新形勢下國有企業(yè)混合所有制改革戰(zhàn)略的思考

林浙翔

[摘 要]地方政府主要承擔(dān)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、戰(zhàn)略新型產(chǎn)業(yè)投資、國有資本運(yùn)營等職責(zé)，城投公司作為集國企、金融、財(cái)政于一身的政府融資平臺，在當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，承擔(dān)著重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及國有資產(chǎn)運(yùn)營責(zé)任。城投公司借助國企的身份，與正規(guī)金融合作，發(fā)揮金融的職能，彌補(bǔ)了財(cái)政缺位的空當(dāng)。隨著政府對隱形債務(wù)監(jiān)管趨嚴(yán)，城投發(fā)債門檻不斷提高（見《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的指導(dǎo)意見》銀保監(jiān)發(fā)【2021】15號），城投公司融資模式正逐步由原來的土地證券化模式轉(zhuǎn)化為借助資本市場的股權(quán)證券模式。在此過程中將面臨治理不合理、經(jīng)營模式不完善等諸多難題，文章從新形勢下國有企業(yè)混合所有制方面討論，闡述了國有企事業(yè)單位在當(dāng)下的社會經(jīng)濟(jì)體制下的改革策略中的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，并提出了相應(yīng)的對策，以促進(jìn)國有資本推進(jìn)改革，使國有企業(yè)有更好的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]國有企業(yè)；混合所有制改革；戰(zhàn)略

中圖分類號：F275 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-1722（2022）05-0028-03

背景：城投公司是我國國有企業(yè)城市建設(shè)投資公司的簡稱，是全國各大城市政府下屬的集國企、金融、財(cái)政于一身的投資融資平臺，是各地方區(qū)域范圍內(nèi)主要國企，集聚區(qū)域較大比例的國有資產(chǎn)資源，在當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，承擔(dān)有地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、戰(zhàn)略新型產(chǎn)業(yè)投資、國有資本運(yùn)營等職責(zé)[1]。城投公司主要是我國分稅制改革與城鎮(zhèn)化的產(chǎn)物，在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的今天，政府主導(dǎo)的國有企業(yè)和集體產(chǎn)業(yè)進(jìn)行再融資，一直以來備受爭議，從2010年的國發(fā)19號文、2013年國發(fā)43號文到2017年的六部委50號文、財(cái)政部62、87號文，政府層面的各項(xiàng)政策更是層層加碼，對融資平臺的監(jiān)管力度與日俱增，監(jiān)管日趨嚴(yán)格，出發(fā)日趨嚴(yán)肅，城投公司轉(zhuǎn)型已是迫在眉睫之勢。隨著國企改革的深入，城投公司也將面臨著如何改革升級，激活活力，增加造血功能，國有資產(chǎn)的保值增值，在市場競爭中占據(jù)主導(dǎo)地位[2]。文章主要研究城投公司依托資本市場通過不同性質(zhì)的資本聯(lián)合、融合或參股進(jìn)行改革，成為一家完全按照資本市場規(guī)則運(yùn)作的公眾公司。一般來說，在同一經(jīng)濟(jì)組織中，多元化的主體結(jié)構(gòu)幫助供給側(cè)結(jié)構(gòu)的改革，推陳出新產(chǎn)生新的產(chǎn)權(quán)配置結(jié)構(gòu)，建立健全市場經(jīng)濟(jì)體制，從而達(dá)到克服國企弊端，拓展融資渠道，不同經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)勢互補(bǔ)，激發(fā)國有經(jīng)濟(jì)活力，實(shí)現(xiàn)服務(wù)國家戰(zhàn)略及履行地方政府職責(zé)的目的。意義：

（1）提升國有資本流動性。以往的國有制企業(yè)改革比較單一，企業(yè)的資本非常固定單一，流動性比較差，但是如果想要發(fā)展企業(yè)資本的流動速度也是很關(guān)鍵的，企業(yè)資本的流動周期越大，所得的利益就會越高，將混合所有制運(yùn)用到國有企業(yè)中[3]，能夠使國有企業(yè)更好地適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也能夠有效地加速資金流轉(zhuǎn)。

（2）提高國有資本經(jīng)營效益與財(cái)務(wù)價(jià)值。實(shí)現(xiàn)產(chǎn)融結(jié)合，結(jié)合戰(zhàn)略合作對象對象產(chǎn)業(yè)運(yùn)營能力，為國有企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)控提供支撐，助力嫁接優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，擴(kuò)大服務(wù)范圍。落實(shí)產(chǎn)融結(jié)合將合資公司業(yè)績并表后，營收規(guī)模龐大，經(jīng)營業(yè)績良好，改善財(cái)報(bào)，提升信用評級，降低融資成本，助力股東做優(yōu)做強(qiáng)。有效優(yōu)化金融環(huán)境，系統(tǒng)性解決國有企業(yè)發(fā)展難題，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，助力打造金融服務(wù)平臺。

