港市人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行。2021年1月8日，張家港市人民法院對(duì)該案立案執(zhí)行。后法院查明該木業(yè)公司已于2020年12月1日核準(zhǔn)注銷，且在申請(qǐng)注銷時(shí)，提供的清算報(bào)告中寫明公司無其他債權(quán)債務(wù)和未了結(jié)事項(xiàng)。關(guān)于清算報(bào)告的股東會(huì)決議中，股東簽字確認(rèn)公司清算如有遺留問題，由股東承擔(dān)全部責(zé)任。2021年2月5日張家港市人民法院作出執(zhí)行裁定書，裁定駁回申請(qǐng)執(zhí)行人蘇州市生態(tài)環(huán)境局的執(zhí)行申請(qǐng)。

對(duì)于此案，承辦人認(rèn)為該木業(yè)公司在注銷時(shí)公司股東隱瞞被行政處罰存在債務(wù)的事實(shí)，提供公司無債務(wù)的虛假清算報(bào)告，惡意注銷登記，相關(guān)行政處罰仍應(yīng)執(zhí)行;股東承諾對(duì)公司遺留問題承擔(dān)全部責(zé)任，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任。此時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)通知蘇州市生態(tài)環(huán)境局變更被執(zhí)行人，而非裁定駁回執(zhí)行申請(qǐng)。張家港市人民檢察院根據(jù)行政機(jī)關(guān)反映的情況，經(jīng)調(diào)查核實(shí)和法律適用分析，向張家港市人民法院發(fā)出檢察建議，建議其撤銷原裁定，通知申請(qǐng)機(jī)關(guān)變更公司股東為被執(zhí)行人，推動(dòng)行政處罰落實(shí)到位。后張家港市人民法院回函采納檢察建議，并向申請(qǐng)機(jī)關(guān)釋明，告知其權(quán)利義務(wù)，依法申請(qǐng)變更被執(zhí)行人?，F(xiàn)蘇州市生態(tài)環(huán)境局向張家港市人民法院申請(qǐng)變更公司股東為被執(zhí)行人，法院已對(duì)公司兩名股東采取強(qiáng)制執(zhí)行措施。

二、類案問題和困境

張家港市人民檢察院在辦理該案的基礎(chǔ)上，秉持“辦理一案、影響一片”的辦案理念，深入開展類案問題分析。通過查閱卷宗、走訪溝通、信息比對(duì)等，發(fā)現(xiàn)企業(yè)惡意注銷逃避行政處罰情況多發(fā)。經(jīng)調(diào)查分析，2020年以來，該市有12家企業(yè)通過簡(jiǎn)易注銷逃避行政處罰，如張家港某鋁材有限公司發(fā)生安全事故，被應(yīng)急管理部門行政處罰后進(jìn)行注銷，進(jìn)而逃避行政處罰。又如張家港市某彈簧有限公司違反《環(huán)境保護(hù)法》，被蘇州市張家港生態(tài)環(huán)境局行政處罰，為逃避行政處罰，在行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行前將公司注銷。通過個(gè)案辦理和類案分析，承辦檢察官認(rèn)真梳理現(xiàn)有法律和實(shí)踐中存在的困境和難題，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）注銷信息只公示不抄送，難以及時(shí)掌握

根據(jù)現(xiàn)有的企業(yè)注銷登記規(guī)定，企業(yè)注銷分簡(jiǎn)易注銷和一般注銷兩種形式。簡(jiǎn)易注銷只需提交申請(qǐng)表、全體投資人關(guān)于債權(quán)債務(wù)及其他事務(wù)已結(jié)清的承諾書，交回營(yíng)業(yè)執(zhí)照，如資料齊全的，1到3個(gè)工作日內(nèi)即可辦結(jié)注銷事宜。一般注銷則相對(duì)復(fù)雜一些，需提交申請(qǐng)表、清算報(bào)告、股東會(huì)決議。其中簡(jiǎn)易注銷占注銷總數(shù)的60%左右，注銷前需將全體投資人承諾書，在全國(guó)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示20天。一般注銷則需要公示債權(quán)公告信息、清算組備案信息，在全國(guó)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)或者省級(jí)以上媒體公示45天。公示期內(nèi)相關(guān)行政機(jī)關(guān)、債權(quán)人等可提出異議。而行政機(jī)關(guān)作出行政處罰后，需賦予受罰企業(yè)60日申請(qǐng)行政復(fù)議期或6個(gè)月的提起行政訴訟期，行政機(jī)關(guān)在較長(zhǎng)時(shí)間的“等待”中，很難隨時(shí)查詢掌握所有注銷信息，也就無法及時(shí)對(duì)受罰企業(yè)注銷行為提出異議。

