地方政府債務規(guī)模影響因素與區(qū)域差異研究
——基于中國省級面板數(shù)據(jù)的分析

楊勝利,黃世潤

(西南民族大學 經(jīng)濟學院,成都 610041)

一、問題的提出

自1994年分稅制改革以來，地方財權大幅下降，而事權并沒有相應地調整。在分稅制框架下，城鎮(zhèn)化發(fā)展、工業(yè)化發(fā)展所涉及的基礎設施建設仍需由地方政府提供資金支持，資金不足成為影響地方經(jīng)濟發(fā)展的一個突出問題。財政壓力的增大、地方政績的需求使地方政府的融資需求強烈且迫切。加之缺乏對地方政府及領導干部債務管理約束的考核機制，盲目舉債盛行，地方政府債務快速發(fā)展。截止2018年末，中國地方政府負有償還責任的債務已達18.66萬億元。地方政府債務規(guī)模的擴大，加劇了地方政府債務風險，也成為困擾中國經(jīng)濟持續(xù)健康良性發(fā)展的一個重要問題。中國為防范債務擴張引發(fā)財政、金融風險出臺了多項管理措施，但都沒有取得理想的效果。在經(jīng)濟下行和結構轉型的新常態(tài)下，合理有效地管理地方政府債務更顯迫切，習近平總書記在2019年中央工作會議中提出要堅定、可控、有序、適度、穩(wěn)妥地處理地方政府債務風險。在此背景下，如果不能明確了解地方政府支出擴張的影響因素，地方債務不斷膨脹的局面便難以真正緩解。在中國，各區(qū)域之間所處的自然地理、經(jīng)濟、社會等環(huán)境差異較大，影響地方政府舉債行為的因素也存在一定的差異性。一般來說，經(jīng)濟發(fā)展水平差異大，地方財力也明顯不同，所處的競爭環(huán)境、轉移支付地位也不盡相同。因此，研究地方政府債務規(guī)模影響因素的區(qū)域差異是具有現(xiàn)實意義的，只有在考慮地方政府債務影響因素的區(qū)域差異性的基礎上，才能夠有針對性地防范和化解地方債務風險，使得地方債務管理更加有效率。本文以中國省級面板數(shù)據(jù)為基礎，旨在研究地方政府債務規(guī)模影響因素與區(qū)域差異，并探究制定地方政府債務風險防范和化解機制之時能夠充分考慮各地方政府的差異性和特殊性，從而建立一個更加有效地防范和化解地方政府債務的體制機制，避免不必要的效率損失。

二、文獻回顧

財政分權體制下的地方政府債務問題一直以來是社會關注的焦點。短期內，當政府面對財政和政治壓力時，政策制定者通常希望借以預算外的政策來緩解這些壓力，從而使得財政風險不斷累積(Hana，1998)[1]。在財政分權體制下，中央政府將部分事權和財權下放給地方，地方政府就可能出現(xiàn)財政不平衡，從而有通過債務進行融資的需要。因此，地方政府債務問題將必然伴隨著實行財政分權或聯(lián)邦制的經(jīng)濟體(龔強、王俊、賈珅，2011)[2]。但財政分權對地方政府債務的影響，當前學界內主要存在兩種不同的觀點：一是在預算硬約束下，財政分權能夠迫使地方政府財政競爭，使得財政支出效率提高，并顯著降低地方政府預算赤字水平，從而抑制地方政府債務水平的抬升(Qian和Roland，1996；Neyapti，2010)[3～4]。二是如果地方政府傾向并且能夠攫取“公共池”財政資源，財政分權將會促使地方政府支出規(guī)模膨脹，擴大財政赤字，從而擴大政府債務規(guī)模(Ter-minassian和Craig，1997；Huther和Shah，1998；Rodden等，2003；郭玉清、何楊、李龍，2016)[5～8]。

