嚴(yán)控撤縣背后的考量

車文斌

撤縣風(fēng)潮，從“慎重”到陡然收緊。

而且，收緊的力度很大。其一，控制變“嚴(yán)”;其二，“嚴(yán)控”的面從2021年單純的“撤縣設(shè)區(qū)”擴(kuò)大到了2022年政府工作報(bào)告的“撤縣建市設(shè)區(qū)”，即“撤縣建市”也被“嚴(yán)控”;其三，撤市改區(qū)也進(jìn)入“慎重從嚴(yán)”之列。

作為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指揮棒，五大新發(fā)展理念中，“協(xié)調(diào)”僅次于“創(chuàng)新”，居于第二位?！皣?guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)”的新發(fā)展格局正加速形成。站在宏大的國(guó)內(nèi)國(guó)際背景下，“嚴(yán)控撤縣”有著極為深刻的歷史內(nèi)涵和意義。

或許，一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)已經(jīng)到來。

縣域經(jīng)濟(jì)，或?qū)⒈毁x予更大的國(guó)家重任。

大城市不能無限擴(kuò)張

“天子畿內(nèi)，縣也?！薄墩f文》中的一段話，道出了縣域之重。當(dāng)年，距周天子所在的都城遙遠(yuǎn)的外“懸”食邑叫“縣”，甚至，這時(shí)的縣比郡還大：“千里百縣，縣有四郡”（《逸周書作雒》）。直至秦時(shí)郡縣制以郡統(tǒng)縣，縣的行政制度沿襲至今。

至今，城市劇變，尤其是農(nóng)民進(jìn)城，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率一路上漲。

新發(fā)布的“七普”人口統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2010年城鎮(zhèn)人口占比49.68%，到2020年10年間增長(zhǎng)了14.21個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到63.89%。這意味著，我國(guó)有超過9億人口生活在城鎮(zhèn)。

這催生了我國(guó)以省會(huì)為代表的大城市迅速擴(kuò)張。一些強(qiáng)省省會(huì)城市，如成都市，城區(qū)人口已超過1000萬人，加上新擴(kuò)區(qū)的人口，成都城鎮(zhèn)人口已達(dá)到1539.8萬人。

城鎮(zhèn)還在擴(kuò)張。2021年末，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.72%，距全球中高收入經(jīng)濟(jì)體65.2%的占比僅一步之遙。不出意外，2022年末便將超過。

大城市地域及人口的無限擴(kuò)張，意味著縣域?qū)⒊掷m(xù)失血。隨著城市不斷變大變強(qiáng)，縣的數(shù)量持續(xù)減少。民政部數(shù)據(jù)顯示，2009年底全國(guó)有1464個(gè)縣，到2019年末已縮減至1323個(gè)縣，10年全國(guó)撤銷141個(gè)縣，平均每年減少14個(gè)縣。

大城擴(kuò)張，鄰近縣域陸續(xù)設(shè)區(qū)建市，循環(huán)往復(fù)，大城餅子越攤越大。如武漢市，在原有的4個(gè)縣改為區(qū)后，至今已無1個(gè)縣存續(xù)。這種狀況持續(xù)下去，失衡的縣域或?qū)⒉荒艹惺馨l(fā)展之重。

超大特大城市不能無限擴(kuò)張。2021年3月5日，李克強(qiáng)總理所作政府工作報(bào)告中，強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)施城市更新行動(dòng)”，國(guó)家發(fā)改委隨即要求“慎重撤縣設(shè)區(qū)”。

2022年3月5日，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中明確指出，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，“嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)”。3月17日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》（以下簡(jiǎn)稱《重點(diǎn)任務(wù)》），明確“慎重從嚴(yán)把握撤縣（市）改區(qū)，嚴(yán)控省會(huì)城市規(guī)模擴(kuò)張”，表明撤市改區(qū)也在“從嚴(yán)”之列。

省會(huì)城市擴(kuò)張，從此進(jìn)入嚴(yán)控期。

縣域城鎮(zhèn)進(jìn)入快速發(fā)展期

新型城鎮(zhèn)化仍將繼續(xù)推進(jìn)，而重點(diǎn)則轉(zhuǎn)到了縣域。

縣域，不能失血，縣域城鎮(zhèn)建設(shè)，更不能等閑視之。2022年的城鎮(zhèn)建設(shè)，明顯轉(zhuǎn)到了縣域。一方面，嚴(yán)控大城市尤其是省會(huì)城市撤縣設(shè)區(qū)，抑制血液由縣域向中心城市流動(dòng)。另一方面，還需要為縣域造血，推動(dòng)人才、資金、技術(shù)等要素向縣域流動(dòng)，做大、做強(qiáng)、做優(yōu)、做美縣城，從而緩解人口流出壓力。

