加強(qiáng)長江中下游洲灘民垸防洪治理建議

金興平　王永忠　謝作濤　王馳

摘 要：“完善流域防洪工程體系”是推動(dòng)新階段水利工作高質(zhì)量發(fā)展的首要路徑。為加快推進(jìn)長江中下游干流及洞庭湖區(qū)、鄱陽湖區(qū)洲灘民垸防洪治理，完善長江中下游防洪體系，水利部長江水利委員會(huì)開展了長江中下游洲灘民垸防洪治理調(diào)研。本文梳理了長江中下游洲灘民垸基本情況、防洪治理現(xiàn)狀以及相關(guān)規(guī)劃研究情況，分析了洲灘民垸存在的問題，并從完善基本信息臺(tái)賬系統(tǒng)、加強(qiáng)分類管理、推進(jìn)防洪治理、強(qiáng)化管理四個(gè)方面提出了長江中下游洲灘民垸防洪治理工作建議。

關(guān)鍵詞：長江;中下游;洲灘民垸;防洪治理

中圖法分類號(hào)：TV882.2? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視長江治理保護(hù)，三次考察長江并親自主持召開長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)，擘畫了長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展宏圖。2020年11月，在南京召開的全面推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要健全長江水災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警、災(zāi)害防治、應(yīng)急救援體系，推進(jìn)河道綜合治理和堤岸加固，建設(shè)安瀾長江”，為新發(fā)展階段長江水旱災(zāi)害防御工作提供了根本遵循。2021年6月28日，水利部部長李國英在水利部“三對(duì)標(biāo)、一規(guī)劃”專項(xiàng)行動(dòng)總結(jié)大會(huì)上發(fā)表重要講話，明確“完善流域防洪工程體系”是推動(dòng)新階段水利工作高質(zhì)量發(fā)展的首要路徑。

由于諸多原因，長江中下游分布有數(shù)量眾多的洲灘民垸，這些洲灘民垸既是長江行洪、滯洪的場(chǎng)所，也是數(shù)百萬人民群眾賴以生存的家園。長江中下游河湖行洪區(qū)范圍內(nèi)的洲灘民垸一直缺乏系統(tǒng)治理，防洪能力薄弱，安全設(shè)施缺乏，遇大洪水時(shí)洲灘民垸行蓄洪運(yùn)用困難，無法及時(shí)足量行蓄洪水;遇一般洪水時(shí)洲灘民垸內(nèi)數(shù)百萬人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全缺乏保障;加之洲灘民垸缺乏針對(duì)性的管理政策和制度，給洲灘民垸管理帶來現(xiàn)實(shí)困難，已成為當(dāng)前長江中下游防洪體系的突出短板。隨著長江上中游控制性防洪工程不斷建成投運(yùn)和中下游堤防達(dá)標(biāo)建設(shè)等，中下游整體防洪能力顯著提高，洪水調(diào)度靈活性和主動(dòng)性顯著增強(qiáng)，一般洪水年條件下洲灘民垸行蓄洪運(yùn)用幾率大為降低，為解決長江中下游洲灘民垸防洪治理問題提供了有利條件。

1? 長江中下游洲灘民垸基本情況

為全面調(diào)查長江中下游干流及洞庭湖區(qū)、鄱陽湖區(qū)洲灘民垸基本情況，了解洲灘民垸防洪治理現(xiàn)狀及存在的主要問題，聽取各地關(guān)于洲灘民垸防洪治理和分類管理的意見和建議，為加快推進(jìn)長江中下游干流及洞庭湖區(qū)、鄱陽湖區(qū)洲灘民垸防洪治理工作、完善長江中下游防洪體系奠定基礎(chǔ)，水利部長江水利委員會(huì)（以下簡稱“長江委”）組織開展了長江中下游洲灘民垸防洪治理調(diào)研。

根據(jù)新冠疫情常態(tài)化防控的需要，此次調(diào)研采取現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、信息填報(bào)和視頻討論相結(jié)合的方式開展，調(diào)研對(duì)象為長江中下游干流及洞庭湖區(qū)、鄱陽湖區(qū)洲灘民垸，涉及湖北省、湖南省、江西省、安徽省、江蘇省及上海市。

