科研項(xiàng)目績(jī)效支出管理問(wèn)題探討
——基于某科研單位績(jī)效支出審計(jì)調(diào)查分析

◆聶安琪 譚慶 胡洪武 肖怡 杜穎/武漢市農(nóng)業(yè)科學(xué)院

一、審計(jì)調(diào)查背景

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，科技創(chuàng)新成為高質(zhì)量發(fā)展的核心驅(qū)動(dòng)力，科研資金的投入日漸增加?？蒲许?xiàng)目績(jī)效支出管理是科研經(jīng)費(fèi)管理的重要內(nèi)容，但在績(jī)效發(fā)放和分配方面仍存在亟待解決的問(wèn)題，因此，加強(qiáng)科研績(jī)效支出的管理對(duì)于科研單位具有重大意義。2016年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》，旨在貫徹落實(shí)中央關(guān)于深化改革創(chuàng)新、形成充滿(mǎn)活力的科技管理和運(yùn)行機(jī)制的要求，進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策。2017年11月，湖北省省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善省級(jí)財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的實(shí)施意見(jiàn)》，也著重強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步完善間接費(fèi)用管理機(jī)制。

科研績(jī)效一直以來(lái)都是財(cái)政資金管理中重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。關(guān)于科研項(xiàng)目績(jī)效管理的研究主要集中在科研單位績(jī)效評(píng)價(jià)管理、科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制建設(shè)等方面，而科研績(jī)效的分配、發(fā)放與管理方面的內(nèi)容研究較少。因此，本文基于某科研單位2018年至2020年國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中績(jī)效發(fā)放與分配的調(diào)查情況，分析科研績(jī)效支出管理過(guò)程中存在的主要問(wèn)題，并以科研單位為主體，探索改善科研績(jī)效支出管理的有效措施，以期規(guī)范科研單位績(jī)效支出管理工作，調(diào)動(dòng)科研人員積極性。

二、科研項(xiàng)目績(jī)效支出審計(jì)調(diào)查的基本情況

在本調(diào)查中，審計(jì)人員以該科研單位2018年至2020年國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中績(jī)效發(fā)放與分配的情況為調(diào)查對(duì)象，其中國(guó)家級(jí)項(xiàng)目29個(gè)、省級(jí)項(xiàng)目51個(gè)、市級(jí)項(xiàng)目42個(gè)，通過(guò)實(shí)施詢(xún)問(wèn)、檢查與分析等必要的審計(jì)程序，采用填問(wèn)卷與訪談相結(jié)合的方式采集審計(jì)資料，重點(diǎn)審查科研項(xiàng)目中績(jī)效發(fā)放與分配的合法合規(guī)性。

在科研績(jī)效管理的制度方面，該科研單位根據(jù)中辦發(fā)〔2016〕50號(hào)和鄂辦發(fā)〔2017〕50號(hào)關(guān)于“完善間接費(fèi)用管理機(jī)制、加大對(duì)科研人員的激勵(lì)力度、強(qiáng)化制度建設(shè)和績(jī)效管理”等文件精神，于2019年11月出臺(tái)了科研項(xiàng)目間接費(fèi)用管理辦法。該辦法適用范圍為項(xiàng)目主管部門(mén)明確可以提取間接費(fèi)用的財(cái)政資金支持的科研項(xiàng)目，同時(shí)對(duì)科研項(xiàng)目績(jī)效提取比例、發(fā)放流程、分配形式等作出了規(guī)定，明確了績(jī)效支出不納入單位績(jī)效工資總額。

在科研績(jī)效發(fā)放和分配方面，審計(jì)人員調(diào)研結(jié)果顯示，該科研單位項(xiàng)目績(jī)效發(fā)放比例較低。在122個(gè)調(diào)查項(xiàng)目中，僅有12個(gè)科研項(xiàng)目發(fā)放了績(jī)效，占比9.84%，有高達(dá)90.16%的科研項(xiàng)目沒(méi)有發(fā)放績(jī)效。

針對(duì)發(fā)放績(jī)效的項(xiàng)目，審計(jì)人員深入調(diào)查了項(xiàng)目預(yù)算、發(fā)放流程、發(fā)放形式、發(fā)放時(shí)間等內(nèi)容。調(diào)查統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，12個(gè)項(xiàng)目都按照規(guī)定流程，在考核目標(biāo)完成前后，通過(guò)一次發(fā)放到位或分次發(fā)放的形式完成績(jī)效發(fā)放，但均未根據(jù)間接經(jīng)費(fèi)管理辦法的規(guī)定，從績(jī)效支出中提取管理服務(wù)費(fèi)和項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)管理工作經(jīng)費(fèi)，而是全額分配給項(xiàng)目研究團(tuán)隊(duì)。同時(shí)，在公示規(guī)定履行方面，僅有6個(gè)科研項(xiàng)目在項(xiàng)目組內(nèi)部或研究室范圍內(nèi)進(jìn)行了績(jī)效分配情況公示（見(jiàn)表1）。

