人民代表大會制度的確立

東方

這是中國人民的偉大創(chuàng)造，也是中國政治制度最深刻、最偉大的變革。

人民代表大會制度是我們國家的根本政治制度，是以人民代表大會為核心和主要內(nèi)容的國家政權(quán)組織形式。它是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民，經(jīng)過幾十年艱苦卓絕的奮斗而建立起來的，是中國各族人民的共同選擇和中國近現(xiàn)代歷史發(fā)展的必然結(jié)果。

2014年9月5日，習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話指出：“60年前，我們?nèi)嗣窆埠蛧木喸煺邆儯?jīng)過普選產(chǎn)生的1200多名全國人大代表一道，召開了第一屆全國人民代表大會第一次會議，通過了《中華人民共和國憲法》，從此建立起中華人民共和國的根本政治制度——人民代表大會制度。中國這樣一個有5000多年文明史、幾億人口的國家建立起人民當(dāng)家作主的新型政治制度，在中國政治發(fā)展史乃至世界政治發(fā)展史上都是具有劃時代意義的?！?021年10月13日，習(xí)近平總書記在中央人大工作會議上發(fā)表重要講話指出：人民代表大會制度是符合我國國情和實(shí)際、體現(xiàn)社會主義國家性質(zhì)、保證人民當(dāng)家作主、保障實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的好制度，是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民在人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造，是在我國政治發(fā)展史乃至世界政治發(fā)展史上具有重大意義的全新政治制度。

黨對人民代表大會制度的探索

中國共產(chǎn)黨從成立之日起，就以實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立、人民解放和國家富強(qiáng)、人民幸福為己任，在帶領(lǐng)人民為推翻“三座大山”而浴血奮戰(zhàn)的同時，對建立能實(shí)現(xiàn)人民真正當(dāng)家作主的新型人民民主政權(quán)進(jìn)行了長期探索和實(shí)踐。在新民主主義革命時期革命根據(jù)地政權(quán)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中國共產(chǎn)黨人提出了建立人民代表大會制度的初步構(gòu)想。

1940年，毛澤東在《新民主主義論》中指出：“中國現(xiàn)在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區(qū)人民代表大會直到鄉(xiāng)人民代表大會的系統(tǒng)，并由各級代表大會選舉政府?！?945年4月，毛澤東在黨的七大上作《論聯(lián)合政府》的政治報(bào)告，提出：“新民主主義的政權(quán)組織，應(yīng)該采取民主集中制，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府。它是民主的，又是集中的，就是說，在民主基礎(chǔ)上的集中，在集中指導(dǎo)下的民主。只有這個制度，才既能表現(xiàn)廣泛的民主，使各級人民代表大會有高度的權(quán)力;又能集中處理國事，使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會所委托的一切事務(wù)，并保障人民的一切必要的民主活動。”這些論述深刻揭示了人民代表大會制度的內(nèi)涵和本質(zhì)，為人民代表大會制度的建立指明了方向。

1948年1月，隨著全國解放戰(zhàn)爭的發(fā)展和解放區(qū)的迅速擴(kuò)大，毛澤東在《關(guān)于目前黨的政策中的幾個重要問題》中，進(jìn)一步指出“現(xiàn)在時期，在鄉(xiāng)村中可以而且應(yīng)當(dāng)依據(jù)農(nóng)民的要求，召集鄉(xiāng)村農(nóng)民大會選舉鄉(xiāng)村政府，召集區(qū)農(nóng)民代表大會選舉區(qū)政府?？h、市和縣市以上的政府，因其不但代表鄉(xiāng)村的農(nóng)民，而且代表市鎮(zhèn)、縣城、省城和大工商業(yè)都市的各階層各職業(yè)人民，就應(yīng)召集縣的、市的、省的或邊區(qū)的人民代表大會，選舉各級政府。在將來，革命在全國勝利之后，中央和地方各級政府，都應(yīng)當(dāng)由各級人民代表大會選舉?！?/p>

經(jīng)過深刻總結(jié)中國近代政治發(fā)展正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以及建立新型人民民主政權(quán)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以毛澤東為代表的共產(chǎn)黨人得出了一個重要結(jié)論，那就是：新民主主義革命勝利后建立的政權(quán)，只能是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政;同這一國體相適應(yīng)的政權(quán)組織形式，只能是民主集中制的人民代表大會制度。

1948年4月30日，中共中央書記處擴(kuò)大會議討論通過了慶祝“五一”勞動節(jié)口號，提出“各民主黨派、各人民團(tuán)體、各社會賢達(dá)迅速召開政治協(xié)商會議，討論并實(shí)現(xiàn)召集人民代表大會，成立民主聯(lián)合政府”。這一口號，很快通過各種渠道傳遍了海內(nèi)外，得到全國各民主黨派、民主人士和愛國華僑的熱烈響應(yīng)。