國內學者普遍認同財政分權對地方政府債務規(guī)模具有正向影響的觀點，甚至認為財政分權是中國地方政府債務規(guī)模擴大的主要原因。1994年，中國實行分稅制改革，明確了中央和地方政府各自的財權，但沒有明確與相應財權相匹配的事權的分配，導致中國地方政府長期處于財權與事權不平衡的狀態(tài)(祿曉龍、張薦華，2013)[9]。在不完善的分權體制下，政府間支出責任下移而缺乏相應的財力保障導致地方政府被動負債(沈綠野、黃蕓，2005；蔡玉，2011；冀云陽、付文林、束磊，2019)[10～12]，同時，中國地方政府的財政缺口不僅可以通過債務進行融資，還可以由上級政府的轉移支付進行彌補，從而在一定條件下能夠刺激地方政府支出(郭玉清、何楊、李龍，2016；劉昊、陳工，2019)[8][13]。

中國各地區(qū)間自然地理、經(jīng)濟社會以及政策環(huán)境存在較大差異，因此，在財政分權體制下影響地方政府債務規(guī)模的因素在不同地區(qū)也可能存在差異。但從當前的研究來看，僅有少數(shù)學者針對這一問題進行了研究。一般認為，地方政府債務規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平高度相關，經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，其地方政府債務規(guī)模越大(歐陽華生、裴育，2006；韓鵬飛，2015；李曉紅，2017)[14～16]。冀云陽、付文林、束磊(2019)[12]選取中國279個地級市樣本數(shù)據(jù)實證分析也發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)債務擴張的主因存在異質性，認為地區(qū)間的競爭是東部地區(qū)政府債務增加的主要影響因素，而地區(qū)間競爭和財政支出責任下移造成的財政壓力是西部地區(qū)政府債務增加的主要原因。盡管已有研究證實了財政分權體制下影響地方政府債務規(guī)模的因素存在地區(qū)差異，但由于受到數(shù)據(jù)可得性的限制，已有研究均未對財政分權體制下地方政府債務規(guī)模影響因素區(qū)域差異進行深入研究以及沒有對差異產(chǎn)生的原因進行解釋。本文將在梳理已有研究成果的基礎上，利用除港澳臺以及西藏以外的30個省份的2012—2018年面板數(shù)據(jù)，對財政分權體制下影響中國地方政府債務規(guī)模的因素及區(qū)域差異進行計量檢驗，并對檢驗結果進行分析和解釋。

三、理論分析

由于中國正處于經(jīng)濟轉型時期，政府承擔了過多本可以由市場承擔的職能(張暉、金利娟，2019)[17]，加之，分權體制改革的不徹底，地方承擔了遠超其財力的支出責任，導致地方財政支出較大，從而使得地方不得不舉債以保障其經(jīng)濟政治職能的實現(xiàn)(劉尚希、于國安，2002)[18]。

伴隨垂直的政治管理體制的經(jīng)濟分權是中國式財政分權體制的主要特征(傅勇、張晏，2007；王永欽，2007)[19～20]。在中國，行政和人事方面的集權將關心仕途的地方政府官員置于強有力的激勵之下，財政分權賦予地方官員經(jīng)濟上的權限便成為了地方官員在競爭中獲得優(yōu)勢的籌碼，因為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平是對各地官員進行政績考核的主要指標，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的高低在很大程度上影響著各級官員的升遷概率(周黎安，2007)[21]。GDP政績考核方式促成地方政府對基礎設施領域的投資沖動(韓鵬飛，2015)[15]，而且，在政績競賽思維模式下，地方政府的行為很大程度上被鄰近地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況影響著，債務增長也因此容易受到鄰近地區(qū)的影響(呂健，2014)[22]。當?shù)胤秸畽嗬s束不足時，地方政府的無序競爭帶來無序融資，會加劇地方政府債務的膨脹(陳驍，2014)[23]。同時，由于中國不同地區(qū)在自然環(huán)境、要素稟賦等方面存在較大的差異，發(fā)展條件較差的地區(qū)地方官員努力的成效往往不明顯，不容易被觀察到，從而使得這些地區(qū)的地方官員競爭中居于劣勢地位。因此，選擇經(jīng)濟增長以外的其他政績表現(xiàn)對于這些地方官員而言是可行的。此外，對于發(fā)展條件相近的地區(qū)，地方政府僅追求經(jīng)濟增長也不能夠使其在競爭中居于不敗地位，相應的還要依靠其他方面的良好表現(xiàn)提高政績。然而，不論地方政府采取何種行為都可能導致其財政支出擴大，提高政府赤字水平。由此可見，財政分權體制下，各地方政府在差異化“晉升錦標賽”競爭環(huán)境中行為的異質性構成了地方政府債務規(guī)模影響因素地區(qū)差異的理論基礎。