1.1? 調(diào)研情況

2021年4月，長江委調(diào)研組結(jié)合長江中游干流河道查勘，對(duì)宜昌至湖口長約955km河段的河道及洲灘民垸進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，在調(diào)查河勢(shì)變化、崩岸險(xiǎn)情的同時(shí)，了解各地洲灘民垸防洪治理與管理保護(hù)現(xiàn)狀，實(shí)地查勘武漢河段天興洲和九江河段張家洲等洲灘民垸，并與湖北省、湖南省、江西省水行政主管部門就洲灘民垸防洪治理進(jìn)行充分交流。

在歷次編制相關(guān)規(guī)劃過程中，各地先后多次上報(bào)過洲灘民垸有關(guān)信息，但存在上報(bào)信息不全、前后數(shù)據(jù)差異較大等情況，同時(shí)也缺乏系統(tǒng)性復(fù)核，未能全面摸清長江中下游洲灘民垸基本情況。為此，長江委于2020年12月啟動(dòng)長江中下游洲灘民垸基本情況調(diào)查工作，開發(fā)了長江中下游洲灘民垸基本情況填報(bào)系統(tǒng)，組織湖北省、湖南省、江西省、安徽省、江蘇省及上海市在線填報(bào)洲灘民垸基本信息。洲灘民垸基本情況填報(bào)信息包含基本情況、洲灘民垸堤防及進(jìn)退洪設(shè)施、安全建設(shè)情況、管理與發(fā)展情況等。目前，各地網(wǎng)上填報(bào)工作已完成并報(bào)送了調(diào)查報(bào)告。

長江委組織對(duì)各地填報(bào)的洲灘民垸基本信息進(jìn)行系統(tǒng)性復(fù)核，針對(duì)復(fù)核時(shí)發(fā)現(xiàn)的應(yīng)報(bào)未報(bào)，以及填報(bào)信息不完整、不準(zhǔn)確等問題，于2021年8月采用視頻會(huì)議的形式，組織召開長江中下游洲灘民垸基本信息填報(bào)工作討論會(huì)，討論填報(bào)工作存在的主要問題，協(xié)商推進(jìn)高質(zhì)量完成填報(bào)工作。會(huì)上，湖北省、湖南省、江西省、安徽省、江蘇省及上海市省級(jí)水行政主管部門相關(guān)負(fù)責(zé)人，就洲灘民垸基本信息填報(bào)工作情況、洲灘民垸防洪治理存在的問題和相關(guān)意見建議進(jìn)行了交流發(fā)言;調(diào)研課題負(fù)責(zé)人長江委副主任金興平強(qiáng)調(diào)了扎實(shí)做好基本信息填報(bào)工作、全面摸清洲灘民垸家底的重要性，并對(duì)下步工作提出了具體的要求。

1.2? 長江中下游洲灘民垸基本情況

根據(jù)各地填報(bào)的洲灘民垸基本信息，長江委先后組織專人專班對(duì)各地填報(bào)的洲灘民垸基本信息進(jìn)行了多輪次的內(nèi)業(yè)復(fù)核。經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)，目前長江中下游干流及洞庭湖區(qū)、鄱陽湖區(qū)共有洲灘民垸數(shù)百個(gè)。

1.3? 洲灘民垸防洪治理現(xiàn)狀

1998年洪水后，黨中央、國務(wù)院作出了災(zāi)后重建、整治江湖、興修水利的重大決策，同時(shí)對(duì)長江平垸行洪、退田還湖、移民建鎮(zhèn)工作進(jìn)行了統(tǒng)一部署。按照水利部工作安排，長江委于2000年組織湖北、湖南、江西、安徽四省編制了《長江平垸行洪、退田還湖規(guī)劃報(bào)告》，確定了長江流域平垸行洪、退田還湖的洲灘民垸名錄及平退方式。平退方式分兩類，一類是退人又退耕的“雙退”洲灘民垸，一類是退人不退耕的“單退”洲灘民垸。湖北、湖南、江西、安徽四省按照《長江平垸行洪、退田還湖規(guī)劃報(bào)告》，對(duì)長江中下游干流及洞庭湖區(qū)、鄱陽湖區(qū)部分洲灘民垸進(jìn)行了平垸行洪、退田還湖建設(shè)。