全國政協(xié)第一屆全體會議代行全國人民代表大會職權(quán)

為籌備建立新中國，1949年9月21日至30日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議在北平（即北京市）召開。來自中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、各人民團(tuán)體、各地區(qū)、人民解放軍、少數(shù)民族、宗教界和海外華僑等45個單位的662名代表參加了這次會議。

毛澤東在開幕詞中說：現(xiàn)在的中國人民政治協(xié)商會議是在完全新的基礎(chǔ)之上召開的，它具有代表全國人民的性質(zhì)，它獲得全國人民的信任和擁護(hù)。因此，中國人民政治協(xié)商會議宣布自己執(zhí)行全國人民代表大會的職權(quán)。

經(jīng)過充分討論，會議一致通過了具有臨時憲法性質(zhì)的文件——《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》（以下簡稱《共同綱領(lǐng)》），確定了新中國政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化教育、民族和外交等方面的大政方針，制定了《中華人民共和國中央人民政府組織法》和《中國人民政治協(xié)商會議組織法》，選舉產(chǎn)生了中央人民政府委員會，宣告中華人民共和國誕生。

《共同綱領(lǐng)》規(guī)定：“中華人民共和國的國家政權(quán)屬于人民。人民行使國家政權(quán)的機(jī)關(guān)為各級人民代表大會和各級人民政府?！薄案骷壵?quán)機(jī)關(guān)一律實(shí)行民主集中制。其主要原則為：人民代表大會向人民負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。人民政府委員會向人民代表大會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。在人民代表大會和人民政府委員會內(nèi)，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的制度。各下級人民政府均由上級人民政府加委并服從上級人民政府。全國各地方人民政府均服從中央人民政府?！边@就以臨時憲法的形式把人民代表大會制度規(guī)定為新中國的根本政治制度。

在新中國成立初期，由于在全國范圍內(nèi)軍事行動還在進(jìn)行，土地改革還沒有完成，國民經(jīng)濟(jì)尚未恢復(fù)，人民群眾還未充分組織起來，因而當(dāng)時還不具備立即在全面實(shí)行普選基礎(chǔ)上產(chǎn)生各級人民代表大會的條件，因而采取了過渡辦法。按照《共同綱領(lǐng)》規(guī)定，在中央由中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議代行全國人民代表大會的職權(quán)，選舉產(chǎn)生中央人民政府委員會，并賦之以行使國家權(quán)力的職能;在地方，則普遍召開各界人民代表會議，逐步代行人民代表大會的職權(quán)，選舉產(chǎn)生本級人民政府。這種逐步過渡的民主建政方式，既適應(yīng)了當(dāng)時的特定環(huán)境，又按照民主集中制原則妥善解決了建立人民政府所必須遵循的民主程序問題。

《共同綱領(lǐng)》的實(shí)施和人民代表會議制度的建立與發(fā)展，為團(tuán)結(jié)和動員人民群眾完成土地改革、鎮(zhèn)壓反革命、恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)、加強(qiáng)民主法制建設(shè)發(fā)揮了重要作用，為人民代表大會制度的正式確立作了重要準(zhǔn)備。

選舉人大代表和起草憲法

1952年，經(jīng)過慎重考慮，中共中央認(rèn)為：在三年來所取得的偉大成就的基礎(chǔ)上，在大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)開始進(jìn)行的時候，應(yīng)該根據(jù)《共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，定期召開全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，并開始進(jìn)行起草選舉法和憲法草案等準(zhǔn)備工作。

1953年1月，經(jīng)中國人民政治協(xié)商會議提出建議，中央人民政府委員會通過《關(guān)于召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》，決定1953年召開由人民普選產(chǎn)生的鄉(xiāng)、縣、?。ㄊ校└骷壢嗣翊泶髸?，并在此基礎(chǔ)上召開全國人民代表大會（后又決定推遲到1954年召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會）。會議同時決定，成立以毛澤東為主席的中華人民共和國憲法起草委員會和以周恩來為主席的中華人民共和國選舉法起草委員會。

1953年3月，中央人民政府頒布施行《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》，為選舉產(chǎn)生全國人民代表大會及地方各級人民代表大會代表提供了法律依據(jù)。

選舉各級人民代表的一個重要前提，就是要有準(zhǔn)確的人口數(shù)據(jù)。1953年6月30日24時開始，人民政府在全國范圍內(nèi)開展了人口普查和選民登記，全國人口總數(shù)為6.02億人，選民登記總數(shù)為3.24億人，占選舉地區(qū)18周歲以上人口總數(shù)的97.18%。