（二）法律規(guī)定還不夠完善，難以追究相關(guān)企業(yè)責(zé)任

經(jīng)分析，目前企業(yè)通過注銷逃避行政處罰主要集中在環(huán)保、安監(jiān)等罰款數(shù)額較高的領(lǐng)域，通常出現(xiàn)在三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，即行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定前依法告知企業(yè)之后，企業(yè)立刻注銷;在被行政處罰后，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行前注銷;行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行后注銷。根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定，注銷登記機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)提交的材料僅進(jìn)行形式審查，如企業(yè)提供虛假承諾、虛假清算報(bào)告，登記機(jī)關(guān)也無從得知企業(yè)被行政處罰的情況，客觀上讓一些企業(yè)借注銷之名，行逃避之實(shí)。而關(guān)于企業(yè)注銷后責(zé)任承擔(dān)主體的規(guī)定較為原則，缺乏明確的規(guī)制措施，導(dǎo)致追責(zé)較難。如張家港市某能源公司因違反環(huán)保法相關(guān)規(guī)定，2020年12月被行政罰款、加處罰款共計(jì)50萬余元，在行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行后該企業(yè)進(jìn)行注銷，相關(guān)罰款至今未能執(zhí)行到位。

（三）行政、司法機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)上有分歧，難以形成合力

在法律規(guī)定尚不完善的情況下，基層行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)對(duì)不同階段企業(yè)注銷行為存在認(rèn)識(shí)分歧，導(dǎo)致出現(xiàn)執(zhí)裁操作不統(tǒng)一的情況。如有的行政機(jī)關(guān)以受罰企業(yè)注銷為由結(jié)案，不向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，持“放任”態(tài)度，如張家港某鋼結(jié)構(gòu)公司違反安全生產(chǎn)相關(guān)規(guī)定，被行政罰款25萬元，后該公司注銷，行政機(jī)關(guān)以該公司注銷為由結(jié)案未向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。有的行政機(jī)關(guān)在受罰企業(yè)注銷后，以處罰時(shí)企業(yè)尚未注銷為由申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，持“從嚴(yán)”態(tài)度。而司法機(jī)關(guān)接到申請(qǐng)后，有的認(rèn)為企業(yè)被注銷后缺乏責(zé)任承擔(dān)主體不予受理強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng);有的則受理并裁定準(zhǔn)予執(zhí)行。在法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行后，對(duì)執(zhí)行立案前注銷的，有的裁定駁回行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)，有的則建議行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)變更股東為被執(zhí)行人。行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)實(shí)踐不一，造成行政處罰難以落實(shí)到位，損害國(guó)家利益，削弱行政處罰決定的公信力和行政執(zhí)法的權(quán)威。[1]

