《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋第14號》對社會(huì)資本方在PPP項(xiàng)目中會(huì)計(jì)處理的影響分析

史麗霞

（河北中浩華財(cái)稅服務(wù)集團(tuán)股份公司，石家莊 050000）

1 引言

在2021年2月財(cái)政部發(fā)布了《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋第14號》（下文簡稱準(zhǔn)則解釋14），在原有《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋第2 號》（下文簡稱準(zhǔn)則解釋2）的基礎(chǔ)上對于PPP 項(xiàng)目中社會(huì)資本方的會(huì)計(jì)處理內(nèi)容進(jìn)行了更進(jìn)一步的解釋與規(guī)范。準(zhǔn)則解釋14 中提到了3 種會(huì)計(jì)處理模式：一是“無形資產(chǎn)模式”，即PPP 項(xiàng)目在項(xiàng)目運(yùn)營期間，可以向享受相關(guān)項(xiàng)目內(nèi)容或服務(wù)的對象收費(fèi)，但相關(guān)收費(fèi)金額不確定的，在項(xiàng)目完成后，社會(huì)資本方應(yīng)將項(xiàng)目涉及的對價(jià)金額或建造收入歸為無形資產(chǎn)；二是“金融資產(chǎn)模式”，同樣是在項(xiàng)目運(yùn)營期間，若相關(guān)收費(fèi)金額可以得到確認(rèn)，項(xiàng)目完成后社會(huì)資本方在擁有收取對價(jià)權(quán)力時(shí)將其歸為應(yīng)收賬款；三是“混合資產(chǎn)模式”，則是既包含金融資產(chǎn)又包含無形資產(chǎn)的情況。由于金融資產(chǎn)模式是較為普遍存在的一種模式，相較而言單純的無形資產(chǎn)模式以及含有兩種資產(chǎn)的混合資產(chǎn)模式較為特殊，因而本文主要基于案例探討了在“無形資產(chǎn)模式”和“混合資產(chǎn)模式”情形下PPP 項(xiàng)目的具體會(huì)計(jì)處理方式及影響，以便社會(huì)資本方在未來參與PPP 項(xiàng)目過程中采取適當(dāng)?shù)膽?yīng)對策略。

2 準(zhǔn)則解釋14 對會(huì)計(jì)處理的影響分析

2.1 明確會(huì)計(jì)處理方式

準(zhǔn)則解釋14 對會(huì)計(jì)處理的影響主要是基于準(zhǔn)則解釋2第五項(xiàng)內(nèi)容的修改與補(bǔ)充，如準(zhǔn)則解釋2 中雖然也提出了在PPP 建設(shè)項(xiàng)目中，對于相關(guān)可確定金額的收費(fèi)或其他形式的貨幣資金，在會(huì)計(jì)處理中應(yīng)當(dāng)按金融資產(chǎn)類別確認(rèn)。對于相關(guān)金額不可確定的收費(fèi)或其他形式的貨幣資金，在會(huì)計(jì)處理中按無形資產(chǎn)類別確認(rèn)。但總的來說，準(zhǔn)則解釋2 對于PPP 項(xiàng)目具體會(huì)計(jì)處理與核算內(nèi)容涉及不多，如應(yīng)采取何種方法對資產(chǎn)進(jìn)行確認(rèn)，項(xiàng)目收費(fèi)或相關(guān)貨幣資金權(quán)力歸屬等，都沒有給出明確的指引。不僅如此，準(zhǔn)則解釋2 號更多的是圍繞BOT 類型建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行的解讀，對于PPP 項(xiàng)目適用性有所不足。準(zhǔn)則解釋14 號則相較于準(zhǔn)則解釋2 號在對PPP 項(xiàng)目會(huì)計(jì)處理上明確了更多的內(nèi)容，如準(zhǔn)則適用范圍、資產(chǎn)確認(rèn)方法等方面均提出了明確指引，讓社會(huì)資本方在對于PPP 項(xiàng)目的會(huì)計(jì)處理上都有章可循，同時(shí)準(zhǔn)則解釋14 號也要求，對于過往PPP 項(xiàng)目中不符合會(huì)計(jì)處理要求的行為進(jìn)行追溯調(diào)整。

