“三供一業(yè)”分離移交后期運(yùn)行管理難點(diǎn)及案例分析

張揚(yáng)安

（中核陜西鈾濃縮有限公司，陜西 漢中 723014）

在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，從2016年開始，國(guó)家在全國(guó)范圍內(nèi)加速推進(jìn)國(guó)有企業(yè)供水、供電、供熱（供氣）及物業(yè)管理（統(tǒng)稱“三供一業(yè)”）分離移交工作。根據(jù)國(guó)家相關(guān)文件要求，此項(xiàng)工作2018年年底前基本完成，2019年起，國(guó)有企業(yè)不再以任何方式為職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用。

截至2021年上半年，各國(guó)有企業(yè)基本完成“三供一業(yè)”職能移交，部分維修改造、清算等尚在收尾。整體上講，“三供一業(yè)”中“三供”相對(duì)簡(jiǎn)單，由于前期尋找接收主體，界定移交范圍困難，中期進(jìn)行資產(chǎn)移交操作復(fù)雜，后期物業(yè)收費(fèi)和運(yùn)營(yíng)困難，不動(dòng)產(chǎn)證辦理牽涉一系列歷史遺留問題，所以，物業(yè)是“三供一業(yè)”中最難啃的硬骨頭。本文結(jié)合相關(guān)國(guó)有企業(yè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，就物業(yè)分離移交中重點(diǎn)內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

一、關(guān)于接收主體

根據(jù)國(guó)家相關(guān)政策，國(guó)有企業(yè)職工家屬區(qū)的物業(yè)管理可由國(guó)有物業(yè)管理公司接收，也可由當(dāng)?shù)卣付ㄓ嘘P(guān)單位接收，支持實(shí)力強(qiáng)、信譽(yù)好的國(guó)有物業(yè)管理公司跨地區(qū)接收移交企業(yè)的物業(yè)管理職能。已經(jīng)進(jìn)行過房改的職工家屬區(qū)，也可在當(dāng)?shù)卣笇?dǎo)下，由業(yè)主大會(huì)市場(chǎng)化選聘物業(yè)管理機(jī)構(gòu)。在實(shí)際操作中，由于國(guó)有物業(yè)管理公司較少，特別是在地市級(jí)以下城市交給國(guó)有物業(yè)管理公司幾無可能。跨區(qū)域接收由于受到地方保護(hù)主義影響，最多也只能是個(gè)案。因此，在實(shí)際操作中，基本上各地方均將物業(yè)資產(chǎn)打包移交給當(dāng)?shù)卣?，由?dāng)?shù)卣峭缎再|(zhì)的單位承接資產(chǎn)后再委托原物管單位或其他民營(yíng)企業(yè)承擔(dān)具體服務(wù)。由于資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，資產(chǎn)所有者并不享受任何物管服務(wù)，因此對(duì)服務(wù)質(zhì)量漠不關(guān)心，而直接代表業(yè)主利益的業(yè)委會(huì)由于與物管企業(yè)沒有合同關(guān)系，也難以在實(shí)踐中進(jìn)行有效監(jiān)管。在物業(yè)移交后，業(yè)主、業(yè)委會(huì)與物管企業(yè)或與地方國(guó)資管理部門矛盾頻繁發(fā)生，物業(yè)棄管、業(yè)主拒交物管費(fèi)的案例屢見不鮮。在接收主體問題上，有些地市過分追求所謂“統(tǒng)一”（統(tǒng)一接收，統(tǒng)一維改，統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)），由地方國(guó)資委專門成立一家資產(chǎn)管理公司，要求企業(yè)統(tǒng)一將物業(yè)資產(chǎn)和職能移交該公司，導(dǎo)致該公司短期內(nèi)接收大量小區(qū)，賬上維修改造資金動(dòng)輒上億元。作為一家毫無物業(yè)管理運(yùn)營(yíng)的新公司，不光維修改造難以在這么短的時(shí)間內(nèi)組織完成，后期運(yùn)營(yíng)也是巨大挑戰(zhàn)。從實(shí)踐來看，由于攤子鋪得太大，中間委托代理環(huán)節(jié)太多，小區(qū)改造難以有效組織，安全質(zhì)量難以控制，部分改造流于形式，有的改造甚至幾年沒有動(dòng)工。更為嚴(yán)重的是，由于資金巨大，維修改造過程缺乏有效監(jiān)管，很可能產(chǎn)生塌方式腐敗問題。筆者所在的企業(yè)處于獨(dú)立工礦區(qū)，當(dāng)?shù)責(zé)o國(guó)有物業(yè)公司，企業(yè)認(rèn)為交給地方政府后續(xù)運(yùn)營(yíng)難以保證，經(jīng)過多方探索，最后將物業(yè)管理職能移交給了跟企業(yè)所在集團(tuán)公司無產(chǎn)權(quán)關(guān)系，但歷史上與集團(tuán)公司有業(yè)務(wù)往來的一家專業(yè)物管公司，這樣，既解決了資產(chǎn)移交問題，也方便了后期運(yùn)營(yíng)期間的溝通和協(xié)調(diào)。

