大熊貓國家公園基層管理問題及對策研究
——以德陽管轄區(qū)為例

張西龍

(九頂山省級自然保護(hù)區(qū)什邡管理站，四川 德陽 618400)

1 大熊貓國家公園德陽管理區(qū)概況

大熊貓國家公園德陽管理區(qū)地處青藏高原東側(cè)，位于四川省什邡市鎣華鎮(zhèn)、綿竹市清平、廣濟(jì)等鎮(zhèn)境內(nèi)(103°45～ 104°15″E， 31°23～ 31°42′N)，區(qū)內(nèi)總面積595 km2(圖1)。國家公園氣候?qū)賮啛釒駶櫦撅L(fēng)氣候，年均氣溫為7～15 ℃，年平均降雨量約1500 mm。植被帶依次為亞熱帶常綠闊葉林帶，落葉闊葉混交林帶，針闊葉混交林帶，亞高山針葉林和高山灌叢草甸帶[1]，植被覆蓋率為92%。高等植物達(dá)1700余種，包括紅豆杉、珙桐、楠木等國家級重點(diǎn)保護(hù)珍稀樹木27種。土壤類型由山基到山頂依次為黃壤、黃壤、棕壤、草甸土、荒漠土[2]。

圖1 大熊貓國家公園德陽園區(qū)位置

地形和氣候的復(fù)雜性造就了大熊貓國家公園內(nèi)各種生境，有學(xué)者曾評價(jià)大熊貓國家公園是具有國際意義的14個(gè)生物多樣性中心之一[3]。根據(jù)國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)公布的《珍稀瀕危植物名錄》和當(dāng)?shù)厣锒鄻有员Ｗo(hù)專家開展的生物多樣性本底調(diào)查數(shù)據(jù)。大熊貓國家公園現(xiàn)有珍稀瀕危植物有銀杏、四川紅杉、水杉等25種，隸屬于20科，占全國珍稀瀕危植物總數(shù)的6.6%。從瀕危程度看，瀕危種2種，漸危種10種，稀有種13種；從保護(hù)等級看，一級保護(hù)植物2種，二級保護(hù)植物12種，三級保護(hù)植物11種[4]。珍稀野生動(dòng)物頻頻出現(xiàn)與2017年啟動(dòng)的大熊貓國家公園體制試點(diǎn)工作密不可分。根據(jù)布設(shè)紅外相機(jī)監(jiān)測數(shù)據(jù)，德陽園區(qū)內(nèi)的野生動(dòng)物的生物多樣性相對完整。共有野生脊椎動(dòng)物26目、92科、363種，國家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物44種，國家Ⅰ級重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物10種，國家Ⅱ級重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物32種。另根據(jù)第四次全國大熊貓普查數(shù)據(jù)，德陽園區(qū)內(nèi)共有5只大熊貓。

世界自然保護(hù)聯(lián)盟《瀕危物種紅色名錄》中的極危、瀕危和易危物種被稱為受威脅物種。大熊貓國家公園德陽管轄范圍內(nèi)的林麝為“瀕危(EN)”；豬獾、中華斑羚和藏酋猴等3種為“近危 (NT)”；川金絲猴、大熊貓、毛冠鹿、中華鬣羚為“易危(VU)”等級，另外還有 8 種物種被評估無危(LC)等級。

2 大熊貓國家公園基層管理存在的問題

2.1 基層管理體制尚未完全理順，權(quán)責(zé)不匹配

大熊貓國家公園試點(diǎn)確立了“國家、省級、市州和區(qū)縣”4級管理架構(gòu)。但基層公園管理部門至今尚缺乏有效實(shí)施管理的各項(xiàng)職權(quán)。例如：大熊貓國家公園德陽管理分局目前是自然資源局(另掛牌德陽市林業(yè)局)管轄，其權(quán)責(zé)、財(cái)務(wù)、人事等方面的管理體制尚未理順。大熊貓國家公園德陽管轄區(qū)呈現(xiàn)綿竹國有林場、九頂山省級自然保護(hù)區(qū)綿竹管理站、什邡國有林場、九頂山自然保護(hù)區(qū)什邡管理站、九頂山自然保護(hù)區(qū)小木嶺管理站、鎣華山風(fēng)景名勝區(qū)管委會(huì)等多個(gè)機(jī)構(gòu)“多頭管理”的局面。大熊貓國家公園德陽區(qū)管理部門交叉程度較高，多個(gè)國有林場需要結(jié)合實(shí)際情況分類處置。