根據(jù)各地反映的情況，有部分納入平垸行洪、退田還湖規(guī)劃的洲灘民垸，因垸內(nèi)人口多、移民搬遷難度大等原因，未能按計(jì)劃實(shí)施平退，如湖北省嘉魚縣的簰洲灣合鎮(zhèn)垸。此外，少數(shù)地方近年開展了部分洲灘民垸的防洪治理工作，例如：武漢市于2010年對(duì)天興洲堤防進(jìn)行了加固整治;湖南省對(duì)列入《長江流域綜合規(guī)劃（2012—2030年）》的解放垸、麻塘垸、團(tuán)結(jié)垸開展了堤防加固建設(shè);江西省對(duì)萬畝以上單退圩堤開展了除險(xiǎn)加固建設(shè)?？傮w而言，由于缺乏針對(duì)性的防洪建設(shè)管理政策和投入機(jī)制，加之各地財(cái)力有限，長江中下游干流及洞庭湖區(qū)、鄱陽湖區(qū)洲灘民垸尚缺乏系統(tǒng)性的有效治理。

1.4? 近年相關(guān)規(guī)劃及研究情況

2012年國務(wù)院批復(fù)的《長江流域綜合規(guī)劃（2012—2030年）》，對(duì)長江中下游洲灘民垸提出了分段控制的指導(dǎo)性意見，明確長江中下游洲灘利用應(yīng)做到“不礙洪、穩(wěn)河勢(shì)、保民生、促發(fā)展”。同時(shí)，該規(guī)劃還根據(jù)不同河段水文情勢(shì)和防洪形勢(shì)的差異，按照因地制宜、區(qū)別對(duì)待的原則，分宜昌至武漢、武漢至大通、大通至江陰和江陰以下四段，提出了原則性的管理要求。對(duì)洞庭湖區(qū)垸內(nèi)分布有城區(qū)、鐵路、機(jī)場(chǎng)、大型企業(yè)等重要基礎(chǔ)設(shè)施的中洲磊石、善卷、楚江大垸、麻塘、解放、姜畬、團(tuán)結(jié)、永申等一般垸，規(guī)劃提出適當(dāng)加固其堤防，提高其防洪能力。

2012年水利部批復(fù)的《鄱陽湖區(qū)綜合治理規(guī)劃》對(duì)保護(hù)農(nóng)田面積1萬畝以下、1萬畝～5萬畝、5萬畝以上的圩垸分別制定了相應(yīng)的堤防加高加固標(biāo)準(zhǔn)。2017年水利部下發(fā)了《鄱陽湖區(qū)單退圩堤加固整治規(guī)劃報(bào)告》審查意見，同意對(duì)鄱陽湖區(qū)166個(gè)單退圩堤（不含已完成除險(xiǎn)加固的23個(gè)單退圩堤）進(jìn)行加固。

2016年長江委編制的《洞庭湖區(qū)綜合規(guī)劃》對(duì)11個(gè)重點(diǎn)垸、24個(gè)蓄洪垸、8個(gè)重要一般垸提出了堤防加高加固規(guī)劃。長江委在編制《長江中下游干流河道治理規(guī)劃（2016年修訂）》時(shí)，同步開展了長江中下游干流洲灘分類管理研究。根據(jù)各洲灘的人口與面積、規(guī)模、行蓄洪要求、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求等，將長江中下游干流洲灘劃分為禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)及適度開發(fā)區(qū)三類，形成了《關(guān)于加強(qiáng)長江中下游干流河道洲灘管理的指導(dǎo)意見（送審稿）》，并報(bào)送水利部。

2? 洲灘民垸存在的主要問題

一是遇一般洪水時(shí)，垸內(nèi)居民生命財(cái)產(chǎn)得不到保障。長期以來，長江中下游洲灘民垸堤防主要由地方政府組織當(dāng)?shù)厝罕娮孕拮苑?，缺乏系統(tǒng)性的防洪治理和安全建設(shè)，大部分洲堤堤身單薄，堤身堤基質(zhì)量差，遭遇一般洪水時(shí)險(xiǎn)情頻發(fā)，防洪安全隱患大。洲堤一旦潰堤決口，將可能造成人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，并導(dǎo)致垸內(nèi)大量居民因洪返貧。

二是遇大洪水時(shí)洲灘民垸行蓄洪運(yùn)用困難。各地洲灘民垸堤防防洪能力總體薄弱，且進(jìn)退洪設(shè)施普遍缺乏，少數(shù)洲灘民垸雖有進(jìn)退洪設(shè)施，但已年久失修，極易在行蓄洪運(yùn)用之前自然漫潰，或即便行蓄洪運(yùn)用后也無法做到“蓄得住”“退得出”，不能充分發(fā)揮其行蓄洪作用[1]。同時(shí)，垸內(nèi)居住人口眾多，撤退轉(zhuǎn)移、安全臺(tái)、躲水樓等行蓄洪安全設(shè)施普遍缺乏，轉(zhuǎn)移安置十分困難，且不享受行蓄洪運(yùn)用補(bǔ)償政策，一旦行蓄洪損失巨大，行蓄洪運(yùn)用和災(zāi)后重建難度極大。