2.2 對無形資產(chǎn)模式影響分析

準(zhǔn)則解釋14 對于金額可確定和不可確定兩種情況下的PPP 項(xiàng)目會(huì)計(jì)處理原則進(jìn)行了闡釋，本小節(jié)以某地軌道交通PPP 項(xiàng)目為例，探討其在無形資產(chǎn)模式下的影響。

假設(shè)某地軌道交通PPP 項(xiàng)目共投資29.64 億元，建設(shè)周期為3年，3年分別投入金額6.88 億元、15.75 億元、7.01 億元，同時(shí)項(xiàng)目預(yù)計(jì)由社會(huì)資本方運(yùn)營17年。在項(xiàng)目運(yùn)營過程中，由于軌道交通屬于公益性較強(qiáng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，往往其通過日?？瓦\(yùn)收費(fèi)所得不能滿足項(xiàng)目收回成本并產(chǎn)生部分收益的需要，因此需要政府方通過其他形式對項(xiàng)目運(yùn)營進(jìn)行補(bǔ)助。一般對于此類PPP 項(xiàng)目，在項(xiàng)目合同中通常含有約定條款，即當(dāng)日常營收低于項(xiàng)目可行性報(bào)告預(yù)估數(shù)90%時(shí)，政府方將對日常營收與可行性報(bào)告預(yù)估數(shù)90%之間的差額進(jìn)行缺口補(bǔ)助。同時(shí)，也會(huì)根據(jù)自身管理標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，形成績效考核規(guī)則，通過對補(bǔ)助金額的調(diào)整，以充分激發(fā)社會(huì)資本方對項(xiàng)目積極管理、有效管理。

在無形資產(chǎn)模式下，假設(shè)隨著運(yùn)營期間的增長，日?？瓦\(yùn)收費(fèi)所得也會(huì)逐漸增加，開始運(yùn)營前3年不含稅客運(yùn)收費(fèi)所得為0.24 億元、0.25 億元、0.26 億元，直至運(yùn)營結(jié)束年收入可達(dá)1 億元，運(yùn)營17年合計(jì)不含稅收入11.72 億元。同時(shí)，運(yùn)營前3年每年不含稅政府補(bǔ)助收入為2.90 億元、2.88 億元、2.87 億元，整個(gè)運(yùn)營期間共可獲得不含稅的政府補(bǔ)助收入43.98 億元。運(yùn)營前3年項(xiàng)目凈利潤分別為-0.18 億元、-0.11億元、-0.08 億元，因而相應(yīng)前3年社會(huì)資本方關(guān)于項(xiàng)目企業(yè)所得稅為0，凈利潤將隨著運(yùn)營時(shí)間的增加而逐漸由負(fù)轉(zhuǎn)正，至項(xiàng)目運(yùn)營最后1年凈利潤達(dá)到0.62 億元，合計(jì)總凈利潤3.68 億元，在第8年前后累計(jì)利潤變?yōu)檎?。相關(guān)PPP 項(xiàng)目無形資產(chǎn)模式下?lián)p益情況如表1 所示。

表1 某軌道交通PPP 項(xiàng)目在無形資產(chǎn)模式下的損益情況 單位：億元

2.3 對混合資產(chǎn)模式影響分析

在混合資產(chǎn)模式下，根據(jù)項(xiàng)目合同規(guī)定，PPP 項(xiàng)目投資總額的59%為可確定的無條件收取貨幣資金，即準(zhǔn)則解釋14號中所闡釋的金融資產(chǎn)，此項(xiàng)金融資產(chǎn)一般使用攤余成本法進(jìn)行計(jì)量，在攤余成本法計(jì)量的情況下，項(xiàng)目建設(shè)期第2、3年利息收入一般在項(xiàng)目運(yùn)行的首年進(jìn)行確認(rèn)。在考慮相關(guān)金融市場因素的情況下，設(shè)所得金融資產(chǎn)的實(shí)際收益率為8%，以此收益率作為后續(xù)計(jì)算相關(guān)金融資產(chǎn)利息收入的標(biāo)準(zhǔn)。此時(shí)，對于PPP 項(xiàng)目社會(huì)資本方來說，其可以獲得的項(xiàng)目補(bǔ)助性收入包含對日?？瓦\(yùn)收入的補(bǔ)助、金融資產(chǎn)本金、金融資產(chǎn)利息收入。但由于對于此項(xiàng)收入的稅收標(biāo)準(zhǔn)尚未有正式文件給出明確解釋，因而本文假設(shè)利息收入按照6%稅率、運(yùn)營及補(bǔ)助收入按照9%稅率計(jì)算增值稅。