三、檢察機(jī)關(guān)在企業(yè)惡意注銷逃避行政處罰問題上的解決路徑

（一）厘清企業(yè)注銷后義務(wù)承擔(dān)主體，發(fā)揮行政檢察督促履職職能

企業(yè)注銷逃避處罰的，可以建議行政機(jī)關(guān)變更股東為被執(zhí)行人。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于民事執(zhí)行中變更、追加當(dāng)事人若干問題的規(guī)定》第21條規(guī)定，作為被執(zhí)行人的公司，未經(jīng)清算即辦理注銷登記，導(dǎo)致公司無法進(jìn)行清算，申請(qǐng)執(zhí)行人申請(qǐng)變更、追加有限責(zé)任公司的股東為被執(zhí)行人，對(duì)公司債務(wù)承擔(dān)連帶清償責(zé)任的，人民法院應(yīng)予支持。參考此規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可積極發(fā)揮行政檢察職能，建議行政機(jī)關(guān)舉證證明公司未經(jīng)清算辦理注銷，導(dǎo)致無法履行行政處罰義務(wù)，此時(shí)，可追加變更股東為被執(zhí)行人。而對(duì)于一般注銷，提供虛假清算報(bào)告，即公司仍有未了結(jié)的行政處罰，公司在清算報(bào)告中卻陳述公司沒有其他未了結(jié)事項(xiàng)，屬于虛假清算。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)公司法〉若干問題的規(guī)定（二）》第19條規(guī)定，公司的董事和控股股東，在公司解散后，未依法清算，以虛假的清算報(bào)告騙取公司登記機(jī)關(guān)辦理注銷登記的，債權(quán)人主張其承擔(dān)賠償責(zé)任的，法院應(yīng)予支持。因此，可建議行政機(jī)關(guān)調(diào)取公司注銷登記資料，如發(fā)現(xiàn)其虛假清算的，應(yīng)向法院提出申請(qǐng)變更公司股東為被執(zhí)行人，承擔(dān)相應(yīng)賠償責(zé)任。

（二）履行行政非訴執(zhí)行監(jiān)督職能，維護(hù)行政機(jī)關(guān)行政行為的公信力

根據(jù)《最高人民法院對(duì)關(guān)于非訴執(zhí)行案件中作為被執(zhí)行人的法人終止，人民法院是否可以直接裁定變更被執(zhí)行人的請(qǐng)示的答復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱《答復(fù)》），人民法院在辦理行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為的案件過程中，作為被執(zhí)行人的法人出現(xiàn)分立、合并、兼并、合營(yíng)等情況，原具體行政行為仍應(yīng)執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當(dāng)通知申請(qǐng)機(jī)關(guān)變更被執(zhí)行人，對(duì)變更后的被執(zhí)行人，人民法院依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查。企業(yè)在注銷時(shí)公司股東隱瞞被行政處罰存在債務(wù)的事實(shí)，提供公司無債務(wù)的虛假清算報(bào)告，惡意注銷登記，其注銷可參照《答復(fù)》中列舉的終止情形，相關(guān)行政處罰仍應(yīng)執(zhí)行。人民法院在辦理行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行其行政處罰案件過程中，作為被執(zhí)行人的公司惡意注銷逃避處罰的，原行政處罰還應(yīng)執(zhí)行，人民法院應(yīng)當(dāng)通知申請(qǐng)機(jī)關(guān)變更被執(zhí)行人。對(duì)于被執(zhí)行人惡意注銷登記后失去公司主體地位，人民法院裁定駁回行政機(jī)關(guān)執(zhí)行申請(qǐng)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極履行行政非訴執(zhí)行監(jiān)督職能，向人民法院提出檢察建議予以糾正，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)秩序。[2]

（三）加強(qiáng)與政府層面的溝通協(xié)作，切實(shí)能動(dòng)履職，推動(dòng)相關(guān)問題制度化、常態(tài)化解決，落實(shí)以“我管”促“都管”

檢察機(jī)關(guān)在辦理行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件過程中，應(yīng)注重個(gè)案向類案延伸，推動(dòng)普遍問題的解決。針對(duì)辦案中發(fā)現(xiàn)的行政執(zhí)法過程中的制度空白和治理盲區(qū)，向黨委政府報(bào)送情況反映和分析報(bào)告，強(qiáng)化多方聯(lián)動(dòng)形成共管合力，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效治理。如張家港市人民檢察院敏銳捕捉個(gè)案暴露的問題，通過走訪研判、數(shù)據(jù)碰撞，發(fā)現(xiàn)企業(yè)惡意注銷逃避行政處罰情況多發(fā)，撰寫《問題企業(yè)“注銷換殼”逃避處罰多發(fā) 基層“放管服”改革需完善制度措施》呈報(bào)地方黨委政府，引起時(shí)任市長(zhǎng)重視并批示，推動(dòng)全市建立企業(yè)注銷信息共享機(jī)制和數(shù)據(jù)平臺(tái)。在報(bào)送研判分析報(bào)告的基礎(chǔ)上，該院牽頭召開圓桌會(huì)議、會(huì)簽工作意見，搭建共享平臺(tái)，通過積極能動(dòng)履職，破解企業(yè)惡意注銷逃避行政處罰的問題。如該院邀請(qǐng)市人民法院、行政審批局、市場(chǎng)監(jiān)督管理局、司法局、張家港生態(tài)環(huán)境局等部門召開圓桌會(huì)議，就企業(yè)惡意注銷逃避行政處罰問題深入達(dá)成共識(shí)，推動(dòng)建立常態(tài)化工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政處罰信息與公司注銷信息數(shù)據(jù)互通，有效促進(jìn)源頭治理。