從1953年下半年起，人民群眾以主人翁的姿態(tài)參加中國歷史上第一次全國性普選，極大地?zé)òl(fā)了當(dāng)家作主的熱情和民主意識。

普選運(yùn)動開始以后，各地都有計(jì)劃地安排了這一工作，調(diào)集數(shù)十萬干部，認(rèn)真地創(chuàng)造典型經(jīng)驗(yàn)，緊密地結(jié)合生產(chǎn)有步驟地分批展開基層選舉。在選舉法宣傳運(yùn)動中，北京市每天都有幾十個宣傳普選的小型演出會。各民族干部在選舉工作中，都起了良好作用。廣西省大苗山苗族自治區(qū)在普選宣傳工作中，各族干部把普選文件內(nèi)容編成苗族山歌，隨時歌唱，收效很大。吉林省延邊朝鮮族自治區(qū)，訓(xùn)練了2500多名朝鮮族干部參加普選工作，他們領(lǐng)導(dǎo)各族人民，緊密結(jié)合生產(chǎn)，有步驟地開展普選活動。

無論在城市或鄉(xiāng)村，都呈現(xiàn)出莊嚴(yán)熱烈的節(jié)日景象。選民們一致提出：要選出“社會主義的帶路人”，帶領(lǐng)他們創(chuàng)造更加美好的生活。許多工業(yè)勞動模范和農(nóng)業(yè)互助合作運(yùn)動中的先進(jìn)人物，都受到了選民的一致?lián)碜o(hù)和信任，光榮地當(dāng)選為人民代表。如武漢市工業(yè)特等勞動模范彭仰欽、朱玖、馬可芳、傅景文、朱早弟，河南省的全國排字能手張繼英以及原河南省皋成縣41個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的社長等，都當(dāng)選為人民代表。

經(jīng)過一年多的普選，在21萬多個基層選舉單位、3.24億登記選民中進(jìn)行基層選舉，共選出基層人民代表大會的代表566萬余名。全國基層普選完成以后，150個省轄市，2064個縣、自治縣及縣一級單位和170個中央和省轄市的區(qū)召開了人民代表大會（西藏地區(qū)召開人民代表會議）?？傆?jì)選舉全國人民代表大會代表1226人（臺灣省代表暫缺）。其中婦女代表147人，少數(shù)民族代表177人;黨員668人，黨外人士558人。各民族、各階層、各界都有與其地位相當(dāng)?shù)拇怼?/p>

在開展選舉的同時，1953年12月27日，毛澤東與憲法起草小組的成員抵達(dá)杭州，開始了憲法草案初稿的起草工作。

經(jīng)過約2個月的艱辛工作，1954年2月17日，起草小組完成了憲法草案初稿。隨后，在毛澤東主持下，起草小組通讀通改。2月24日，完成“二讀稿”。26日完成“三讀稿”。3月9日，起草小組拿出“四讀稿”。至此，憲法起草小組完成了第一階段的任務(wù)，為中共中央政治局會議進(jìn)一步討論修改憲法草案，提供了一個比較成熟的稿本。1954年3月12日、13日和15日，劉少奇在北京幾次主持召開中央政治局?jǐn)U大會議，討論、認(rèn)可了“四讀稿”，準(zhǔn)備擴(kuò)大范圍討論修改后，提交憲法起草委員會。

憲法起草委員會召開多次會議對憲法草案進(jìn)行討論修改。同時，在北京和全國各大城市組織各方面代表8000多人用2個月時間，對憲法初稿進(jìn)行討論，提出了5900多條修改意見。6月14日，中央人民政府委員會第30次會議決定，將憲法草案提交全國人民公開討論。

每個省份和地區(qū)，都在用自己的獨(dú)特的方式進(jìn)行憲法草案的宣傳。在南京，刊登憲法內(nèi)容的《新華日報(bào)》售出超過8萬份;在福建省內(nèi)，300多個擴(kuò)音器喇叭，分別用閩南語、福州話向當(dāng)?shù)氐拿癖姴?bào)憲法草案的內(nèi)容;在四川省，更是直接派遣宣傳員，直接面向群眾進(jìn)行了將近15萬次的宣傳，受眾群體達(dá)到1800萬……在這場持續(xù)了大約兩個多月的討論中，有將近1.5億人參加了討論，占到了當(dāng)時全國人口的四分之一，共計(jì)提出了118萬條修改意見，其規(guī)模之宏大，討論之熱度，前所未有。討論中提出的意見，都由各地黨政領(lǐng)導(dǎo)部門及時上報(bào)中央。曾參與憲法起草工作的許崇德回憶說：“1954年是特大洪災(zāi)。所以交通中斷了，大水都沖掉了公路、鐵路，當(dāng)時的討論意見是用飛機(jī)運(yùn)送到北京來的，那真是感動人?！睉椃ú莅感〗M的工作人員將收到的上百萬條意見分類總結(jié)成16本冊子，交給憲法起草委員會參考，并進(jìn)一步修改和完善了憲法草案。