四、地方政府債務規(guī)模區(qū)域差異影響因素的實證分析

(一)變量選取

1.被解釋變量

地方政府債務規(guī)模。財政部是中國地方政府債務的歸口管理部門，也是地方政府債務各類概念的主要締造者與使用者。2015年開始財政部開始系統(tǒng)統(tǒng)計中國地方政府債務存量并向社會公布，這為本文更好地開展地方政府債務的實證研究提供了重要的現(xiàn)實基礎。為了剔除人口規(guī)模的影響，將對各省份每年的地方政府債務余額進行人均化處理。

(1)

2.解釋變量

(1)財政分權。目前學界關于財政分權的測度主要從財政收支兩個方面進行的。本文從財政支出方面對財政分權進行度量來研究其對地方政府債務規(guī)模的影響。考慮到人口因素的影響，使用各省預算內人均財政支出與中央預算內人均財政支出之比對財政分權進行度量。

(2)地方政府競爭。地方政府競爭主要通過政治考核下的地方政府強烈投資動機影響地方政府債務規(guī)模。地方國有企業(yè)是地方政府進行投資的重要平臺。因此，本文借鑒邱櫟樺、伏潤民(2015)[24]的研究成果，采用國有經(jīng)濟固定資產(chǎn)投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重來測度地方政府競爭的程度。

(3)地方財政壓力。地方政府迫于財政壓力傾向于債務融資，擴大債務規(guī)模。為避免人口規(guī)模的影響，本文采用各地方政府人均財政赤字作為地方財政壓力的衡量指標。

(4)土地財政水平。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進，土地實現(xiàn)了大幅增值，地方政府不僅可以通過出讓土地直接獲得財政資金，還可以以土地為抵押品獲取貸款，從而形成地方債務(范劍勇、莫家偉，2014)[25]。土地價格越高，土地出讓收入將會越高，因此，本文選取地方國有建設用地出讓價格作為地方土地財政水平的衡量指標。

(5)轉移支付。在中國，中央對地方的轉移支付是彌補地方政府財政赤字重要方式之一，財政轉移支付對地方政府債務規(guī)模具有顯著影響(賀俊、邢路、曹蘇，2017；陳小亮、譚涵予、劉哲希，2020)[26～27]。由于中國各地區(qū)社會經(jīng)濟等環(huán)境存在較大差異，中央對各地方政府的補助力度也各不相同，一般來說，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)中央補助較少，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)則補助得要多些。這種財政轉移支付的區(qū)域差異性也可能使轉移支付對各地方政府債務規(guī)模的影響存在差異，因此，本文引入該變量進行考察。因中國轉移支付主要為縱向的財政轉移，故本文采用中央對地方的補助收入來度量一個地區(qū)的轉移支付規(guī)模。

(6)經(jīng)濟發(fā)展水平。一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平對一個地區(qū)的債務規(guī)模的影響具有兩面性。一方面，經(jīng)濟越發(fā)達，財政收入水平越高，相應地可以降低地方債務融資需求；另一方面，地區(qū)經(jīng)濟越是發(fā)達，舉債能力與償債能力越強，金融市場在市場的作用下也更偏好于把資金貸給經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，從而推高債務規(guī)模。為此，本文采用地區(qū)人均GDP作為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的衡量指標。