這一切，均在新發(fā)展理念的引領(lǐng)下推進(jìn)。協(xié)調(diào)發(fā)展理念，居于新發(fā)展理念的第二位。協(xié)調(diào)與失衡相對(duì)立，中國(guó)古智慧太極陰陽魚圖案正是協(xié)調(diào)的完美呈現(xiàn)。

“一生二，二生三，三生萬物”，其中的“三”正是均衡協(xié)調(diào)之意。對(duì)立、矛盾的二者間唯有均衡協(xié)調(diào)、和諧統(tǒng)一，才有生生不息，生發(fā)萬物長(zhǎng)久存續(xù)。

協(xié)調(diào)的是整體、系統(tǒng)中各方面、各環(huán)節(jié)、各元素間的力量、利益、運(yùn)動(dòng)等方面的關(guān)系。一旦失衡，就將陷入“陷阱”，甚至災(zāi)難。因而，在城市化取得極大發(fā)展，超大特大城市不斷出現(xiàn)，有的甚至進(jìn)入無限膨脹之后，必將進(jìn)入一個(gè)協(xié)調(diào)發(fā)展期。

國(guó)家層面的制度設(shè)計(jì)，從2021年初便已開始，2022年再度強(qiáng)化，更為迫切。《重點(diǎn)任務(wù)》中，對(duì)超大城市和大城市提的是“優(yōu)化發(fā)展”“疏解非核心功能”，即從快速發(fā)展轉(zhuǎn)為“優(yōu)化”向質(zhì)量型發(fā)展階段。

而對(duì)縣域，則繼續(xù)承接2021年初的政策，“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”，而且，2022年的任務(wù)更為明確，推出量化指標(biāo)：支持120個(gè)縣城建設(shè)示范地區(qū)率先推動(dòng)縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，支持20個(gè)縣城產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范園區(qū)建設(shè)。

不出意外，2023年將會(huì)繼續(xù)推進(jìn)，且會(huì)制定具體的量化指標(biāo)。

縣域城鎮(zhèn)建設(shè)，從2021年開始，已進(jìn)入快速發(fā)展的機(jī)遇期。早在2016年，《當(dāng)代縣域經(jīng)濟(jì)》就預(yù)見到了這一趨勢(shì)，推出《強(qiáng)鎮(zhèn)興縣》（2016年8月刊）一文，提出“中國(guó)有2800多個(gè)縣市區(qū)，全部建成城市”，同時(shí)，還“需要有大量的鎮(zhèn)發(fā)展為小城市”。因?yàn)?，我?guó)9億多的城鎮(zhèn)人口，城市僅約700個(gè)，而美國(guó)3.3億人口有城市10158個(gè)，日本1.2億多人口有城市787個(gè)。

因而，我國(guó)未來的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方向，正是加大縣域城鎮(zhèn)的建設(shè)，讓縣城“四提”，即提質(zhì)增效、提檔升級(jí)、提標(biāo)擴(kuò)面、提級(jí)擴(kuò)能。

縣域城鎮(zhèn)建設(shè)行動(dòng)正加速

以縣城為重要載體的“城市更新行動(dòng)”的力度在加大，縣域的建設(shè)行動(dòng)也在提速。

梳理2022年省市政府工作報(bào)告，近30個(gè)省市出臺(tái)城市更新行動(dòng)的最新計(jì)劃和安排。不過，更多的計(jì)劃是指向大城市，而突出以縣城為主體的城市更新行動(dòng)的省市較少。

最為突出縣城更新的是河北省。河北省要求“推動(dòng)縣城提質(zhì)升級(jí)”，開展公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、宜居環(huán)境等七大專項(xiàng)行動(dòng)，“分類推進(jìn)樣板示范縣、品質(zhì)提升縣、基礎(chǔ)強(qiáng)化縣建設(shè)”。加快縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，力爭(zhēng)更多縣進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣。同時(shí)，要求因地制宜建設(shè)特色小鎮(zhèn)。

安徽省則緊扣中央精神，堅(jiān)定實(shí)施縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工程。作為后起之秀，近兩年崛起的一顆閃亮星星，安徽省精準(zhǔn)領(lǐng)會(huì)到縣鎮(zhèn)未來發(fā)展的脈搏，與國(guó)家發(fā)改委的要求緊密契合，“支持有條件的縣城和城鎮(zhèn)按照中小城市標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，擴(kuò)大人口較大縣城設(shè)置街道改革試點(diǎn)”。

《重點(diǎn)任務(wù)》要求“推進(jìn)縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效”，歷來注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展的湖北省則堅(jiān)定不移推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，“啟動(dòng)30個(gè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造項(xiàng)目”，實(shí)施高端芯片、北斗導(dǎo)航、人工智能等一批攻關(guān)任務(wù)，縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展可望從中注入新的動(dòng)能。