（3）提高國有企業(yè)市場競爭力，隨著社會的迅速發(fā)展，對于經(jīng)濟(jì)體制來說，我國現(xiàn)如今的經(jīng)濟(jì)體制是以社會主義為核心的，國有經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位，但是允許私有制經(jīng)濟(jì)并存，通過不斷深化改革，能更好地適應(yīng)市場的發(fā)展，促進(jìn)國有公司和民營企業(yè)進(jìn)行良性競爭，相比之下，有比較領(lǐng)先的作用，例如國有企業(yè)通過國家的宏觀調(diào)控，優(yōu)化市場資源配置，帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)資源的有序利用，同時(shí)更好地服務(wù)社會，服務(wù)廣大人民。

（4）突破國企團(tuán)隊(duì)機(jī)制和人才激勵(lì)的瓶頸，引進(jìn)專業(yè)人才。在以前單一的制度下，所在企業(yè)的員工組成也比較單一，并且缺乏相應(yīng)的競爭力，然而在混合所有制企業(yè)中，員工的工資與整個(gè)企業(yè)相關(guān)聯(lián)，所以會有更多的專業(yè)人才選擇到混合所有制企業(yè)工作。

（5）發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)從根本上可以解決我國不同所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的競爭問題。中國特色社會主義實(shí)踐表明，中國采取的是公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，其中公有制可以有多種實(shí)現(xiàn)形式，除國有經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)兩種形式以外，隨著社會的迅速發(fā)展，混合所有制也逐漸在公有制中占據(jù)比較核心的地位，同時(shí)通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，我國的基本經(jīng)濟(jì)制度在社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度中找到了更有效的實(shí)現(xiàn)途徑，在混合所有制企業(yè)中，國有資本與民營資本二者的利益與發(fā)展可以結(jié)合在一起，做到同興衰、共進(jìn)退。

（6）發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)可以增強(qiáng)國有資本的勞動力。國有企業(yè)通過發(fā)展混合所有制可以增強(qiáng)資本的帶動力，能夠更好地發(fā)揮資本的作用，一方面可以將社會上的資源引入到國有企業(yè)中，促進(jìn)民營和社會資本協(xié)同發(fā)展；另一方面可以將那些因?yàn)橘Y本減退而退出的國有資本更多地去優(yōu)先發(fā)展，提升國有資本產(chǎn)業(yè)對于國民經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用。

（一）拓展融資渠道和降低隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的需要

混合所有制改革作為一種經(jīng)濟(jì)形勢，改革肯定是基于我國的國情，我國有不少國有企業(yè)存在利潤連年虧損，在經(jīng)營方面缺乏活力，在管理方面缺乏一定動力，內(nèi)部還存在政企不分、產(chǎn)權(quán)不清等一系列問題，所以要拓展融資渠道，以便國有企業(yè)有更多的選擇，從而能夠有效降低隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，促使良性循環(huán)機(jī)制的形成，維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序。

（二）市場化轉(zhuǎn)型的需要

因?yàn)橥恋爻鲎尳咏猜暎Y產(chǎn)證券化的融資模式難以繼續(xù)運(yùn)營下去，面臨著城建資金缺口的重大考驗(yàn)。根據(jù)市場化轉(zhuǎn)型的需要，要進(jìn)一步去開拓經(jīng)營性業(yè)務(wù)，提升市場化融資與抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。以天津城投混改華潤置地為例，天津城投面臨著城建資金缺口的重大考驗(yàn)，通過混改，可以盡快融資、整合、包裝、策劃，改善公司資本結(jié)構(gòu)，做大資產(chǎn)規(guī)模，提升公司的融資能力。華潤置地借助城投，獲取了更多價(jià)格便宜的優(yōu)質(zhì)地塊。天津城投公司通過不斷引進(jìn)社會優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、投資和規(guī)劃實(shí)體化企業(yè)、高層管理人員脫離政府公職身份、在公司內(nèi)部采取市場化的產(chǎn)業(yè)模式和運(yùn)作措施，促進(jìn)市場化激勵(lì)機(jī)制的推進(jìn)，逐步將公司引入可持續(xù)經(jīng)營的正軌，公司規(guī)模穩(wěn)步發(fā)展壯大。

（三）本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要

城投公司與地方政府關(guān)系密切，可以說城投公司同樣也在承擔(dān)著政府的職能，通過混改，能夠引入相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)，為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)贏取更多的利益，通過全方位的考察，引入龍頭企業(yè)，在當(dāng)?shù)卮蛟煲粋€(gè)好的新興產(chǎn)業(yè)，完成產(chǎn)業(yè)拼圖，能進(jìn)一步完善本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，從而更好地促進(jìn)本地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（四）本地企業(yè)的紓困