(7)產(chǎn)業(yè)結構。已有研究表明，產(chǎn)業(yè)結構對地方政府債務具有重要影響，并且這一影響具有區(qū)域差異。因此，本文采用第一產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重來測度產(chǎn)業(yè)結構。

(8)城鎮(zhèn)化水平。城鎮(zhèn)化的發(fā)展，離不開政府對城鎮(zhèn)基礎社會建設和民生領域的投入。城鎮(zhèn)化水平與地方政府債務水平的變化通常是同向的。因此，本文采用城鎮(zhèn)人口占年末常住人口的比重來衡量城鎮(zhèn)化水平以考察其對地方政府債務規(guī)模的影響。

被解釋變量與解釋變量的定義和說明如表1。

表1 被解釋變量與解釋變量的定義與說明

(二)數(shù)據(jù)來源與描述性統(tǒng)計

1.數(shù)據(jù)來源

因2019年、2020年數(shù)據(jù)收集不完整，本文僅選取2012—2018年除港澳臺以及西藏以外的30個省份的地方政府直接債務代表地方政府債務數(shù)據(jù)進行實證研究，剔除兩年的數(shù)據(jù)，其結果不影響研究結論。

地方政府直接債務數(shù)據(jù)來源于2014年發(fā)布的各省份《地方政府性債務審計結果》、財政部官方網(wǎng)站和企業(yè)預警通網(wǎng)站。2015—2018年債務余額數(shù)據(jù)直接來源于財政部網(wǎng)站。2012年和2013年的債務余額數(shù)據(jù)直接來源于審計結果，其中，2013年的數(shù)據(jù)為半年數(shù)據(jù)，但這不會影響研究結果的準確性。2014年的債務余額數(shù)據(jù)來源于企業(yè)預警通網(wǎng)站。fdrev、gdp、co、pr、cu、ur數(shù)據(jù)直接或間接來源于2012—2019年《中國統(tǒng)計年鑒》，tp數(shù)據(jù)來源于2012—2019年《中國財政統(tǒng)計年鑒》，lf數(shù)據(jù)來源于2012—2019年《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》。為檢驗地方政府債務影響因素的區(qū)域差異，本文參照王小魯、樊綱(2004)[28]關于東中西部地區(qū)劃分的界定(1)東中西部地區(qū)劃分：東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、海南等 11 個省份；中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南等8個省份；西部地區(qū)包括內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、寧夏、甘肅、青海、新疆、西藏等 12 個省份，其中西藏數(shù)據(jù)缺失，本文所指西部地區(qū)只包含了除西藏以外的 11 個省份。，將樣本數(shù)據(jù)劃分為東、中、西部三組樣本分別進行實證分析。

2.描述性統(tǒng)計

根據(jù)表2的統(tǒng)計結果，中國東、中、西部地方政府債務規(guī)模差異不大，西部地區(qū)債務規(guī)模相對較大。從財政分權程度來看，東部和西部地區(qū)明顯高于中部地區(qū)，且中部各地區(qū)間以及西部各地區(qū)間的財政分權程度差異明顯大于中部各地區(qū)間的差異。從地方政府競爭程度來看，西部地區(qū)地方政府間競爭最為激烈，而東部地區(qū)政府間競爭程度最低。從轉移支付水平來看，中央政府對中、西部地區(qū)，尤其是西部地區(qū)地方政府的補助支出明顯高于東部地區(qū)。從經(jīng)濟社會發(fā)展水平來看，東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平最高，中部次之，西部最低。經(jīng)濟發(fā)展水平的高低直接決定著各地區(qū)地方政府的土地財政水平以及城鎮(zhèn)化水平。經(jīng)濟越是發(fā)達的地區(qū)，其土地財政水平越高，城鎮(zhèn)化水平也越高。因此，東部地區(qū)土地財政水平以及城鎮(zhèn)化水平明顯高于中西部地區(qū)。