2.2 財(cái)權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一，基層財(cái)政壓力大

公園由國家與地方共同管理，以地方為主，基層負(fù)責(zé)具體事務(wù)。筆者調(diào)查的德陽管轄區(qū)試點(diǎn)所在地方政府收入有限，財(cái)政實(shí)力薄弱，各方面支出較大，對于公園建設(shè)地方財(cái)政資金投入能力有限，現(xiàn)有的保護(hù)和建設(shè)資金無法滿足生態(tài)移民、工礦企業(yè)退出補(bǔ)償、生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)施退出和人員安置工作等方面的支出。此外，大熊貓國家公園基層范圍內(nèi)開展生態(tài)移民、生態(tài)補(bǔ)償和集體土地流轉(zhuǎn)租賃等工作需要大量資金支持；設(shè)置全民公益性崗位，吸納周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的貧困戶擔(dān)任國家公園護(hù)林員和巡山員，缺乏專項(xiàng)財(cái)政資金。碎片化棲息地修復(fù)、大熊貓交流廊道恢復(fù)、廢棄礦山跡地修復(fù)、數(shù)字熊貓公園建設(shè)、科研經(jīng)費(fèi)、集體資產(chǎn)補(bǔ)償、巡護(hù)保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的資金缺口也較大。

2.3 不同功能區(qū)的劃分造成社區(qū)共建難度加大

大熊貓國家公園劃分為核心保護(hù)區(qū)與一般控制區(qū)。劃分大熊貓國家公園功能區(qū)難免導(dǎo)致原住居民生產(chǎn)生活方式的改變，甚至影響當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)內(nèi)的傳統(tǒng)文化的留存?；鶎庸茌爡^(qū)域內(nèi)的原住居民生產(chǎn)生活范圍分布不同功能區(qū)，主要以放牧、采藥、伐木等維持生計(jì)。生態(tài)功能區(qū)被劃歸后，社區(qū)村民禁止和限制活動(dòng)范圍導(dǎo)致當(dāng)?shù)卦∶裆钜虼讼萑肜Ь?，基層社區(qū)共建的難度無疑逐漸加大。社區(qū)居民通過大熊貓國家公園的天然林保護(hù)、退耕還林和退耕還竹等惠民工程可得到政府每年6000元左右的生態(tài)補(bǔ)償，僅占家庭收入的30%。因此，在國家公園基層管理與社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的博弈中，難免會(huì)出現(xiàn)地方政府為發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)需要，而與社區(qū)居民利益產(chǎn)生沖突的情況。

2.4 生態(tài)棲息地破碎化嚴(yán)重，基層管理難度加大

受人為和自然因素的影響，特別是人類活動(dòng)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的擾動(dòng)。德陽管轄園區(qū)內(nèi)大熊貓棲息地和種群被隔離，種群數(shù)量30～100只的有2個(gè)，導(dǎo)致大熊貓棲息地破碎化特征仍較為突出。目前尚有 46.2% 的棲息地、33.2% 的種群在自然保護(hù)區(qū)體系外，大熊貓保護(hù)和長期生存仍然面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)[5]。完成大熊貓種群延續(xù)及復(fù)壯，最關(guān)鍵的是擴(kuò)大野生種群，增大熊貓的活動(dòng)區(qū)域和恢復(fù)各區(qū)域連通性，必要時(shí)實(shí)現(xiàn)獨(dú)立局域種群間的遷徙。

筆者通過走訪德陽管轄區(qū)域范圍的部分國有林場發(fā)現(xiàn)，基層管理站內(nèi)工作基本由原林場人員負(fù)責(zé)，林場多年沒有新進(jìn)人員，很多工作人員是接班父輩，少數(shù)是退轉(zhuǎn)軍人或外單位調(diào)入。基層保護(hù)管理人員能力不足，專業(yè)水平不高，技術(shù)手段滯后嚴(yán)重制約了基層園區(qū)的科研和巡護(hù)監(jiān)測工作。加之不同片區(qū)行政體系、人事設(shè)置、管理方式具有較大差異，基層管理機(jī)構(gòu)對其承擔(dān)的職責(zé)和權(quán)利不甚明晰，基層管理人員缺乏工作積極性、主動(dòng)性等問題。

3 對策建議

3.1 構(gòu)建分級管理運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)基層管理能力建設(shè)