二、關(guān)于資產(chǎn)移交

1.非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)移交

2016年下半年，全國(guó)“三供一業(yè)”大規(guī)模移交拉開序幕之際，不少地方政府出臺(tái)要求企業(yè)移交非經(jīng)營(yíng)性土地和房產(chǎn)規(guī)定，包括企業(yè)出資修建尚未出售給職工的住房，企業(yè)享有租金收益的自有門面房、商場(chǎng)，尚未有效利用的閑置土地等都被地方政府強(qiáng)行劃為“三供一業(yè)”物業(yè)分離移交的范圍。眾所周知，土地和房產(chǎn)是近年具有升值潛力的資產(chǎn)，雖然從理論上講，國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)屬于全民所有，但是各企業(yè)是獨(dú)立經(jīng)營(yíng)個(gè)體，企業(yè)也有自身利益和運(yùn)營(yíng)管理考量。針對(duì)非經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)及土地是否移交問題，各地政策不一，執(zhí)行力度也不一樣?？傮w來講，開始某些企業(yè)是移交了一部分房產(chǎn)和土地，但后期隨著企業(yè)對(duì)相關(guān)工作認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步加深，形成了一些共識(shí)：一是“三供一業(yè)”是移交家屬區(qū)物業(yè)管理職能，資產(chǎn)是否應(yīng)當(dāng)移交必須按照是否影響職能移交來判斷；二是企業(yè)合法權(quán)益應(yīng)該受到保護(hù)，資產(chǎn)移交范圍必須是雙方自覺自愿?；谝陨蟽蓚€(gè)原則，后期移交非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)基本沒有強(qiáng)制實(shí)施。

2.其他資產(chǎn)移交

按照是否影響職能移交來判斷，職工家屬區(qū)物業(yè)管理用房、門衛(wèi)房、工具房、垃圾車、各種工器具等直接影響后期物業(yè)管理職能履行的資產(chǎn)必須進(jìn)行移交。當(dāng)然，這些資產(chǎn)如果直接移交給利益干系人業(yè)委會(huì)是最好不過。但是，由于業(yè)委會(huì)代表的是全體業(yè)主，實(shí)質(zhì)上業(yè)委會(huì)是一個(gè)私有性質(zhì)的組織，如果這些財(cái)產(chǎn)移交業(yè)委會(huì)，按照目前國(guó)資監(jiān)管相關(guān)制度，屬于國(guó)有資產(chǎn)流失。因而，在實(shí)際操作中，不得不將這些房產(chǎn)移交給當(dāng)?shù)貒?guó)資部門，由其納入國(guó)有資產(chǎn)管理并確保其保值增值。筆者所在單位由于將企業(yè)管理職能移交給了外省企業(yè)，移交物管相關(guān)工器具等動(dòng)產(chǎn)沒有任何障礙，但地方政府不同意房產(chǎn)和相關(guān)土地等不動(dòng)產(chǎn)移交給外省企業(yè)。權(quán)宜之下，公司選擇將物業(yè)管理用房及門衛(wèi)房等不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)依舊保留在公司，只給接收單位移交使用權(quán)。

三、關(guān)于后期運(yùn)營(yíng)

如前所述，大部分“三供一業(yè)”物業(yè)分離移交后，由于資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，資產(chǎn)所有者并不真正關(guān)心物業(yè)運(yùn)營(yíng)質(zhì)量好壞，而更關(guān)心的是物業(yè)資產(chǎn)的保值增值。從目前全國(guó)范圍看，物業(yè)管理公司實(shí)現(xiàn)盈利相當(dāng)困難，特別是多層老舊小區(qū)。國(guó)有企業(yè)職工家屬區(qū)老舊小區(qū)偏多，這些小區(qū)產(chǎn)權(quán)歸屬不清，設(shè)施老舊，房屋一般為7層以下多層，樓間距寬，困難職工，離退休人員集中居住區(qū)域，實(shí)行市場(chǎng)化收費(fèi)困難較大。物業(yè)公司本就實(shí)現(xiàn)盈利困難，加之容積率低，職工無繳費(fèi)習(xí)慣，收費(fèi)困難，怎樣保證移交后小區(qū)物業(yè)管理公司不棄管，筆者結(jié)合實(shí)際工作，提出如下建議：