表2 各地區(qū)相關變量的描述性統(tǒng)計

(三)模型設定及面板數(shù)據(jù)模型檢驗

1.模型設定

根據(jù)以上理論分析及變量選取，本文設定了固定效應回歸模型，并針對涉及絕對量的數(shù)據(jù)指標進行對數(shù)處理，消除變量中存在的異方差以及量綱的問題。設定的固定效應模型如下:

lndebtit=α+β1fdexpit+β2coit+β3lnprit+β4lnllfit+β5lntpit+β6lngdp+β7cuit+β8urit+εit

(2)

其中，α表示常數(shù)項，β表示解釋變量估計系數(shù)，ε是隨機擾動項，i表示地區(qū)，t表示時間。

2.面板數(shù)據(jù)模型檢驗

本文將所有的面板數(shù)據(jù)分成東中西三組短面板數(shù)據(jù)，做短面板數(shù)據(jù)分析前，需要對面板數(shù)據(jù)模型進行檢驗。

東部地區(qū)經(jīng)有效wald檢驗，肯定了個體效應的存在；經(jīng)LR檢驗認為時間效應不顯著；經(jīng)hausman檢驗(p值為0.036)，在本文設定的5%的顯著性水平上，選擇了固定效應模型。中部地區(qū)因為普通標準誤大約只是聚類穩(wěn)健標準誤的一半，而wald檢驗沒有使用聚類穩(wěn)健標準誤，故這個檢驗并不有效。因此，本文進一步通過LSDV法來考察發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)個體虛擬變量均不顯著(p值大于0.1)，即認為可以選擇使用混合回歸模型。西部地區(qū)經(jīng)有效wald檢驗，肯定了個體效應的存在；經(jīng)LR檢驗認為存在顯著的時間效應；經(jīng)hausman檢驗(p值為0.65)，在5%的顯著性水平上，支持隨機效應模型。因此，綜合來看，西部地區(qū)選用雙向隨機效應模型。

本文采用Driscoll和Kraay(1998)[29]提出的方法獲得異方差、序列相關、截面相關穩(wěn)健性標準誤，以解決面板數(shù)據(jù)中存在的異方差、序列相關和截面相關問題。

(四)實證結果分析

從表3模型估計結果來看，中國東、中、西部地方政府債務的影響因素的確存在著較大的差異。財政分權對地方政府債務規(guī)模的影響存在著較大的區(qū)域差異。在中國現(xiàn)有地方政府債務管理體制下，財政分權對東部地區(qū)地方政府債務規(guī)模具有顯著的負向影響，對西部地區(qū)的影響也是負向的，但并不顯著；然而在中部地區(qū)，財政分權對地方政府債務規(guī)模具有顯著的正向抬升作用。實證結果顯示，其他幾種影響因素的差異性可以對這一現(xiàn)象進行解釋，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

表3 不同地區(qū)地方政府債務規(guī)模影響因素的實證結果

1.不同地區(qū)地方政府的競爭形式不同

co的系數(shù)顯示，地方政府競爭對地方政府債務產(chǎn)生正向的影響，在西部地區(qū)地方政府債務規(guī)模的影響呈現(xiàn)出10%顯著性水平下的正向顯著，但對東部、中部地區(qū)地方政府債務規(guī)模的影響不顯著。由于不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境存在較大差異，各地區(qū)財政競爭形式也各不相同。就經(jīng)濟發(fā)展條件來說，東部地區(qū)與西部地區(qū)有較大差異，但是東部地區(qū)各地方政府之間以及西部地區(qū)各地方政府之間的差異則較小。若只是政府投資競爭，則難以使地方政府在競爭中獲得優(yōu)勢。因此，為獲得在競爭中的絕對優(yōu)勢，各地方政府將會開展多種形式的競爭。不同形式的競爭對地方政府債務規(guī)模影響具有相互抵消的作用，使其影響系數(shù)不顯著。具體而言，西部地區(qū)地方政府之間的競爭更偏向于財政支出競爭，從表2的統(tǒng)計值來看，西部地區(qū)的平均財政競爭程度都較東、中部高，這是因為西部地區(qū)在自然、經(jīng)濟等環(huán)境上都處于相對較劣勢的地位，為改善投資環(huán)境，吸引資本流入，需要政府投入大量資金加強基礎設施建設。同時，基礎設施建設在經(jīng)濟發(fā)展相對處于劣勢的西部地區(qū)更能彰顯政績，提高地方官員晉升概率。因此，西部地區(qū)地方政府在社會固定資產(chǎn)投資上的競爭對地方政府債務規(guī)模的影響更顯著。