城投公司在對本地企業(yè)充分了解的基礎(chǔ)上，對主業(yè)與紓困實(shí)施主體比較匹配的、雙方能優(yōu)勢互補(bǔ)的困難民企，采取直接并購重組或者財(cái)務(wù)兼顧戰(zhàn)略投資等市場化手段，研究制定“一企一策”對其予以定向扶持。此舉短期可避免債務(wù)違約、股權(quán)質(zhì)押風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性爆發(fā)，避免企業(yè)資金鏈斷裂，緩解流動性的壓力，維護(hù)社會穩(wěn)定。長期可進(jìn)一步優(yōu)化城投公司資產(chǎn)質(zhì)量，提高市場競爭力和資產(chǎn)證券化水平。

（一）參與市場行為經(jīng)驗(yàn)不足

因?yàn)檎谫Y平臺一般都比較傾向于行政化的管理，管理比較單一，導(dǎo)致政府融資平臺跟不上最新的發(fā)展節(jié)奏，參與市場的動力不足，缺乏相關(guān)的管理經(jīng)驗(yàn)，因此，無法與并購的產(chǎn)業(yè)相結(jié)合。

（二）財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

我國國有和集體企業(yè)經(jīng)濟(jì)制度不斷朝著混合所有制方向進(jìn)行改革，一些潛在的風(fēng)險(xiǎn)也在不斷地顯現(xiàn)出來，其中有關(guān)財(cái)務(wù)方面的風(fēng)險(xiǎn)有可能隨時(shí)遇到，比如，有一些國有企業(yè)為了能夠更快地發(fā)展，一般情況下都會采用引進(jìn)投資或者是對外進(jìn)行投資這兩種方式。但凡是投資就會有相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，很多的投資結(jié)果與預(yù)算相差很大，而且投資的效果不單單是與企業(yè)的經(jīng)營狀況相關(guān)聯(lián)，還有很多的外部因素。在投資時(shí)會有很多不確定的因素，如果前期沒有考慮到，后期可能陷入經(jīng)濟(jì)危機(jī)，因此，在國有企業(yè)中進(jìn)行混合所有制改革時(shí)，應(yīng)該考慮到投資所帶來的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）由于經(jīng)營不善造成國有資產(chǎn)流失

國有企業(yè)在進(jìn)行混合所有制改革時(shí)，必須適當(dāng)調(diào)整自身以往的運(yùn)營方式，以跟上發(fā)展的節(jié)奏，然而，大部分的國有企業(yè)并沒有注重運(yùn)營的管理模式，沒有將混合所有制的價(jià)值發(fā)揮出來。在社會主義市場中，國有資產(chǎn)占據(jù)了很大一部分的市場份額，有些國有企業(yè)利用掛牌引進(jìn)戰(zhàn)略投資的方式進(jìn)行交易，但是在掛牌的價(jià)格方面，沒有制定詳細(xì)的相關(guān)方案，導(dǎo)致不公平的現(xiàn)象出現(xiàn)，造成了國有資產(chǎn)的流失。

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)強(qiáng)有力

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國的傳統(tǒng)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義制度最本質(zhì)最鮮明的特征，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨的建設(shè)，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，通過各行各業(yè)的統(tǒng)籌安排，繼承先烈革命，牢記光榮傳統(tǒng)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是國有企業(yè)的根基和靈魂，是我國國有企業(yè)的獨(dú)特優(yōu)勢。有必要將一家企業(yè)的黨組織嵌入公司的管理結(jié)構(gòu)，認(rèn)真履行黨的義務(wù)，在國有單位的高層管理中務(wù)必有黨的組織，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下形成一個(gè)科學(xué)系統(tǒng)核心的運(yùn)作機(jī)制，更好地履行國家義務(wù)，更好地響應(yīng)黨的號召，跟黨走。

（二）創(chuàng)新驅(qū)動不斷增強(qiáng)