三是洲灘民垸管理政策缺乏。由于洲灘民垸管理政策缺乏，以往總體呈現(xiàn)無序發(fā)展態(tài)勢(shì)，存在部分單退民垸居民返遷、少數(shù)規(guī)模較大的洲灘民垸引入大型工礦企業(yè)、建設(shè)重要基礎(chǔ)設(shè)施，有的在洲灘民垸內(nèi)發(fā)展成較大的集鎮(zhèn)并成為地方人民政府所在地等問題。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，部分洲灘民垸建設(shè)行為不規(guī)范、產(chǎn)業(yè)布局不合理與防洪保安和行蓄洪運(yùn)用之間的矛盾日益突出，迫切需要制定有針對(duì)性的管理政策和制度。

3? 加強(qiáng)長江中下游洲灘民垸防洪治理工作建議

長江中下游洲灘民垸居住著數(shù)百萬人，他們世代在民垸內(nèi)繁衍生息，長江中下游地區(qū)人口密度大，人地矛盾本就十分突出，不可能通過大規(guī)模異地搬遷安置解決他們的防洪安全問題。2016、2017和2020年洪水調(diào)度實(shí)踐表明[2-4]，由于長江流域暴雨洪水峰高量大，盡管上游水庫群盡力攔蓄洪水，長江中下游的防洪形勢(shì)依然非常嚴(yán)峻，部分水文站點(diǎn)的水位仍然超過保證水位。據(jù)長江設(shè)計(jì)院初步計(jì)算，如遇1954年洪水，長江中下游地區(qū)的超額洪量仍有300億m3左右，洪水來量與河道泄洪能力不足的矛盾依然突出，因此還必須運(yùn)用洲灘民垸行蓄洪水。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，以三峽水庫為核心的水庫群建成投運(yùn)，長江流域水旱災(zāi)害防御能力顯著提高，長江整體防洪形勢(shì)顯著改善。水庫群的投運(yùn)為長江流域蓄泄關(guān)系賦予了新的內(nèi)涵，2021年納入聯(lián)合調(diào)度的47座控制性水庫的總調(diào)節(jié)庫容1066億m3、總防洪庫容695億m3，水庫成為洪水調(diào)節(jié)的重要和常規(guī)手段。目前長江流域遇中小洪水以下的洪水通過水庫群的調(diào)節(jié)之后，可以通過河道安全下泄，為長江中下游洲灘民垸防洪治理創(chuàng)造了有利條件。

應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，堅(jiān)持人民至上、生命至上，統(tǒng)籌發(fā)展與安全。既要保障長江流域整體防洪安全，又要給予洲灘民垸人民群眾一定的防洪安全保障，在防洪標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)確保人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，超過防洪標(biāo)準(zhǔn)需要行蓄洪水時(shí)，及時(shí)轉(zhuǎn)移安置人民群眾，確保生命安全。為此就加強(qiáng)長江中下游洲灘民垸防洪治理提出以下建議。

一是完善洲灘民垸基本信息臺(tái)賬系統(tǒng)。在各地洲灘民垸基本信息填報(bào)及長江委委內(nèi)業(yè)復(fù)核工作的基礎(chǔ)上，針對(duì)填報(bào)信息準(zhǔn)確性存疑或填報(bào)信息不完整的部分洲灘民垸，開展必要的外業(yè)復(fù)核，確保填報(bào)信息準(zhǔn)確、完整，全面摸清洲灘民垸家底，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善長江中下游洲灘民垸基本信息臺(tái)賬系統(tǒng)，并與地方共建、共享、共管并及時(shí)更新。

二是實(shí)行洲灘民垸分類管理。根據(jù)長江流域新的水情、工情、蓄泄關(guān)系，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)防洪保安的新要求，分析洲灘民垸在流域防洪體系中的功能定位和防洪要求。在全面分析評(píng)估洲灘民垸行蓄洪能力和作用的基礎(chǔ)上，在確保防洪安全的前提下，根據(jù)不同區(qū)域的防洪形勢(shì)和行蓄洪要求，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和需求，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，對(duì)長江中下游洲灘民垸進(jìn)行科學(xué)分類，提出分類管控要求，規(guī)范洲灘民垸開發(fā)利用行為，加強(qiáng)垸內(nèi)人口管理。