2.不同地方政府所處的轉移支付地位不同

lntp的系數(shù)顯示，轉移支付對地方政府債務規(guī)模的影響存在著較大的區(qū)域差異。東部地區(qū)財政轉移支付對地方政府債務規(guī)模的影響是顯著的負相關，即地方政府接受的轉移支付越多，其地方政府債務越低；中、西部地區(qū)財政轉移支付對地方政府債務規(guī)模的影響是正相關的，中部地區(qū)影響不顯著，但在西部地區(qū)這種影響在1%顯著性水平下是顯著為正的。當前，中國一般財政轉移支付均衡地方財力的作用較弱，而專項財政轉移支付往往要求地方政府配套相應的一部分資金，且在配置的過程中主觀性比較大。這就使得本身財力相對較弱的中、西部地區(qū)地方政府為爭取專項轉移支付資金而努力籌集財政收入以保證充足的相應配套資金，在本身財力不足的情況下，只能通過債務融資獲得相應資金，從而推高債務規(guī)模。而東部地區(qū)一方面本身經(jīng)濟實力比較雄厚，通過自身財力提供專項轉移支付配套資金的能力比較強；另一方面，中央財政轉移支付使得東部地區(qū)獲得更多的凈轉入資金，有利于減少地方財政壓力，從而可以起到降低地方政府債務規(guī)模的作用。

3.各地方政府應對財政壓力的態(tài)度不同

lnpr的回歸系數(shù)表明，財政壓力對東部地區(qū)地方政府債務規(guī)模具有促進作用，對中、西部地方政府債務規(guī)模具有抑制作用，尤其是對西部地區(qū)的抑制作用最為顯著。本文認為這是各地經(jīng)濟發(fā)展水平的差異導致的。東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平高，財政收入相對充足，償債能力較高，在財政出現(xiàn)短缺之時，可以通過債務進行融資，同時，東部地區(qū)債務違約風險也相對較低，金融市場更偏向于把資金貸給東部地區(qū)；而中、西部地區(qū)本身經(jīng)濟能力較弱，償債能力相對較低，財政缺口卻比較大，違約風險較高，進行債務融資較為困難，可能需要付出更高的成本，由此中、西部地區(qū)可能對債務融資顯得更加保守。

4.地方政府土地財政水平的差別

lnlf的系數(shù)顯示，國有土地出讓價格對東部地區(qū)地方政府債務規(guī)模的影響是負向的，但并不顯著；然而，對中部、西部地區(qū)地方政府債務規(guī)模具有正向影響作用，并且對中部地區(qū)地方政府債務規(guī)模具有1%顯著性水平下的顯著推動作用。這是因為東部地區(qū)房地產(chǎn)市場比較發(fā)達，土地價格較中、西部高，土地出讓能為地方政府帶來較為可觀的收入，緩解地方財政緊張壓力，地方政府從而較少進行債務融資。但是對于中、西部地區(qū)來說，一方面房地產(chǎn)市場發(fā)展較為落后，能夠通過土地出讓獲得的財政收入有限，不足以彌補財政缺口，從而需要進行債務融資；另一方面，中、西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較東部地區(qū)低，在爭取金融貸款資金時相較于東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)來說處于相對劣勢的地位。研究表明，一般在市場配置資源的情況下，金融機構更傾向于把資金投入到投資回報率較高、違約風險相對較低的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。因此，介于東、西部之間的中部地區(qū)，有一定的經(jīng)濟基礎，土地出讓價格越高，其在融資過程中發(fā)揮抵押品的作用越好，越有利于中部地區(qū)地方政府債務融資。