在混合資產(chǎn)模式下，項(xiàng)目運(yùn)營期前3年含稅利息收入為2.39 億元、1.20 億元、1.16 億元，最終項(xiàng)目運(yùn)營結(jié)束時(shí)共可獲得14.85 億元；相關(guān)項(xiàng)目日常運(yùn)營補(bǔ)助含稅收入為1.14 億元、1.14 億元、1.14 億元，項(xiàng)目運(yùn)營結(jié)束后含稅運(yùn)營收入及補(bǔ)助合計(jì)20.15 億元，期間企業(yè)所得稅合計(jì)為0.52 億元。建設(shè)期3年凈利潤為-0.05 億元、-0.23 億元、-0.34 億元，運(yùn)營期前3年凈利潤為1.52 億元、0.43 億元、0.43 億元。相關(guān)PPP項(xiàng)目在混合資產(chǎn)模式下?lián)p益情況如表2 所示。

表2 某軌道交通PPP 項(xiàng)目在混合資產(chǎn)模式下的損益情況 單位：億元

通過對比表1、表2 結(jié)果可以看出以下區(qū)別影響。對于軌道交通類PPP 項(xiàng)目在相關(guān)情況允許的條件下，采用混合資產(chǎn)模式進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目營收與項(xiàng)目總成本同趨勢下降的情況，這與無形資產(chǎn)模式下核算，項(xiàng)目營收穩(wěn)步上升，項(xiàng)目總成本逐漸下降的情況相反。同時(shí)，由于在混合資產(chǎn)模式下，金融資產(chǎn)產(chǎn)生的利息支出不能實(shí)現(xiàn)資本化，因而其財(cái)務(wù)費(fèi)用相較于無形資產(chǎn)模式核算的更低。在政策享受方面二者也存在差別，PPP 項(xiàng)目普遍可以享受“三免三減半”政策待遇，即項(xiàng)目運(yùn)營前3年可以享受稅收減免，第4 至6年企業(yè)所得稅減半。在混合資產(chǎn)模式下，由于項(xiàng)目營收前高后低，前期利潤總額高時(shí)可以享受相關(guān)稅收減免政策，提高社會(huì)資本方實(shí)際收益，后期利潤下降，相關(guān)稅負(fù)也較低。而在無形資產(chǎn)模式下，項(xiàng)目前期運(yùn)營處于虧損狀態(tài)，本身就不需要繳納相關(guān)稅負(fù)，在后續(xù)產(chǎn)生利潤時(shí)又無法再享受相關(guān)政策優(yōu)待，因而在享受稅收優(yōu)惠政策待遇方面存在一定劣勢。

3 準(zhǔn)則解釋14 對PPP 項(xiàng)目融資的影響

3.1 對產(chǎn)業(yè)基金融資模式的影響

通過前文案例分析可以看出，在混合資產(chǎn)模式的核算下，可以實(shí)現(xiàn)部分項(xiàng)目收益前移并享受相關(guān)稅費(fèi)減免效果。在此模式下，以產(chǎn)業(yè)基金為代表的社會(huì)資本方在參與第1年既可以獲得項(xiàng)目投資回報(bào)，并產(chǎn)生一定收益。但是在無形資產(chǎn)模式下，則需要較長的時(shí)間周期才能獲得利潤回報(bào)。總的來說，在解釋準(zhǔn)則14 的新形勢下，通過混合資產(chǎn)模式的會(huì)計(jì)處理，可以使得產(chǎn)業(yè)基金融資模式更容易獲得投資收益，也能最大程度享受相關(guān)稅負(fù)減免的優(yōu)惠政策。這不僅能有效提升產(chǎn)業(yè)基金對PPP 項(xiàng)目的參與熱情，提升PPP 項(xiàng)目的吸引力，也能為項(xiàng)目運(yùn)營質(zhì)量與效率提升帶來切實(shí)保障。