召開圓桌會(huì)議后，根據(jù)會(huì)議達(dá)成的共識(shí)，張家港市人民檢察院、張家港市司法局、張家港市行政審批局、張家港市大數(shù)據(jù)管理局會(huì)簽《關(guān)于在行政許可工作中加強(qiáng)行政執(zhí)法信息共享的實(shí)施意見（試行）》，在張家港市黨政通平臺(tái)設(shè)置專門的企業(yè)行政處罰信息共享模塊。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)作出已生效的行政處罰決定未履行完畢，進(jìn)入催告環(huán)節(jié)的，將相關(guān)企業(yè)信息錄入信息共享平臺(tái)，由系統(tǒng)模塊推送給企業(yè)注銷登記部門。張家港市行政審批局在辦理企業(yè)注銷、變更法定代表人等登記事項(xiàng)時(shí)，在信息共享平臺(tái)中查詢?cè)撈髽I(yè)是否存在尚未履行的行政處罰信息，核實(shí)申請(qǐng)人提供的材料與系統(tǒng)信息是否一致，如發(fā)現(xiàn)企業(yè)提供材料不實(shí)、企業(yè)有行政處罰未結(jié)等事項(xiàng)的，不適用簡(jiǎn)易注銷程序，對(duì)已經(jīng)辦理注銷的可依法撤銷企業(yè)注銷登記，多措并舉避免企業(yè)注銷逃避行政處罰問題持續(xù)發(fā)生。

張家港市企業(yè)注銷信息共享機(jī)制和平臺(tái)建立以來，企業(yè)注銷逃避行政處罰的現(xiàn)象得到一定程度的遏制，取得了明顯成效，避免了12家企業(yè)惡意注銷逃避行政處罰的現(xiàn)象。針對(duì)12起案件的不同情況，張家港市人民檢察院具體情況具體分析，進(jìn)行分類處理，因案施策，即建議變更，督促履職等，取得了良好效果。如張家港某鋁材有限公司被行政處罰后惡意注銷，登記機(jī)關(guān)查實(shí)其行政處罰的事實(shí)后，撤銷該企業(yè)注銷登記，行政機(jī)關(guān)以原企業(yè)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。再如張家港市某彈簧有限公司，企業(yè)注銷后，行政機(jī)關(guān)變更兩名股東為被執(zhí)行人申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，執(zhí)行到位28萬余元行政罰款。張家港市某鋼結(jié)構(gòu)公司被行政處罰后注銷，行政機(jī)關(guān)以企業(yè)注銷為由結(jié)案，并未向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，張家港市人民檢察院督促該行政機(jī)關(guān)規(guī)范行政非訴執(zhí)行工作，依法及時(shí)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。通過機(jī)制和平臺(tái)建設(shè)，案件的積極辦理，張家港市人民檢察院切實(shí)能動(dòng)履職，依法監(jiān)督，有力促進(jìn)基層在“放管服”改革中不斷完善制度措施，真正將改革落深落實(shí)。

[1] 參見柴紅娜：《商事制度改革背景下企業(yè)簡(jiǎn)易注銷制度研究》，《商展經(jīng)濟(jì)》2020年第8期。

[2] 參見王建文、田秋蔚：《破產(chǎn)企業(yè)工商登記注銷程序的適用和展望》，《法制與社會(huì)》2021年第6期。