充分發(fā)揮戰(zhàn)略投資者在管理、技術(shù)等方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對于公司法人的業(yè)務(wù)內(nèi)容、相關(guān)治理和組織結(jié)構(gòu)要進(jìn)行調(diào)整，保證戰(zhàn)略投資者能作為職業(yè)經(jīng)理人參與公司的日常決策中；公司上下要做到以董事會為核心的法人監(jiān)督管理結(jié)構(gòu)，對于其他管理層次恰當(dāng)引入職業(yè)經(jīng)理人負(fù)責(zé)制度，通過績效考核和市場化激勵(lì)約束機(jī)制增強(qiáng)市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向。在外界風(fēng)險(xiǎn)變動的階段，嚴(yán)格進(jìn)行企業(yè)的內(nèi)部管理控制，認(rèn)真做好企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管控和消除，促進(jìn)國有資本平穩(wěn)有序發(fā)展，同時(shí)進(jìn)行二次投資，嚴(yán)格篩選一批混合所有制企業(yè)保障技術(shù)職工，通過管理骨干分配持股、上市公司股權(quán)激勵(lì)、科技公司股權(quán)激勵(lì)和股利激勵(lì)等手段，充分調(diào)動企業(yè)全體職工創(chuàng)造價(jià)值的主觀能動性。探索建立不同于國有、獨(dú)資企業(yè)的治理機(jī)制和監(jiān)管體系，引入多元化管理模式，以不斷推進(jìn)技術(shù)的創(chuàng)新，提高企業(yè)中產(chǎn)品的技術(shù)含量以及企業(yè)自身的綜合能力，實(shí)現(xiàn)企業(yè)在區(qū)域內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)能力，推動國有企業(yè)未來可持續(xù)發(fā)展。

（三）充分激發(fā)國企活力

建立國有企業(yè)的管理制度是完善公司協(xié)同發(fā)展的重要內(nèi)容，帶動國有企業(yè)各行業(yè)人才的積極性、主動性、創(chuàng)造性。通過合理設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制，兼顧社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，既完善了市場化薪酬分配機(jī)制、靈活運(yùn)用多種形式的激勵(lì)措施，又平衡了國有企業(yè)的責(zé)任和權(quán)利，形成了公平有序的競爭環(huán)境。

（四）健全國有資產(chǎn)監(jiān)管體系

發(fā)揮國家有關(guān)部門的監(jiān)督管理作用，科學(xué)利用資本市場工具，提高國有資本配置和運(yùn)行效率。國有企業(yè)進(jìn)行非公有資本投資改革時(shí)，應(yīng)認(rèn)真研究，如資本引入的可行性研究、制定混合所有制改革方案、履行決策審批程序、開展審計(jì)評估等一系列合規(guī)程序，確保資產(chǎn)的安全，充分測算資金成本以及相應(yīng)的利潤收益，力爭國有資產(chǎn)連年保值增值，提升國有經(jīng)濟(jì)市場的核心競爭力，使國有資本更好地服務(wù)社會、保障民生。

（五）服務(wù)國家戰(zhàn)略，履行地方職責(zé)

城投公司是地方政府重要的公共機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)，應(yīng)當(dāng)按照國企改革的政策部署和精神，深化改革，不斷創(chuàng)新，地方城投應(yīng)當(dāng)從政府的“融資SPV”轉(zhuǎn)型發(fā)展為“政府投資公司”，從只管“找錢還錢”轉(zhuǎn)型發(fā)展成為資產(chǎn)規(guī)模巨大、業(yè)務(wù)板塊眾多、治理結(jié)構(gòu)規(guī)范、經(jīng)營管理高效的大型企業(yè)集團(tuán)，在本地發(fā)揮“公共資源利用主體、公共項(xiàng)目實(shí)施主體和公共利益實(shí)現(xiàn)主體”三大主體作用。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)增長難免會出現(xiàn)波動。國有企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)牢記使命，不忘初心，依法完善自身責(zé)任和義務(wù)，通過經(jīng)濟(jì)、政治和社會責(zé)任的全面履行，成為國家發(fā)展、民族復(fù)興的中流砥柱，為中華民族崛起和人民復(fù)興起到重要的作用。比如，在經(jīng)濟(jì)下行期間采取擴(kuò)張投資、推動并購、增加雇員、紓困民企等手段緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力，促進(jìn)就業(yè)市場穩(wěn)定，帶動民營企業(yè)和中小微企業(yè)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。

在國有企業(yè)中進(jìn)行混合所有制改革是一項(xiàng)艱難而又充滿挑戰(zhàn)的工程，在此期間肯定會遇到一些棘手的問題，但是，我們應(yīng)堅(jiān)定不移地推動改革，不斷挖掘國有經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)，銳意進(jìn)取，開拓創(chuàng)新，不斷增強(qiáng)國有企業(yè)在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中的競爭力。

[1] 混合所有制改革的風(fēng)險(xiǎn)和難點(diǎn)[J].綜合管理.2021：33-34.

[2] 劉章涵.關(guān)于國有企業(yè)混合所有制改革的思考[J].商場現(xiàn)代化，2015（18）：78-79.

[3] 祝偉君.國有企業(yè)多元化戰(zhàn)略發(fā)展的思路探討[J].中國經(jīng)貿(mào)， 2013（14）：15-18.