表1 已發(fā)放科研項(xiàng)目績(jī)效情況分析表

針對(duì)未發(fā)放績(jī)效的項(xiàng)目，則著重了解其原因所在。審計(jì)人員調(diào)查了110名科研項(xiàng)目主持人，結(jié)果顯示，未發(fā)放科研績(jī)效的主要原因集中在科研人員政策不了解、制度不完善等方面，具體包括不了解政策、缺乏政策支撐、怕追責(zé)、未列計(jì)劃、項(xiàng)目未結(jié)題、經(jīng)費(fèi)不足、主管部門(mén)不允許或不批準(zhǔn)發(fā)放等其他原因，分別占比42.73%、19.09%、13.64%、4.55%、3.64%、2.73%和12.73%（見(jiàn)圖1）。其中，不了解政策而未發(fā)放占比最大，主要在于科研人員不清楚文件查找渠道，或關(guān)注到同類(lèi)項(xiàng)目沒(méi)有發(fā)放過(guò)績(jī)效而未去了解。此外，受訪的110位（含重復(fù)人員）科研項(xiàng)目主持人中，有5位科研人員所主持的科研項(xiàng)目可以發(fā)放績(jī)效，但在編制經(jīng)費(fèi)使用計(jì)劃時(shí)未考慮績(jī)效，因項(xiàng)目主持人選擇將本來(lái)不足的經(jīng)費(fèi)全部用于支撐科研項(xiàng)目。有3位科研項(xiàng)目主持人反映，在科研項(xiàng)目實(shí)施中，存在“材料費(fèi)”“實(shí)驗(yàn)費(fèi)”和“專(zhuān)家費(fèi)”等擠占績(jī)效預(yù)算經(jīng)費(fèi)的情況，從而導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)不足而未發(fā)放績(jī)效。有14位科研項(xiàng)目主持人認(rèn)為是其他原因阻礙了績(jī)效的發(fā)放，具體包括主管部門(mén)不允許或不批準(zhǔn)發(fā)放，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法與該科研單位出臺(tái)的項(xiàng)目資金管理辦法不一致難以實(shí)際操作，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)被財(cái)政收走等。

圖1 未發(fā)放績(jī)效原因條形統(tǒng)計(jì)圖

三、科研績(jī)效支出管理存在的主要問(wèn)題

（一）科研項(xiàng)目績(jī)效發(fā)放體系不夠健全

關(guān)于科研績(jī)效發(fā)放和管理，雖然有管理辦法進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，但有科技人員反映該管理辦法在績(jī)效發(fā)放的政策、流程和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)等方面還不夠細(xì)致和明確，操作性不強(qiáng)。

一是項(xiàng)目實(shí)施期間其成員變更后的績(jī)效分配存在空白。因此，往往會(huì)出現(xiàn)沒(méi)有實(shí)際參與項(xiàng)目研發(fā)的人員能正常領(lǐng)取項(xiàng)目績(jī)效，而實(shí)際參與項(xiàng)目研發(fā)的人員反而不能領(lǐng)取績(jī)效或者領(lǐng)取后被視為違規(guī)。

二是項(xiàng)目績(jī)效分配流程存在短板。缺乏明確的績(jī)效分配標(biāo)準(zhǔn)、流程和公示制度。如，科研人員反映“按照貢獻(xiàn)大小分配績(jī)效”的規(guī)定在實(shí)際執(zhí)行中缺乏貢獻(xiàn)大小衡量標(biāo)準(zhǔn)，依賴(lài)項(xiàng)目主持人主觀性較大。