第一屆全國人大一次會議的召開

經(jīng)過一年多緊張的準(zhǔn)備工作，1954年9月15日，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京中南海懷仁堂隆重開幕。到會代表中包括工業(yè)戰(zhàn)線的勞模王崇倫、農(nóng)業(yè)戰(zhàn)線的勞模李順達(dá)、年齡最大的代表齊白石、年齡最小的代表青年女工郝建秀……全國人大代表齊聚一堂。當(dāng)時一位記者這樣記錄這場盛事：“他們從車床邊來，從田地里來，從礦井來，從海岸的防哨來。放下鉗子，放下犁耙，放下鎬頭，放下筆桿、圓規(guī)……同他們所愛戴的黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人們在一起，商量著國家大事。”

毛澤東主持開幕式并致開幕詞。他指出：“這次會議是標(biāo)志著我國人民從1949年建國以來的新勝利和新發(fā)展的里程碑?！眲⑸倨婢蛻椃ú莅傅幕緝?nèi)容向大會作了若干說明。劉少奇指出，這份憲法草案是“幸福生活的保證”，“每一條都代表著人民的利益”。大會經(jīng)過認(rèn)真討論，一致通過《中華人民共和國憲法》。這就宣布了由中國人民政治協(xié)商會議代行全國人民代表大會職權(quán)、以《共同綱領(lǐng)》代替《中華人民共和國憲法》過渡狀態(tài)的結(jié)束。周恩來作《政府工作報(bào)告》，總結(jié)了中華人民共和國成立5年來的政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育和外交等方面所取得的重大成就，指出了各項(xiàng)工作中還存在的缺點(diǎn)和問題，提出了今后社會主義建設(shè)方面的任務(wù)。會議經(jīng)過討論，一致通過《關(guān)于政府工作報(bào)告的決議》。大會還一致通過《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國國務(wù)院組織法》《中華人民共和國人民法院組織法》《中華人民共和國人民檢察院組織法》和《中華人民共和國地方人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》等法律。

大會選舉毛澤東為中華人民共和國主席，朱德為副主席。劉少奇為中華人民共和國第一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會委員長，宋慶齡、林伯渠、李濟(jì)深、張瀾、彭真等13人為副委員長，彭真兼秘書長。根據(jù)中華人民共和國主席提名，大會決定周恩來為中華人民共和國國務(wù)院總理。根據(jù)周恩來提名，大會決定任命陳云、林彪、彭德懷、鄧小平等10人為國務(wù)院副總理，習(xí)仲勛為秘書長。

9月28日，大會勝利閉幕。

第一屆全國人民代表大會通過的《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定：中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主國家。中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。各級人民代表大會都由人民選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。各級人民政府、人民法院、人民檢察院都由同級人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。由此，人民代表大會制度作為中國的根本政治制度以國家根本法的形式正式確立。

第一屆全國人大一次會議的召開和《中華人民共和國憲法》的頒布，標(biāo)志著人民代表大會制度這一根本政治制度在全國正式建立。

人民代表大會制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民經(jīng)過浴血奮戰(zhàn)和不懈探索建立的有中國特色的政權(quán)組織形式，這是中國人民的偉大創(chuàng)造，也是中國政治制度最深刻、最偉大的變革，為新中國各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展奠定了根本政治制度基礎(chǔ)。人民代表大會制度自建立以來，依法保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，充分保障了我國人民當(dāng)家作主的權(quán)利?，F(xiàn)在，我國共有五級人大代表262萬多名，包括全國人大代表近3000名，省級人大代表2萬名，設(shè)區(qū)的市級人大代表12萬名，縣級人大代表近60萬名，鄉(xiāng)級人大代表188萬名。其中，縣鄉(xiāng)兩級人大代表占到代表總數(shù)的94%，都是由選民一人一票直接選舉產(chǎn)生的，這是人民當(dāng)家作主的最直接體現(xiàn)。

在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民代表大會制度充分保障了人民當(dāng)家作主的權(quán)利，全面動員了全體人民以國家主人翁地位投身社會主義建設(shè)，有效保證了國家機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，切實(shí)維護(hù)了國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)，有力支撐了國家治理體系和治理能力，展現(xiàn)出了強(qiáng)大的生命力，推動了中國特色社會主義制度的不斷完善發(fā)展。

歷史和實(shí)踐充分證明，人民代表大會制度是符合中國國情和實(shí)際、體現(xiàn)社會主義國家性質(zhì)、保證人民當(dāng)家作主、保障實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的好制度。

（作者單位：中央黨史和文獻(xiàn)研究院）