3.2 對債務(wù)融資模式的影響

對于PPP 項(xiàng)目的債務(wù)融資模式來說，債務(wù)融資通常是先設(shè)立項(xiàng)目公司，進(jìn)而以項(xiàng)目公司為主體向商業(yè)銀行進(jìn)行PPP項(xiàng)目貸款。對于此類貸款，商業(yè)銀行通常會(huì)要求PPP 項(xiàng)目公司質(zhì)押未來項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)，同時(shí)對項(xiàng)目公司利潤分配做一定限制。在解釋準(zhǔn)則14 的模式下，若采用混合資產(chǎn)模式，則會(huì)使得項(xiàng)目收益前移，利潤集中于項(xiàng)目開展前期，無論項(xiàng)目公司是否進(jìn)行利潤分配，會(huì)使得貸款行認(rèn)為項(xiàng)目公司有進(jìn)行大量利潤分配的動(dòng)機(jī)，進(jìn)而增加貸款限制條件或?qū)J款還款時(shí)間提出更高的要求。

4 準(zhǔn)則解釋14 對稅務(wù)處理的影響

雖然PPP 項(xiàng)目在會(huì)計(jì)處理方面已日趨規(guī)范與完善，但是在對于PPP 項(xiàng)目的稅收規(guī)則的制定上，由于項(xiàng)目結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，內(nèi)部流程較多，許多概念缺乏清晰明確的界定，因此在稅務(wù)處理時(shí)存在一定的不確定與爭議。解釋準(zhǔn)則14 號主要圍繞PPP 項(xiàng)目會(huì)計(jì)準(zhǔn)則而制定，在一定程度上也會(huì)帶來新的稅務(wù)處理難點(diǎn)，在稅務(wù)缺乏明確指引的情況下，PPP 項(xiàng)目各方尤其是社會(huì)資本方在稅務(wù)處理方面存在許多不確定性。

4.1 稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能增加

前文案例分析中，社會(huì)資本方的項(xiàng)目收入一般來自日常經(jīng)營收費(fèi)與缺口補(bǔ)助。此前，對于此類缺口補(bǔ)助一般采取兩種模式：第一種是將此類補(bǔ)助收入認(rèn)為同社會(huì)資本公司在項(xiàng)目中提供的一般公共服務(wù)活動(dòng)密切相關(guān)，即此類補(bǔ)助的最終受益者為項(xiàng)目消費(fèi)者，故相應(yīng)稅率按照對于項(xiàng)目運(yùn)營收入類別進(jìn)行設(shè)定，如案例中地鐵項(xiàng)目按照客運(yùn)類稅費(fèi)進(jìn)行測算。第二種則是認(rèn)為此類補(bǔ)助為單純的政府補(bǔ)助資金，相應(yīng)不繳納增值稅。在準(zhǔn)則解釋14 號出臺(tái)后，明確了此類補(bǔ)助收入不作為政府補(bǔ)助處理，即只能按照服務(wù)活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行稅務(wù)處理，因此對于采取第二種處理的社會(huì)資本方就可能存在稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4.2 對實(shí)繳增值稅的降低

前文分析中，在混合資產(chǎn)的模式下，社會(huì)資本方金融資產(chǎn)可以獲得的補(bǔ)助除了政府資金補(bǔ)助外，還可以獲得金融資產(chǎn)本金收回及利息收入。在稅務(wù)處理上，本金收回部分可不需要繳稅。同時(shí)，這樣的處理下，項(xiàng)目公司總收入中也減去了金融資產(chǎn)本金所包含的部分，實(shí)質(zhì)上使得企業(yè)稅基降低，實(shí)繳增值稅降低。此外，金融資產(chǎn)利息收入通常按金融服務(wù)業(yè)的稅率進(jìn)行繳納，相對于其他類別的增值稅率同樣也可能存在一定差異，為企業(yè)帶來實(shí)繳增值稅的降低。