三是績(jī)效支出提取規(guī)定與依據(jù)文件精神不符。中辦發(fā)〔2016〕50號(hào)和鄂辦發(fā)〔2017〕50號(hào)文件指出：“要加大對(duì)科研人員的激勵(lì)力度，取消績(jī)效支出比例限制，項(xiàng)目承擔(dān)單位在統(tǒng)籌安排間接費(fèi)用時(shí)，要處理好合理分?jǐn)傞g接成本和對(duì)科研人員激勵(lì)的關(guān)系”，而該科研單位在間接經(jīng)費(fèi)管理辦法中，關(guān)于績(jī)效發(fā)放比例、績(jī)效支出比例以及從績(jī)效支出中提取項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)管理工作經(jīng)費(fèi)等方面都有具體規(guī)定，與依據(jù)文件中加大激勵(lì)力度、取消比例限制的要求不相符，影響績(jī)效對(duì)科技人員的激勵(lì)力度。

四是績(jī)效發(fā)放的時(shí)間節(jié)點(diǎn)存在異議。該科研單位對(duì)于科研項(xiàng)目績(jī)效發(fā)放時(shí)間的規(guī)定為“績(jī)效支出在項(xiàng)目結(jié)題或驗(yàn)收通過(guò)后，同年度獎(jiǎng)金發(fā)放時(shí)一并發(fā)放”，但科研人員反映在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，由于科研項(xiàng)目在結(jié)題驗(yàn)收之前須開(kāi)展項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)審計(jì)，若績(jī)效在結(jié)題驗(yàn)收之后發(fā)放，則在項(xiàng)目審計(jì)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)未全部支出、審計(jì)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行不到位的現(xiàn)象。同時(shí)，項(xiàng)目完成后，其驗(yàn)收工作往往延后，如遇到年底延后的情況，可能會(huì)出現(xiàn)科研績(jī)效經(jīng)費(fèi)被其他開(kāi)支占用或者被財(cái)政收走等現(xiàn)象，導(dǎo)致最終不能發(fā)放。

（二）各類(lèi)科研項(xiàng)目績(jī)效發(fā)放執(zhí)行不到位

一方面，由于績(jī)效被擠占而無(wú)法發(fā)放。該科研單位間接經(jīng)費(fèi)管理制度規(guī)定間接經(jīng)費(fèi)優(yōu)先補(bǔ)償公共成本，加之，科研項(xiàng)目預(yù)算編制不科學(xué)、執(zhí)行不到位，導(dǎo)致在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，往往出現(xiàn)科研項(xiàng)目績(jī)效經(jīng)費(fèi)已被材料費(fèi)、專(zhuān)家費(fèi)等其他支出占用而無(wú)法發(fā)放的現(xiàn)象。另一方面，科研人員謹(jǐn)小慎微不愿發(fā)。受近年巡查和審計(jì)整改的影響，部分科研人員保持謹(jǐn)小慎微的態(tài)度，不論是有專(zhuān)項(xiàng)管理辦法支撐可以發(fā)放績(jī)效的項(xiàng)目，還是單位出臺(tái)間接經(jīng)費(fèi)管理制度鼓勵(lì)合法合規(guī)發(fā)放績(jī)效的情況，仍然普遍存在不敢編制績(jī)效預(yù)算或是編制了預(yù)算最終不敢發(fā)放的現(xiàn)象。

此外，部分科研項(xiàng)目未按照間接經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定使用或績(jī)效分配的標(biāo)準(zhǔn)提取。例如，在調(diào)查的部分項(xiàng)目中，其項(xiàng)目支撐文件《國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃資金管理辦法》中規(guī)定間接費(fèi)用主要包括承擔(dān)單位為項(xiàng)目研究提供的房屋占用、日常水電氣暖消耗、有關(guān)管理費(fèi)用的補(bǔ)助支出以及激勵(lì)科研人員的績(jī)效支出等。而根據(jù)延伸調(diào)查，部分項(xiàng)目的間接費(fèi)用全部用于績(jī)效發(fā)放，項(xiàng)目所發(fā)生的日常水電費(fèi)從其他渠道支出，均未按照項(xiàng)目依托管理辦法的規(guī)定和單位間接經(jīng)費(fèi)管理辦法的要求使用間接經(jīng)費(fèi)、進(jìn)行績(jī)效分配。

（三）科研項(xiàng)目績(jī)效制度學(xué)習(xí)宣傳力度不夠

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該科研單位內(nèi)各部門(mén)關(guān)注點(diǎn)側(cè)重于科研項(xiàng)目的申報(bào)和研發(fā)，對(duì)項(xiàng)目本身的管理辦法和支撐制度研究較少，同時(shí)相關(guān)的主管部門(mén)和責(zé)任部門(mén)也未組織科研人員系統(tǒng)學(xué)習(xí)科研項(xiàng)目的績(jī)效管理制度，也未宣傳間接經(jīng)費(fèi)管理制度，導(dǎo)致科研人員對(duì)績(jī)效制度缺乏系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)。