《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》明確了國家公園的主體地位，標(biāo)志著我國國家公園建設(shè)邁入一個(gè)新臺階[6]。國家公園基層管理體制一直是試點(diǎn)中的難點(diǎn)[7]。明確中央管理機(jī)構(gòu)和地方基層的權(quán)責(zé)比例，通過分級行使管理職責(zé)，保證國家公園基層管理工作高效開展。探索不同基層部門協(xié)調(diào)聯(lián)系會(huì)議機(jī)制，研究解決大熊貓國家公園基層管理中存在的各種問題；加強(qiáng)不同基層區(qū)域監(jiān)督聯(lián)動(dòng)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、信息技術(shù)共享、宣傳輿情應(yīng)對等方面的交流協(xié)作，打造共建共管共享的基層協(xié)調(diào)溝通平臺。在基層管轄范圍內(nèi)建立電子智能園區(qū)監(jiān)控設(shè)備平臺，做到適時(shí)監(jiān)控、預(yù)警、信息傳輸與數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析。基層開展能力建設(shè)，培養(yǎng)巡護(hù)員識別動(dòng)植物能力和操作智能巡護(hù)APP、定位儀和紅外相機(jī)等巡護(hù)監(jiān)測設(shè)備和軟件的技能[8,9]，提升基層管理水平。

3.2 完善基層激勵(lì)機(jī)制，提升工作內(nèi)生動(dòng)力

大熊貓國家公園管理工作條件艱苦，難以吸引年青人才到基層工作。基層領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)深入群眾，定期開展基層員工的生活狀況調(diào)查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和掌握存在的各類問題。做到在出臺重要決策時(shí)的“公平、公正、公開”。同時(shí)，強(qiáng)化基層服務(wù)理念，對基層員工反映的困難，應(yīng)當(dāng)切實(shí)給予解決，讓基層員工安心把本職工作做好。最后，進(jìn)一步完善基層考核機(jī)制，完善激勵(lì)機(jī)制。通過成就激勵(lì)，讓一流崗位吸引更多一流人才，讓一流業(yè)績享受一流工作待遇。滿足基層干部職工日益增長的物質(zhì)文化需求，最大限度地激發(fā)每一個(gè)干部職工的工作內(nèi)生動(dòng)力[10]。

3.3 優(yōu)化資金投入整合機(jī)制，提高資金使用效益

首先，在中央財(cái)政投入為主，地方各級財(cái)政投入為輔的財(cái)政投入保障前提下，基層管理部門應(yīng)積極爭取中央財(cái)政，完善財(cái)政資金投入渠道整合機(jī)制，整合基層管轄范圍區(qū)內(nèi)的世界自然遺產(chǎn)地、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)等各類財(cái)政資金和專項(xiàng)資金，探索PPP等多種融資模式[11]。同時(shí)，地方政府應(yīng)積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與基層大熊貓國家公園管理站的建設(shè)。鼓勵(lì)社會(huì)資本設(shè)立大熊貓國家公園綠色基金，支持大熊貓國家公園申請使用國際金融組織和外國政府貸款、贈(zèng)款。此外，要完善社會(huì)捐贈(zèng)資金管理制度，加強(qiáng)資金的審計(jì)工作，確保捐贈(zèng)資金用于基層國家公園建設(shè)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益。

3.4 優(yōu)化探索生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，緩解自然資源權(quán)屬?zèng)_突

基層大熊貓國家公園生態(tài)補(bǔ)償事關(guān)當(dāng)?shù)卦∶竦纳姘l(fā)展權(quán)。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)卦∶竦纳a(chǎn)、生活實(shí)際及經(jīng)濟(jì)狀況予以制定。補(bǔ)償范圍可包括資金補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償和實(shí)物補(bǔ)償[12]。生態(tài)補(bǔ)償款可直接發(fā)放給原住民，根據(jù)林木經(jīng)營狀況和基層國家公園產(chǎn)生的生態(tài)價(jià)值予以補(bǔ)償，激勵(lì)原住民保護(hù)大熊貓國家公園生態(tài)環(huán)境、節(jié)約資源的內(nèi)生動(dòng)力[13]。通過對大熊貓國家公園德陽管轄區(qū)的基層管理進(jìn)行問題研究，筆者建議：大熊貓國家公園基層管理首先應(yīng)緩解自然權(quán)屬?zèng)_突，盤活各類自然資源；通過深化林權(quán)改革，明確原住居民產(chǎn)權(quán)也是緩解沖突的重要手段；鼓勵(lì)基層管轄區(qū)域內(nèi)多種經(jīng)營形式發(fā)展，提升原住民經(jīng)濟(jì)收益[14,15]；加強(qiáng)基層保護(hù)區(qū)內(nèi)的野生動(dòng)植物保護(hù)宣教，提升基層管理人員和地方社區(qū)對大熊貓國家公園生態(tài)效益的認(rèn)知水平。