2022中央一號文件解讀

2022年2月22日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》發(fā)布，這是21世紀(jì)以來第19個指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號文件。文件共分8個部分35條細(xì)則，對今年國家糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給、脫貧攻堅(jiān)成果鞏固、鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展治理等鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)工作展開全面部署。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長唐仁健表示，主要內(nèi)容可以概括為“兩條底線、三項(xiàng)重點(diǎn)、一個加強(qiáng)”。

01 “兩條底線”

“兩條底線”就是牢牢守住保障國家糧食安全和不發(fā)生規(guī)模性返貧兩條底線。強(qiáng)調(diào)全力抓好糧食生產(chǎn)和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，嚴(yán)守18億畝耕地紅線，確保糧食播種面積穩(wěn)定、產(chǎn)量保持在1.3萬億斤以上；完善落實(shí)監(jiān)測幫扶機(jī)制，推動脫貧地區(qū)更多依靠發(fā)展來鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，確保不發(fā)生規(guī)模性返貧。

底線一：保障國家糧食安全

作為擁有14億多人口的大國，保障糧食安全對中國而言是個永恒的課題。如何守牢國家糧食安全底線？如何確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中，飯碗里主要裝中國糧？

今年中央一號文件要求，全力抓好糧食生產(chǎn)和重要農(nóng)產(chǎn)品供給。牢牢守住保障國家糧食安全底線，確保糧食播種面積穩(wěn)定、產(chǎn)量穩(wěn)定在1.3萬億斤以上。

手中有糧，心中不慌。2021年我國糧食總產(chǎn)量達(dá)到13657億斤，較上年增產(chǎn)267億斤，連續(xù)7年保持在1.3萬億斤以上，為開新局、應(yīng)變局、穩(wěn)大局發(fā)揮了重要作用。

但是，國家之大，糧安天下，保障國家糧食安全的弦任何時候都不能松。近年來，隨著居民生活水平提高和消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級，肉蛋奶消費(fèi)比例顯著提高，大豆進(jìn)口仍在高位，總量問題和結(jié)構(gòu)性矛盾并存，糧食供求平衡持續(xù)吃緊。中央一號文件起草組成員陳春良表示，端牢飯碗，必須穩(wěn)產(chǎn)量、調(diào)結(jié)構(gòu)。夏糧約占到全年糧食產(chǎn)量的五分之一、口糧的四分之一，夏糧豐收，全年主動。去年受異常秋汛影響，部分地區(qū)冬小麥晚播，要因地因苗、分區(qū)分塊加強(qiáng)田間管理，推動晚播麥“促弱轉(zhuǎn)壯、早發(fā)穩(wěn)長”。在此基礎(chǔ)上，毫不放松抓好春耕備耕，鞏固早稻，穩(wěn)住秋糧，確保全年糧食豐收。同時，堅(jiān)持多油并舉、多措并施，調(diào)整優(yōu)化糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大大豆和油料生產(chǎn)。

端牢飯碗，必須夯實(shí)耕地基礎(chǔ)。耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。今年中央一號文件在耕地建設(shè)保護(hù)方面著墨較多，出臺一系列“長牙齒”的硬舉措。對此，中央農(nóng)辦專職副主任吳宏耀將其歸納總結(jié)為“保數(shù)量、提質(zhì)量、管用途、挖潛力”：

——保數(shù)量，即嚴(yán)守18億畝耕地紅線。按照耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的順序，統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線。要足額帶位置逐級分解下達(dá)耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)，落到具體地塊。由中央和地方簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書。

——提質(zhì)量。抓高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、抓黑土地保護(hù)、加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡的全程監(jiān)管。今年將建設(shè)1億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，累計(jì)建成高效節(jié)水灌溉面積4億畝，實(shí)施黑土地保護(hù)性耕作8000萬畝。

——管用途。對耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的要嚴(yán)格限制，嚴(yán)厲查處違規(guī)違法占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)的行為。嚴(yán)格管控耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地。對于耕地種植用途，要嚴(yán)格落實(shí)利用的優(yōu)先序。

——挖潛力。支持將符合條件的鹽堿地等后備資源適度有序開發(fā)為耕地，對于一些具備開發(fā)條件的空閑地、廢棄地，可以在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，探索發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)。