5.不同地區(qū)地方政府所處的社會經(jīng)濟環(huán)境不同

從回歸結果來看，經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構對地方政府債務規(guī)模的影響存在著較大的地區(qū)差異。經(jīng)濟發(fā)展水平以及產(chǎn)業(yè)結構對東部地區(qū)地方政府債務規(guī)模的影響是負相關的，對中、西部地區(qū)債務規(guī)模的影響是正相關的。究其原因，東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平高，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達，地方政府財政收入較為可觀，財力相對充足，債務融資需求相對較低；而中、西部地區(qū)在因經(jīng)濟發(fā)展水平限制無法為財政赤字進行債務融資的情況下，若經(jīng)濟得到一個較好的發(fā)展，向金融市場釋放出向好的信號時，其債務融資將變得更加容易，從而可以擴大地方政府債務規(guī)模。城鎮(zhèn)化的推進對東、中、西部地方政府債務規(guī)模的影響都是正相關的，尤其在東部地區(qū)這種影響更為顯著。城鎮(zhèn)化的推進需要向城鎮(zhèn)基礎設施建設以及民生領域等投入大量的財政資金，從而推高地方政府債務水平。

五、結論及建議

本文采用除港澳臺以及西藏以外的 30 個省份2012—2018年的面板數(shù)據(jù)，分析研究了中國地方政府債務規(guī)模影響因素的區(qū)域差異，得出如下結論并提出相應的政策建議。

(一)研究結論

第一，財政分權對地方政府債務規(guī)模影響存在明顯的區(qū)域差異。由于中國各地區(qū)面臨的自然地理以及經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境差異較大，財政分權體制下，東、中西部地區(qū)地方政府債務規(guī)模的影響因素存在較大的區(qū)域差異性。各地區(qū)的地方政府競爭形式、所處的轉移支付地位、應對財政壓力的態(tài)度、土地財政水平、所處的社會經(jīng)濟環(huán)境等因素的區(qū)域差異是形成這種現(xiàn)象的主要原因。

第二，地方政府債務規(guī)模在地區(qū)分布上存在差異性。描述性統(tǒng)計和實證結果顯示，西部較之東部、中部地區(qū)，其地理空間上處于明顯的劣勢，需要改善投資環(huán)境，增加資金的投入。因此，地理空間上的差異性會影響到地方政府債務規(guī)模的變化?？梢?，地理空間的區(qū)域差異既影響地方政府債務規(guī)模的大小變化，也會影響其地區(qū)分布。所以，地方政府債務規(guī)模會因地理空間的差異性體現(xiàn)區(qū)域差異化的特點。

第三，地方政府債務規(guī)模影響因素存在較大的區(qū)域差異。東、中、西部地區(qū)地方政府債務規(guī)模影響的主要因素不盡相同，地方政府競爭、城鎮(zhèn)化水平對東部地區(qū)地方政府債務的促進作用大于中、西部地區(qū)；經(jīng)濟增長對地方政府債務的抑制作用主要體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)；轉移支付水平、城鎮(zhèn)化水平對中、西部地區(qū)的地方政府債務的影響更大，空間溢出效應更明顯。顯然，地方政府債務規(guī)模影響因素是存在區(qū)域差異的。

(二)政策建議

若地方政府債務不加約束地持續(xù)擴張，那么債務風險也會不斷地積累和放大，直接威脅國家金融市場的安全，影響其經(jīng)濟持續(xù)健康良性發(fā)展。尤其是在地方政府債務規(guī)模影響因素存在區(qū)域差異的情況下，討論地方政府債務風險防范和化解時，就不能一概而論，而應根據(jù)各地區(qū)具體情況具體分析，探討出適合本地區(qū)的防范和化解措施及建議。