三是推進(jìn)洲灘民垸防洪治理。加快編制長江中下游干流及洞庭湖區(qū)、鄱陽湖區(qū)洲灘民垸防洪治理方案，提出洲灘民垸防洪工程和安全設(shè)施建設(shè)原則和總體方案。根據(jù)長江防洪調(diào)度總體安排和各河段防洪調(diào)度要求、以及洲灘民垸分類定位，明確各民垸行蓄洪運(yùn)用水位（或防洪標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)針對(duì)有大量人口居住或建有重要基礎(chǔ)設(shè)施的民垸），以此確定洲灘民垸堤防建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)堤防進(jìn)行除險(xiǎn)加固，以保障遇行蓄洪標(biāo)準(zhǔn)以下洪水時(shí)洲灘民垸內(nèi)居民生命財(cái)產(chǎn)安全;對(duì)居住人口較多或建有重要基礎(chǔ)設(shè)施的民垸，可以建設(shè)居民安全區(qū)或安全臺(tái)，結(jié)合鄉(xiāng)村振興建設(shè)，鼓勵(lì)引導(dǎo)群眾遷入安全區(qū)或安全臺(tái);加強(qiáng)進(jìn)退洪設(shè)施、通信預(yù)警設(shè)施和撤退轉(zhuǎn)移設(shè)施建設(shè)，大洪水需要行蓄洪水時(shí)能夠及時(shí)安全轉(zhuǎn)移人民群眾，洲灘民垸能夠及時(shí)、適量行蓄洪水;對(duì)具備居民外遷條件的，合理制定移民遷建方案。在此基礎(chǔ)上，將洲灘民垸防洪治理方案納入長江流域防洪規(guī)劃修編報(bào)告，為洲灘民垸防洪治理提供規(guī)劃依據(jù)。

四是強(qiáng)化洲灘民垸管理。按照流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的原則，進(jìn)一步完善洲灘民垸管理體制，落實(shí)管理機(jī)構(gòu)和責(zé)任主體，建立洲灘民垸日常巡查制度，加大對(duì)敏感水域、重點(diǎn)河段和重要時(shí)段的監(jiān)督檢查力度。容許部分河段部分洲灘民垸在充分研究論證的基礎(chǔ)上，比照蓄滯洪區(qū)管理要求適度開發(fā)利用。同時(shí)，探索建立洲灘民垸行蓄洪保險(xiǎn)、救助、幫扶等制度，幫助人民群眾恢復(fù)生產(chǎn)，避免因行蓄洪運(yùn)用致貧返貧。

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Suggestions on Strengthening the Flood Control and Control of the Banks in the Middle and Lower Reaches of the Yangtze River

Jin Xingping Wang Yongzhong Xie Zuotao Wang Chi

（1. Changjiang Water Resources Commission，Ministry of Water Resources，Wuhan 430010，China;

2. Changjiang Water Resources Commission，Ministry of Water Resources，River and Lake Administration，Wuhan 430010，China）

Abstract："Improving the flood control engineering system in the basin" is the primary path to promote the high-quality development of water conservancy work in the new stage. In order to speed up the flood control of the main stream in the middle and lower reaches of the Yangtze River，and the flood control and control of the banks in the Dongting Lake area and the Poyang Lake area，and improve the flood control system in the middle and lower reaches of the Yangtze River，the Changjiang Water Resources Commission of the Ministry of Water Resources has carried out a survey on the flood control and control of the banks in the middle and lower reaches of the Yangtze River. This paper sorts out the basic situation，current situation of flood control and related planning and research on the beach settlements in the middle and lower reaches of the Yangtze River，analyzes the existing problems of the beach settlements，and focuses on improving the basic information ledger system，strengthening classified management，promoting flood control management，strengthening In the four aspects of management，suggestions for flood control and governance in the middle and lower reaches of the Yangtze River were put forward.

Key words：the Yangtze River; the middle and lower reaches; the land of the beach; flood control

收稿日期：2022-03-28

作者簡介：金興平，男，正高級(jí)工程師，主要從事流域管理及防汛抗旱方面的工作。