端牢飯碗，必須壓實(shí)地方責(zé)任。保障糧食安全，不能只盯著主產(chǎn)區(qū)，主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)也要承擔(dān)責(zé)任，中央一號文件強(qiáng)調(diào)，要保面積、保產(chǎn)量，要全面落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)，嚴(yán)格糧食安全責(zé)任制考核，確保飯碗一起端、責(zé)任一起扛。

民為國基，谷為民命。種糧還得靠廣大農(nóng)民。中央一號文件提出，按照讓農(nóng)民種糧有利可圖、讓主產(chǎn)區(qū)抓糧有積極性的目標(biāo)要求，健全農(nóng)民種糧收益保障機(jī)制。要強(qiáng)化政策保障，適當(dāng)提高收購價格，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，擴(kuò)大糧食作物完全成本保險和種植收入保險覆蓋范圍，讓農(nóng)民種糧不吃虧、有錢賺、盡可能多得利，充分調(diào)動農(nóng)民種糧積極性。同時，聚焦關(guān)鍵薄弱環(huán)節(jié)和小農(nóng)戶，加快發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，支持各類主體發(fā)展多種形式的生產(chǎn)托管服務(wù)，開展訂單農(nóng)業(yè)、加工物流、產(chǎn)品營銷等，提高種糧效益和綜合收益。

底線二：不發(fā)生規(guī)模性返貧

習(xí)近平總書記指出，鄉(xiāng)村振興的前提是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，要持續(xù)抓緊抓好，讓脫貧群眾生活更上一層樓。針對當(dāng)前部分脫貧地區(qū)群眾收入水平仍然較低、脫貧基礎(chǔ)還比較脆弱的形勢，今年的中央一號文件在持續(xù)推進(jìn)工作機(jī)制、政策舉措、機(jī)構(gòu)隊(duì)伍等同鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接的同時，重點(diǎn)抓好完善監(jiān)測幫扶機(jī)制、促進(jìn)脫貧人口持續(xù)增收、加大對鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣和易地搬遷集中安置區(qū)支持力度，推動脫貧地區(qū)更多依靠發(fā)展來鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，確保不發(fā)生規(guī)模性返貧。

其一，聚焦重點(diǎn)人群做好常態(tài)化監(jiān)測幫扶。

目前各地建立了防止返貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機(jī)制，大部分監(jiān)測對象已經(jīng)消除了返貧致貧風(fēng)險，下一步將進(jìn)一步完善，并強(qiáng)化落實(shí)，堅(jiān)決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線。具體可歸納為以下四點(diǎn)：

首先，監(jiān)測對象要放寬。要精準(zhǔn)確定監(jiān)測對象，因地制宜建立監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)年度調(diào)整機(jī)制，對監(jiān)測對象不設(shè)規(guī)模限制，將有返貧致貧風(fēng)險和突發(fā)嚴(yán)重困難的農(nóng)戶納入監(jiān)測范圍。

其次，操作程序要簡化。進(jìn)一步簡化識別程序，確保及時發(fā)現(xiàn)，應(yīng)納盡納。

再次，幫扶介入要盡早。根據(jù)監(jiān)測對象風(fēng)險類別、發(fā)展需求精準(zhǔn)施策，針對發(fā)現(xiàn)的因?yàn)?zāi)因病因疫等苗頭性問題，及早落實(shí)社會救助、醫(yī)療保障等幫扶措施。

最后，退出環(huán)節(jié)要從嚴(yán)。嚴(yán)格把握退出標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范退出程序，穩(wěn)定消除返貧致貧風(fēng)險。

其二，抓好產(chǎn)業(yè)和就業(yè)，促進(jìn)脫貧人口持續(xù)穩(wěn)定增收。

發(fā)展脫貧產(chǎn)業(yè)，難在持續(xù)穩(wěn)定，重在群眾受益。去年全國脫貧人口人均工資性收入8527元，同比增長22.6%，占總收入比重達(dá)到67.9%，穩(wěn)就業(yè)對鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果至關(guān)重要。針對這種情況，中央一號文件強(qiáng)調(diào)，要把促進(jìn)脫貧人口就業(yè)作為鞏固脫貧成果的重要任務(wù)，千方百計(jì)拓展就業(yè)渠道，確保脫貧人口務(wù)工規(guī)?？傮w穩(wěn)定；要提升勞務(wù)輸出組織化程度，加強(qiáng)技能培訓(xùn)，培育創(chuàng)建一批特色勞務(wù)品牌；要充分發(fā)揮東西部勞務(wù)協(xié)作、省內(nèi)勞務(wù)協(xié)作等機(jī)制作用，促進(jìn)脫貧勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)；要通過提升幫扶車間、優(yōu)化鄉(xiāng)村公益崗位、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)等措施，促進(jìn)就地就近就業(yè)。