此外，廣東省制定實(shí)施廣州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂五大都市圈發(fā)展規(guī)劃，以繡花功夫、更多采用微改造方式推進(jìn)城市更新;四川省將新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)5300個(gè)，改造棚戶區(qū)3.5萬套;湖南省推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，著力提升城鎮(zhèn)品質(zhì)支持新型城鎮(zhèn)化示范縣建設(shè)……

為什么要加大縣域建設(shè)力度？“以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體”是新發(fā)展格局的首要環(huán)節(jié)。這是中央審視國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)之后做出的科學(xué)決策。

在超大特大城市取得長(zhǎng)足發(fā)展，正轉(zhuǎn)向長(zhǎng)三角、京津冀、粵港澳大灣區(qū)、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈幾大都市圈建設(shè)的當(dāng)下，努力推進(jìn)中心城市之外的衛(wèi)星城建設(shè)已成為當(dāng)務(wù)之急。衛(wèi)星城的主體構(gòu)成，正是具有產(chǎn)業(yè)和人口承載能力的縣城。這些衛(wèi)星城，不是與大城市連成一片的“區(qū)”，而是特色化、差異化高質(zhì)量發(fā)展的縣城。

城市化不是萬能的。比較分析發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)撤縣設(shè)區(qū)后，換來的不是增長(zhǎng)變快，而是增速變慢。

以具有普遍分析意義的人均GDP作為工具，我們分析2021年度上海嘉定區(qū)與鄰近的江蘇省縣級(jí)市昆山市、江陰市、張家港市、常熟市及蘇州吳江區(qū)的人均GDP，得到一個(gè)有趣的結(jié)論。2021年，上海嘉定區(qū)人均GDP約為14.5萬元，僅僅超過蘇州吳江區(qū)的14.4萬元，而遠(yuǎn)低于江蘇常熟市的16.1萬元、張家港市的21.16萬元、昆山市的22.69萬元和江陰市的23.12萬元。

這或許說明，超大城市的市轄區(qū)，其經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量低于區(qū)域位置更次的獨(dú)立的縣級(jí)市。這些縣級(jí)市工業(yè)在經(jīng)濟(jì)中所占比重，均高于市轄區(qū)上海嘉定區(qū)和蘇州吳江區(qū)。

讓縣域具有更好的承載產(chǎn)業(yè)的功能;讓縣域更美更宜居，具有更好的承載人口的功能;縣域產(chǎn)城人協(xié)調(diào)發(fā)展，從而讓縣域成為拱衛(wèi)中心城市的一顆顆閃亮的星星，共同構(gòu)筑起區(qū)域城市群、都市圈均衡、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的未來。

縣域產(chǎn)業(yè)“造血”功能需提升

“世界那么大，我想去看看”，這是叩響年輕人心扉的經(jīng)典話語。

一座城市，沒有年輕人口就沒有未來。留得住年輕人的城市，一定是一座充滿生機(jī)與活力的城市。

深圳正是鮮活例證。因?yàn)槟軌蛭齺碜匀珖?guó)各地的年輕人，以及源源不斷地吸引來自全球的年輕人，從誕生至今，深圳一直是我國(guó)最年輕的城市。

一座沒有希望的城市，會(huì)漸漸失去動(dòng)力，最終枯竭老去。譬如資源型城市。當(dāng)挖掘資源成為產(chǎn)業(yè)，資源在，產(chǎn)業(yè)存，資源枯，產(chǎn)業(yè)亡。一些資源型城市因資源快速枯竭而迅速衰敗，如甘肅玉門。

但另一些資源型城市，通過對(duì)資源的精深加工變成源源不斷的可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，為城市的發(fā)展注入持久不衰的動(dòng)能。典型如攀枝花市，對(duì)釩鈦資源進(jìn)行精深加工，留下技術(shù)、資金和產(chǎn)業(yè)，人均GDP長(zhǎng)期居于西部前列。

壯大縣域，更重要的是要持續(xù)不斷地壯大縣域產(chǎn)業(yè)。

縣域發(fā)展動(dòng)力在產(chǎn)業(yè)，潛力在產(chǎn)業(yè)，突破口也在產(chǎn)業(yè)。河南省社科院經(jīng)濟(jì)研究所研究員汪萌萌認(rèn)為，發(fā)展縣域產(chǎn)業(yè)要以產(chǎn)業(yè)支撐為立足點(diǎn)，以創(chuàng)新高水平開放機(jī)制為著力點(diǎn)，以打造高能級(jí)開放平臺(tái)為關(guān)鍵點(diǎn)，以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境為支撐點(diǎn)，不斷激發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新活力。

國(guó)家已經(jīng)明確了縣域發(fā)展的方向，“嚴(yán)控撤縣”就是為了更好地發(fā)展縣域，給縣域更為廣闊的成長(zhǎng)空間。我們有理由期待，縣域的明天會(huì)更美好。