一是各級(jí)地方政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起“三供一業(yè)”接收方主體責(zé)任，更新思想觀念，用心、用情、用力做好企業(yè)后勤保障服務(wù)。要將國(guó)有企業(yè)職工家屬區(qū)納入轄區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃，對(duì)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行定期維修改造并在年度預(yù)算中預(yù)留一定的市政設(shè)施運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，以減輕職工家屬區(qū)物業(yè)管理負(fù)擔(dān)。

二是對(duì)于接收的“三供一業(yè)”相關(guān)資產(chǎn)，各級(jí)國(guó)資監(jiān)管部門要采取不同的國(guó)資監(jiān)管政策，對(duì)于確實(shí)短期內(nèi)無法盈利的物業(yè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，還要想辦法對(duì)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用予以適當(dāng)補(bǔ)貼，以確保平穩(wěn)過渡和國(guó)有企業(yè)職工家屬區(qū)穩(wěn)定。

三是對(duì)于獨(dú)立工礦區(qū)，物業(yè)服務(wù)企業(yè)確實(shí)難以從市場(chǎng)上承接其他業(yè)務(wù)的情況下，為了增加人員利用率，分?jǐn)傁嚓P(guān)成本，鼓勵(lì)按照市場(chǎng)化和同等條件優(yōu)先的原則承接原國(guó)有企業(yè)后勤服務(wù)職能。

四是充分利用社區(qū)、業(yè)委會(huì)等組織，加大“三供一業(yè)”分離移交相關(guān)政策宣傳，逐步將收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與市場(chǎng)靠攏，并提高業(yè)主總體繳費(fèi)比例。

五是對(duì)于同時(shí)接收了非經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)的物業(yè)管理公司或地方政府，要與之簽訂相關(guān)補(bǔ)充協(xié)議，明確企業(yè)移交的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)所取得的收入應(yīng)用于彌補(bǔ)物業(yè)管理虧空，并明確過渡期限。關(guān)于這一點(diǎn)，盡管目前沒有找到明確的政策支持，但是在地方國(guó)資委相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)講話中是有相關(guān)表述的。從另外一個(gè)層面看，在各地出臺(tái)的“三供一業(yè)”分離移交辦法中，都提到允許企業(yè)按照相關(guān)規(guī)定提取過渡期物業(yè)管理費(fèi)補(bǔ)貼給物業(yè)運(yùn)營(yíng)單位。由于非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)原為企業(yè)資產(chǎn)，如果企業(yè)沒有提取過渡期物業(yè)管理費(fèi)，則可以認(rèn)為企業(yè)通過移交非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的形式提取了過渡期物業(yè)管理費(fèi)，該部分費(fèi)用自然應(yīng)由接收或資產(chǎn)收益單位予以支付。

另外，鑒于國(guó)家剝離國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能已基本完成，今后國(guó)有企業(yè)的主要職責(zé)是聚焦主責(zé)主業(yè)。根據(jù)國(guó)資委“兩非”（非主業(yè)，非優(yōu)勢(shì)主業(yè)）剝離政策，國(guó)有企業(yè)投資非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)會(huì)遇到越來越嚴(yán)格的限制。隨著城市化進(jìn)程加快和獨(dú)立工礦區(qū)企業(yè)越來越向資源、人才集中和交通方便的大城市及其周邊聚集，獨(dú)立工礦區(qū)職工家屬區(qū)今后的持續(xù)發(fā)展將不得不依靠當(dāng)?shù)卣牧α?。有鑒于此，建議將獨(dú)立工礦區(qū)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)（門面房、商店、市場(chǎng)、閑置土地等）借助“兩非”剝離政策一并移交（如果“三供一業(yè)”移交時(shí)未一并移交）地方政府，由地方政府借助鄉(xiāng)村振興政策予以升級(jí)改造。只有這樣，才能保證家屬區(qū)持續(xù)和諧與穩(wěn)定，才能確保廣大退休職工權(quán)益。

六是建議針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施特別落后的“三供一業(yè)”分離移交小區(qū)實(shí)施“舊改”等政策。繼“三供一業(yè)”分離移交后，國(guó)家從2018年開始在縣城以上城市及周邊大力實(shí)施“舊城改造”政策。舊城改造分為基礎(chǔ)類、完善類和提升類，其中基礎(chǔ)類相關(guān)改造在進(jìn)行過“三供一業(yè)”維修改造的家屬區(qū)已基本完成，大部分完善類和提升類“三供一業(yè)”中由于標(biāo)準(zhǔn)和范圍限定沒有做。通過實(shí)施“舊改”，進(jìn)一步提升職工家屬區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施水平，增強(qiáng)職工群眾“獲得感，幸福感”，有利于提升物業(yè)服務(wù)質(zhì)量和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，通過加裝電梯，建設(shè)停車、托老托幼、購(gòu)物等便民設(shè)施并市場(chǎng)化運(yùn)作，可以增加物業(yè)管理公司收入來源。關(guān)于“舊改”或相關(guān)地方發(fā)改口和住建口等部門有一系列政策，建議有意實(shí)施的企業(yè)系統(tǒng)研究。據(jù)悉，駐京央企職工家屬區(qū)進(jìn)行“舊改”的文件幾大部委正在會(huì)簽，補(bǔ)助力度遠(yuǎn)大于“三供一業(yè)”，因此，可以密切關(guān)注后期實(shí)施情況及推廣到全國(guó)的時(shí)間。