此外，還提出要統(tǒng)籌整合資源，加大支持力度，實(shí)施一批補(bǔ)短板促發(fā)展項(xiàng)目，發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)社會發(fā)展和文明進(jìn)步，確保鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的新征程中不掉隊(duì)、趕上來；要繼續(xù)加大資金投入，選派科技特派團(tuán)，開展教育、醫(yī)療干部人才組團(tuán)式幫扶。

其三，易地扶貧搬遷群眾是防止規(guī)模性返貧的特殊群體。

針對異地扶貧搬遷的群眾，中央一號文件指出，要強(qiáng)化后續(xù)扶持，不斷提升搬遷社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)質(zhì)量，持續(xù)加大安置區(qū)產(chǎn)業(yè)培育力度，開展搬遷群眾就業(yè)幫扶專項(xiàng)行動，落實(shí)搬遷群眾戶籍管理、合法權(quán)益保障、社會融入等措施，確保搬遷群眾穩(wěn)得住、能融入、逐步能致富。

其四，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，要不斷提升脫貧地區(qū)的發(fā)展能力。

對脫貧地區(qū)如何做到幫扶不斷檔、政策不留白、責(zé)任不落空？中央一號文件強(qiáng)調(diào)，推動脫貧地區(qū)幫扶政策落地見效。落實(shí)落細(xì)各項(xiàng)幫扶政策，切實(shí)提供更加有力的支持保障，持續(xù)提升脫貧地區(qū)發(fā)展能力。在東西部協(xié)作和對口支援框架下，繼續(xù)開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑。做好鞏固脫貧成果后評估工作，推動幫扶責(zé)任落實(shí)、政策落實(shí)、工作落實(shí)。繼續(xù)發(fā)揮政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，堅(jiān)持和完善東西部協(xié)作、中央單位定點(diǎn)幫扶、駐村幫扶、“萬企興萬村”等幫扶機(jī)制，拓展幫扶領(lǐng)域，完善社會幫扶大格局，匯聚起強(qiáng)大合力。

02 “三項(xiàng)重點(diǎn)”

“三項(xiàng)重點(diǎn)”就是扎實(shí)有序推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理。

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，今年怎么干？中央一號文件聚焦重點(diǎn)任務(wù)，對扎實(shí)有序推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理作出全面部署。明確提出，各地區(qū)各部門要堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對“三農(nóng)”工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化舉措，確保各項(xiàng)政策落地見效，努力推動全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興取得新進(jìn)展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化邁出新步伐，讓越來越多的村莊實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)旺、環(huán)境美、農(nóng)民富。

“聚焦產(chǎn)業(yè)促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展”

堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)富民，是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。中央一號文件明確提出，“聚焦產(chǎn)業(yè)促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展”。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室專職副主任吳宏耀作總結(jié)道，聚焦產(chǎn)業(yè)促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展重點(diǎn)是做好“三個著力”，即著力推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，在做優(yōu)做強(qiáng)種養(yǎng)業(yè)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村休閑旅游、農(nóng)村電商等三大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)；著力發(fā)展縣域富民產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展比較優(yōu)勢明顯、帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強(qiáng)、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，推動形成“一縣一業(yè)”發(fā)展格局；著力帶動農(nóng)民就地就近就業(yè)增收。

“扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)”

實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要載體。中央一號文件聚焦農(nóng)民迫切的民生需求，提出“扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)”。中央農(nóng)辦副主任、國家鄉(xiāng)村振興局局長劉煥鑫作進(jìn)一步解讀，即推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)要充分尊重農(nóng)民意愿，充分認(rèn)識鄉(xiāng)村建設(shè)的長期性、復(fù)雜性，把握好工作的時度效，堅(jiān)持?jǐn)?shù)量服從質(zhì)量、進(jìn)度服從實(shí)效，求好不求快；立足村莊基礎(chǔ)搞建設(shè)，注重保護(hù)傳統(tǒng)村落，保留村莊風(fēng)貌、形態(tài)、肌理，留得住青山綠水，記得住鄉(xiāng)愁；不盲目拆舊村、建新村，不超越發(fā)展階段搞大融資、大開發(fā)、大建設(shè)，嚴(yán)格規(guī)范村莊撤并。