4.3 造成稅收優(yōu)惠差異

前文分析中已提出，在混合資產(chǎn)模式和無形資產(chǎn)模式下，由于處理方式的不同，混合資產(chǎn)模式使得PPP 項(xiàng)目收益前移，更容易使得企業(yè)享受部分稅收優(yōu)惠正常，如前文案例分析中提到的“三免三減半”。但若在稅務(wù)處理中，相關(guān)項(xiàng)目無法享受此類稅收減免的優(yōu)惠政策，則會(huì)因?yàn)榍捌谫~面利潤較高，而需要社會(huì)資本方提前繳納較高的企業(yè)所得稅，又因?yàn)轫?xiàng)目收益難以短期兌現(xiàn)，會(huì)給社會(huì)資本方帶來較大的現(xiàn)金流償付壓力，需要通過其他手段來籌措資金進(jìn)而提升企業(yè)財(cái)務(wù)費(fèi)用，降低企業(yè)項(xiàng)目總收益。

5 社會(huì)資本方的應(yīng)對策略

5.1 提前與政府主體確認(rèn)溝通

準(zhǔn)則解釋14 號的提出，對于政府方與社會(huì)參與方在PPP 項(xiàng)目中相關(guān)資產(chǎn)確認(rèn)規(guī)則進(jìn)行了明確的規(guī)范。這要求社會(huì)資本方更多地與政府主體溝通，明確主體責(zé)任以及相關(guān)資產(chǎn)劃分標(biāo)準(zhǔn)，如在混合資產(chǎn)模式中，金融資產(chǎn)與無形資產(chǎn)比例如何劃分、相關(guān)金融資產(chǎn)利率如何測算制定等，均需要社會(huì)資本方同政府參與主體充分溝通后確定，進(jìn)而進(jìn)行會(huì)計(jì)處理。同時(shí)，由于混合資產(chǎn)模式下，項(xiàng)目收益將“前移”，出于道德風(fēng)險(xiǎn)的角度，政府參與主體也不希望社會(huì)資本方過早地拿走相關(guān)收益，因而對于在收益分配方面也需要充分確認(rèn)。

5.2 尋求當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門實(shí)操指引

在前文分析中可以看出，準(zhǔn)則解釋14 號會(huì)對PPP 項(xiàng)目稅務(wù)處理產(chǎn)生較大的影響，同時(shí)由于各地稅務(wù)部門對于PPP項(xiàng)目稅收優(yōu)惠政策以及具體征繳稅標(biāo)準(zhǔn)不一，社會(huì)資本方也應(yīng)積極尋求來自當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門的操作指引，避免稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一是對項(xiàng)目過往進(jìn)行追溯，是否存在需要補(bǔ)稅或可爭取退稅的情況；二是在混合資產(chǎn)模式下，對于金融資產(chǎn)部分的本金收回與金融資產(chǎn)利息收入的計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)如何，是否應(yīng)按照金融服務(wù)業(yè)增值稅率計(jì)提繳納，或參照何種類別稅率進(jìn)行計(jì)提，也應(yīng)向當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門進(jìn)行咨詢；三是充分了解當(dāng)?shù)囟愂諆?yōu)惠政策，積極為項(xiàng)目爭取稅收減免等支持政策，以降低社會(huì)資本方在項(xiàng)目中的現(xiàn)金流壓力。

5.3 與項(xiàng)目貸款銀行協(xié)調(diào)

前文分析中提到，在PPP 項(xiàng)目債務(wù)融資模式中，由于按準(zhǔn)則解釋14 號規(guī)則，會(huì)使得項(xiàng)目收益出現(xiàn)前移、利潤分配前移的情況，這會(huì)使得相關(guān)商業(yè)銀行在對項(xiàng)目提供貸款時(shí)存在一定顧慮，對項(xiàng)目貸款資金的獲取造成不便。因而社會(huì)資本方有必要充分與項(xiàng)目貸款銀行進(jìn)行協(xié)調(diào)，以確保項(xiàng)目融資的順利進(jìn)行。主要可以從兩方面來進(jìn)行溝通：一方面是約定固定償付機(jī)制確保對于貸款本息的按期償還，如項(xiàng)目獲得收益后，應(yīng)償付相關(guān)項(xiàng)目貸款本息，并對于收益留存1年以上貸款本息金額后方可進(jìn)行收益分配；另一方面是同貸款銀行約定補(bǔ)充條款，例如，項(xiàng)目前期已進(jìn)行了收益分配，但在項(xiàng)目后期因貸款本息償付困難時(shí)，社會(huì)資本方需要從前期分配利潤中提取部分用于償付貸款本息，確保前期利潤分配不會(huì)對商業(yè)銀行貸款償付產(chǎn)生影響。