四、科研單位項(xiàng)目績(jī)效支出管理的改善措施

（一）完善科研項(xiàng)目績(jī)效支出管理制度

科研單位要著力于健全相關(guān)制度并強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的約束，完善績(jī)效發(fā)放、分配流程和公示制度，使科研人員和審批發(fā)放人員有制可依。一方面，建立科研單位各類(lèi)科研項(xiàng)目績(jī)效發(fā)放的適用文件清單；細(xì)化績(jī)效發(fā)放流程、報(bào)銷(xiāo)步驟及分配流程，建立統(tǒng)一規(guī)范的績(jī)效發(fā)放公示制度，明確績(jī)效在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的發(fā)放節(jié)點(diǎn)。另一方面，建議符合條件的科研項(xiàng)目在預(yù)算過(guò)程中，平衡科研績(jī)效與單位公共成本支出的比例，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)科研項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)管，建立項(xiàng)目各項(xiàng)支出的預(yù)警機(jī)制，讓科研人員嚴(yán)格按照項(xiàng)目預(yù)算使用經(jīng)費(fèi)，避免其他支出擠占間接經(jīng)費(fèi)或者公共成本支出比例偏高甚至全部支出的情況發(fā)生。

（二）組織相關(guān)人員系統(tǒng)學(xué)習(xí)科研項(xiàng)目績(jī)效相關(guān)政策

協(xié)同科研單位各部門(mén)，組織相關(guān)人員系統(tǒng)學(xué)習(xí)科研項(xiàng)目績(jī)效相關(guān)政策，轉(zhuǎn)變科研單位對(duì)科研項(xiàng)目績(jī)效發(fā)放的認(rèn)識(shí)。項(xiàng)目主管部門(mén)可組織科研人員和審批人員學(xué)習(xí)績(jī)效基本情況和查找項(xiàng)目依據(jù)文件，并宣傳單位內(nèi)出臺(tái)的間接經(jīng)費(fèi)管理辦法等制度，糾正科研人員對(duì)績(jī)效性質(zhì)認(rèn)識(shí)上的偏差，強(qiáng)化對(duì)科研項(xiàng)目績(jī)效的認(rèn)識(shí)和了解。財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)參與學(xué)習(xí)科研項(xiàng)目績(jī)效發(fā)放基本制度，加強(qiáng)對(duì)科研績(jī)效報(bào)銷(xiāo)領(lǐng)域的管理力度，強(qiáng)化對(duì)單位績(jī)效分配規(guī)定的執(zhí)行力，逐步規(guī)范績(jī)效的發(fā)放報(bào)銷(xiāo)。組織部門(mén)可以通過(guò)印發(fā)宣傳冊(cè)、開(kāi)會(huì)培訓(xùn)等形式，向科研人員普及科研項(xiàng)目績(jī)效與工資薪酬中績(jī)效的區(qū)別、不同項(xiàng)目對(duì)于科研績(jī)效是否并入薪酬體系中的規(guī)定。

（三）完備各類(lèi)型科研項(xiàng)目關(guān)于績(jī)效規(guī)定的文件庫(kù)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，從國(guó)家到省、市，各類(lèi)別的科研項(xiàng)目類(lèi)型較多，不同項(xiàng)目適用的支撐文件有一定的差異，因此科研單位在制定本單位間接經(jīng)費(fèi)管理辦法細(xì)則的同時(shí)，要逐步收集完備各類(lèi)科研項(xiàng)目關(guān)于績(jī)效規(guī)定的支撐文件庫(kù)，打出項(xiàng)目支撐文件與單位科研績(jī)效細(xì)則的組合拳，規(guī)范科研單位績(jī)效的發(fā)放與分配。

科研單位的績(jī)效管理對(duì)于激發(fā)科技人員的工作熱情意義重大，科研績(jī)效支出作為績(jī)效管理中的重要內(nèi)容不容忽視。目前，科研單位的績(jī)效支出管理在體系完善、制度宣傳和執(zhí)行等方面仍存在普遍的問(wèn)題，科研單位需要緊跟中央及省市文件指引，領(lǐng)會(huì)科研績(jī)效文件精神，及時(shí)調(diào)整完善科研單位內(nèi)部科研績(jī)效支出管理體系，加強(qiáng)相應(yīng)制度政策的推廣與落實(shí)，充分發(fā)揮科研績(jī)效對(duì)科研人員的激勵(lì)作用。