其中還強(qiáng)調(diào)，要抓住重點(diǎn)，加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)。黨的十八大以來，各地區(qū)各部門加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平。目前我國具備條件的建制村100%實(shí)現(xiàn)通硬化路、通客車、通郵路。中央一號文件明確指出，今年要在鞏固建設(shè)成果的同時，繼續(xù)在農(nóng)村道路、供水、用電、住房安全等領(lǐng)域發(fā)力，解決農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活中面臨的突出困難。

“突出實(shí)效改進(jìn)鄉(xiāng)村治理”

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石，也是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。各地自然地理、風(fēng)土人情各異，發(fā)展階段不同，各地區(qū)各部門一定要從實(shí)際出發(fā)，因地制宜、科學(xué)規(guī)劃，切不可“一刀切”推進(jìn)，更不能大拆大建。中央一號文件提出“突出實(shí)效改進(jìn)鄉(xiāng)村治理”，從健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，物質(zhì)文明和精神文明一起抓，維護(hù)農(nóng)村社會平安穩(wěn)定方面作出部署。明確提出，各地區(qū)各部門要認(rèn)真落實(shí)，堅(jiān)持?jǐn)?shù)量服從質(zhì)量、進(jìn)度服從實(shí)效，只有多聽農(nóng)民意見，尊重農(nóng)民意愿，才能真正把好事辦到農(nóng)民的心坎上。

03 “一個加強(qiáng)”

“一個加強(qiáng)”就是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對“三農(nóng)”工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。強(qiáng)調(diào)壓實(shí)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興責(zé)任，加大政策保障和體制機(jī)制創(chuàng)新力度。

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局，更要突出重點(diǎn)、注重實(shí)效，循序漸進(jìn)、久久為功。為強(qiáng)化全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的保障機(jī)制，今年中央一號文件也相應(yīng)作出部署安排。

其一，為堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對“三農(nóng)”工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，今年的一號文件指出要壓實(shí)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興責(zé)任、建強(qiáng)黨的農(nóng)村工作機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步強(qiáng)化五級書記抓鄉(xiāng)村振興責(zé)任要求和工作機(jī)制，要求各級黨委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組要發(fā)揮“三農(nóng)”工作牽頭抓總、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等作用，把黨管農(nóng)村工作的政治優(yōu)勢進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為推動鄉(xiāng)村全面振興的強(qiáng)大動力，同時部署抓點(diǎn)帶面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興全面展開，建立健全鄉(xiāng)村振興推進(jìn)機(jī)制，以更有力的舉措?yún)R聚更強(qiáng)大的力量，廣泛動員社會力量參與鄉(xiāng)村振興。

其二，在擴(kuò)大鄉(xiāng)村振興投入、強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興金融服務(wù)方面，中央一號文件強(qiáng)調(diào)，各相關(guān)部門要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的總方針，在資金投入、要素配置、公共服務(wù)等方面為鄉(xiāng)村振興構(gòu)建基本保障機(jī)制、采取更加有力的政策舉措。

其三，為進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興人才隊(duì)伍建設(shè)，一號文件指出要啟動“神農(nóng)英才”計(jì)劃、深入推行科技特派員制度、實(shí)施高素質(zhì)農(nóng)民培育計(jì)劃、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興帶頭人培育“頭雁”項(xiàng)目、完善耕讀教育體系、優(yōu)化學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)、鼓勵地方出臺城市人才下鄉(xiāng)服務(wù)鄉(xiāng)村振興的激勵政策。這將有力引領(lǐng)和推動鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍培育及建設(shè)不斷加強(qiáng)，形成本土人才培育、城市人才下鄉(xiāng)、專業(yè)人才服務(wù)等鄉(xiāng)村人才發(fā)展新格局，增強(qiáng)鄉(xiāng)村振興人才凝聚力，為鄉(xiāng)村振興注入人才活力，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供人才支撐。

其四，在抓好農(nóng)村改革重點(diǎn)任務(wù)落實(shí)方面，一號文件表示，將制定新階段深化農(nóng)村改革實(shí)施方案，如開展第二輪土地承包到期后再延長30年整縣試點(diǎn)、穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)、推動開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資、深化集體林權(quán)制度改革等，加快推進(jìn)農(nóng)村重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，抓好重點(diǎn)任務(wù)落實(shí)，強(qiáng)化改革集成配套，深化制度供給。