七是進(jìn)一步理清家屬房屋產(chǎn)權(quán)歸屬，打通自由交易和不動(dòng)產(chǎn)證辦理渠道。家屬區(qū)要想實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展，物業(yè)等各項(xiàng)管理水平持續(xù)提升，基本條件之一是實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)的自由交易，實(shí)現(xiàn)業(yè)主的市場(chǎng)化更新迭代。筆者所在的企業(yè)于2021年通過“學(xué)黨史，辦實(shí)事”主題實(shí)踐活動(dòng)，成功解決房產(chǎn)交易和辦證難題。

四、相關(guān)案例分析

案例企業(yè)的職工家屬區(qū)共有近70棟房屋，2005年已完成房改，辦理了《房屋所有權(quán)證》，但沒有土地使用權(quán)，是不完全產(chǎn)權(quán)。2015年原國(guó)土資源部出臺(tái)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，由于該家屬區(qū)屬于不完全產(chǎn)權(quán)，政府相關(guān)部門辦證平臺(tái)上相關(guān)數(shù)據(jù)不完整，故證件無法辦理，房產(chǎn)交易無法正常進(jìn)行。經(jīng)專業(yè)公司梳理，要打通辦證和交易渠道，需解決國(guó)有劃撥土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移。某些宗地手續(xù)不齊，土地性質(zhì)不符，土地、房屋面積不符，規(guī)劃、建設(shè)原始資料缺失等一系列問題，面對(duì)這些問題，如果放在以前，辦理不動(dòng)產(chǎn)證幾無可能。

2021年年初，自然資源部出臺(tái)1號(hào)文件，為解決相關(guān)歷史遺留問題指明了方向。總的來講，要解決上述不動(dòng)產(chǎn)辦理難題，首先要溝通政府自然資源局和住建部門，取得地方政府支持是第一位的。據(jù)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，地方政府現(xiàn)在也在轉(zhuǎn)變觀念，基本的原則是不能拿現(xiàn)在的法律法規(guī)去套以前的事情，在尊重事實(shí)和歷史的基礎(chǔ)上，只要不構(gòu)成對(duì)國(guó)家、集體及第三方權(quán)益侵犯，即可認(rèn)定產(chǎn)權(quán)。該企業(yè)所在的市縣相關(guān)部門對(duì)家屬區(qū)辦理不動(dòng)產(chǎn)證一事非常支持，短期內(nèi)協(xié)助解決了相關(guān)問題。規(guī)劃和建設(shè)資料以現(xiàn)有房產(chǎn)證記載為準(zhǔn)，不再補(bǔ)充其他資料；國(guó)有劃撥土地根據(jù)房改及“三供一業(yè)”分離移交等政策文件直接確定為居民產(chǎn)權(quán)（房產(chǎn)交易前仍維持劃撥土地性質(zhì)，首次交易并繳納土地出讓金后變更后出讓地）；土地證缺失，根據(jù)相關(guān)批復(fù)文件，或根據(jù)事實(shí)占有并公示無異議后確認(rèn)產(chǎn)權(quán)；土地性質(zhì)根據(jù)實(shí)際情況直接變更為住宅用地；土地面積不符，重新進(jìn)行測(cè)繪，房產(chǎn)面積直接采用以前房產(chǎn)證上記載面積；委托專業(yè)公司對(duì)家屬區(qū)土地重新進(jìn)行分割，分?jǐn)偤蜏y(cè)繪，并在此基礎(chǔ)上完善和調(diào)整不動(dòng)產(chǎn)登記交易服務(wù)中心平臺(tái)數(shù)據(jù)。經(jīng)過以上操作，經(jīng)過2021年大半年努力，家屬區(qū)已經(jīng)辦理一起正常房產(chǎn)交易并拿到第一本不動(dòng)產(chǎn)證，標(biāo)志著不動(dòng)產(chǎn)證辦理和交易渠道正式打通。在工作過程中，如果家屬區(qū)戶數(shù)太多，牽涉歷史遺留問題過于復(fù)雜，跟政府溝通交流困難大，也可以委托相關(guān)中介代為辦理。該企業(yè)所在集團(tuán)公司的其他單位通過選聘成熟中介，也依法合規(guī)較好地處理了家屬區(qū)不動(dòng)產(chǎn)證辦理難題。