第一，制定區(qū)域差異化的地方政府債務風險管控的政策和措施。地方政府債務規(guī)模無論在地區(qū)分布，還是在影響因素方面都存在著較大的區(qū)域差異，因此，省級地方政府在制定債務管理和風險防范的政策和措施時，應充分考慮區(qū)域差異性。對于債務存量較大、風險隱患高的地區(qū)，要重點整頓清理，防止因其債務規(guī)模繼續(xù)擴張導致債務風險。建議考慮舉債問責制，從政策制定和制度建設等方面，將舉債主體與償還責任匹配起來，減少或避免地方政府債務擴張產(chǎn)生的空間溢出效應。其次，對于債務存量較低的地區(qū)，要合理引導，規(guī)范債務管理，通過構建債務風險防范預警指標體系進行債務風險管控。允許地方政府在合適范圍內舉債，確保債務規(guī)?？煽?、風險可控。第三，建議結合區(qū)域差異，實行差異化的地方政府債務限額。不同地區(qū)其經(jīng)濟發(fā)展水平不同，城鎮(zhèn)化發(fā)展程度不同，對債務需求不同，其償還債務的能力不同，為此，應充分考慮地區(qū)差異，設計多檔債務上限的地方政府債務限額制度，科學引導不同地區(qū)合理制定地方政府債務政策和措施，促進地方經(jīng)濟健康良性發(fā)展。

第二，改革地方政府政績考核制度，科學構建地方官員考核指標體系。以往地方政府政績考核是唯GDP論，這樣的考核制度往往會使地方政府偏愛經(jīng)濟增長，為了實現(xiàn)目標，通過政績考核，無序競爭、大量舉債嚴重影響了地方經(jīng)濟的健康發(fā)展，也積累了大量的債務風險隱患。為此，弱化GDP政績考核，阻斷因政績考核帶來的地方債務空間溢出風險，改革地方政府政績考核制度，建立多元化綜合性的政績考核制度，將政治、經(jīng)濟、生態(tài)、文化和地方政府債務管理等納入政績考核范圍，進一步完善地方政府政績考核制度。其次，科學構建地方官員考核指標體系。建議以科學發(fā)展為導向，采取多維度的考核視角，構建多元化的綜合指標體系，把高質量可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展、文化建設、民生改善、生態(tài)文明、地方債務管理等內容納入考核指標體系的構建，以重要性設定權重，并按實際成效進行考核。同時，地方官員考核指標體系構建還應考慮區(qū)域差異，針對不同地區(qū)、不同層級的地方官員設置側重點不同的考核指標及其權重。尤其要將地方官員任期內的債務舉借情況、資金用途和任期結束后經(jīng)濟發(fā)展情況等納入政績考核指標，從而更好地約束地方政府債務擴張行為。

第三，加強地方債務監(jiān)管，建立健全地方債務信息公開披露制度。地方政府債務的隱蔽性及其無序擴張、快速增長，積累了大量的債務風險，且因區(qū)域差異呈現(xiàn)出不同情況。為此，加強地方債務監(jiān)管，將地方政府性債務納入統(tǒng)一管理系統(tǒng)，進行差異化的規(guī)范管理已勢在必行了。所以，建議結合各地區(qū)的差異化特點，加強地方債務監(jiān)管，對地方政府的融資平臺進行規(guī)范管理，將地方債務的舉債及還款信息公開，將地方政府的債務置于社會公眾的監(jiān)督之下，建立健全地方政府債務信息公開披露制度，更好地約束和規(guī)范地方政府的債務管理。具體而言，結合各地區(qū)差異化的實際情況，加快地方政府債務信息公開披露的相關法規(guī)制定和相關制度建設，規(guī)范公開債務信息的程序、內容等，讓地方政府債務信息公開依法有序地進行。其次，要進一步健全地方債務信息公開披露制度。從地方債務信息披露的內容、程序和場所等多方面進行規(guī)范和完善，通過政府官方網(wǎng)站、微信公眾號等多渠道、多場所向社會公眾公開地方政府債務信息，接受社會公眾的監(jiān)督，提升政府的公信力。只有加強地方政府債務的監(jiān)管，消除債務風險隱患，才能更好地助推地方經(jīng)濟可持續(xù)和健康發(fā)展。