中央層面女性就業(yè)保障政策量化評價研究

肖潔

(南京工業(yè)大學，江蘇 南京 211816)

一、引言

就業(yè)是女性實現(xiàn)自我價值、提升社會經(jīng)濟地位的重要路徑，是推進女性全面發(fā)展和男女平等的重要基礎。中華人民共和國成立之初，黨和政府實施的女性就業(yè)政策使得女性以前所未有的速度與規(guī)模進入社會勞動領域。統(tǒng)一的勞動力分配制度、工資分配制度和集體福利制度有效實現(xiàn)了女性的高就業(yè)率和男女同工同酬。改革開放以后政府對就業(yè)市場的干預度減弱，針對女性的就業(yè)歧視逐漸顯性浮現(xiàn)。為切實保障女性就業(yè)權(quán)益，政府不斷完善女性就業(yè)政策體系，女性就業(yè)規(guī)模逐年穩(wěn)定增長。截至2019年底，我國女性就業(yè)人員33467.5萬人[1]，相較1978年增加了16209.1萬人[2]。但整體而言，女性就業(yè)層次較低、就業(yè)機會不均等、與男性薪資差距拉大的趨勢并未發(fā)生根本改變。如何優(yōu)化政策，消除政策頂層設計與政策實踐結(jié)果間的偏差是當前女性就業(yè)政策制定亟待解決的重要問題。

本文基于文本挖掘的方法，以近十年來中央層面女性就業(yè)保障政策文本為研究對象，通過語義網(wǎng)絡分析提煉政策的主題與特點，運用PMC指數(shù)模型量化分析女性就業(yè)保障政策的優(yōu)勢與不足，評估政策質(zhì)量，為政策優(yōu)化與實施提供決策支持。

二、相關(guān)研究回顧

政策評價通常依據(jù)一定的主觀價值判斷和客觀標準對公共政策本身及政策效應作出綜合分析與判斷[3]，評價結(jié)果為下一輪政策規(guī)劃提供參考。當前政策評價的研究主要從兩個維度展開：一是對政策文本本身的分析，二是對政策實踐效果的評價。前者關(guān)注政策方案的合理性、協(xié)調(diào)性和完整性；后者綜合考察政策全過程，側(cè)重追蹤評價政策執(zhí)行狀況及其社會效應。政策評價的框架通常由三部分構(gòu)成：評價指標和模型的確立、評價對象的信息收集、指標模型分析。

政策評價方法的分析范式經(jīng)歷了從實證本位到規(guī)范本位再到復合主義本位的三次轉(zhuǎn)換[4]。早期政策評價研究受科學行為主義影響，強調(diào)實證分析，主要運用運籌學、經(jīng)濟學、統(tǒng)計學模型，通過社會實驗與數(shù)理分析評估政策。1970年代后實證本位分析讓位于質(zhì)性取向的規(guī)范本位分析，強調(diào)政策分析的“價值涉入”，價值預設是政策決策的前提和基礎，代表性的3E評估架構(gòu)和五類評估法通過價值評估和判斷衡量政策投入、政策績效及政策目標實現(xiàn)度。但上述兩種分析范式均存在一定的缺陷。量化評價堅持價值中立，忽視了個體主觀情感和價值取向?qū)?jīng)驗事實的影響，指標設置的主觀性較強，數(shù)據(jù)精度不高，無法深入分析政策文本；質(zhì)性政策評價的科學客觀性相對不足，結(jié)論推廣性有限。當前政策評價研究傾向于兩種取向的結(jié)合，經(jīng)典理論預設與經(jīng)驗實證分析雙向互動[5]，運用多元化復合分析框架評估政策。

國內(nèi)政策評價研究多運用以實證為手段的復合分析方法，如適用于政策效果評價的信息熵與TOPSIS綜合分析、數(shù)據(jù)包絡分析、因子分析評價、灰色關(guān)聯(lián)度算法、層次分析與模糊綜合評價，適用于政策文本評價的BP神經(jīng)網(wǎng)絡分析、TF-IDF算法、內(nèi)容分析法和PMC指數(shù)模型。其中PMC指數(shù)模型的構(gòu)造以Omnia Mobilis假說為基礎[6]，是2015年后引入國內(nèi)的較為前沿的政策評價方法[7]，目前已被廣泛運用于各類政策文本的分析[8-12]。Omnia Mobilis假說認為萬事萬物不僅是運動變化的，而且彼此之間相互聯(lián)系[6]，因此在設置模型參數(shù)指標時應盡可能廣泛地將所有相關(guān)的變量納入進來。該模型基于文本挖掘設置二級指標變量，能夠相對有效地提高評價指標的客觀性和評價精度。模型適用性廣泛，不僅可以用于單一政策文本的分析，而且可以評估同主題多項政策之間的內(nèi)部一致性，并以曲面圖的形式直觀呈現(xiàn)政策的優(yōu)勢與缺陷。

當前我國女性就業(yè)保障政策評價的研究主要圍繞政策主題分類、政策執(zhí)行狀態(tài)評估、政策實踐的問題及優(yōu)化展開。研究方法以傳統(tǒng)思辨性分析為主，專業(yè)政策評價方法運用較少。楊慧從就業(yè)階段角度將女性就業(yè)保障政策分為職業(yè)進入保護、職業(yè)發(fā)展保護和職業(yè)退出保護三類[2]。何雅菲運用目標、工具、功效的三維框架分析政策文本，指出我國女性就業(yè)保障政策以政府命令型為主，以市場、企業(yè)經(jīng)濟激勵型和自愿型政策為輔[13]。政策執(zhí)行和政策效果層面，我國女性就業(yè)保障政策與人口生育政策之間存在協(xié)調(diào)失靈的問題[13]，無法有效緩解女性就業(yè)歧視[14]。統(tǒng)一女性就業(yè)保障的立法精神[15]，構(gòu)建多元支持的社會福利制度有助于問題的解決[14]。

三、研究設計

(一)政策文本的選擇

研究以“女性就業(yè)”“婦女就業(yè)”“女性創(chuàng)業(yè)”“女職工勞動保護”等為關(guān)鍵詞，在國務院、中央各部委網(wǎng)站以及北大法意、北大法寶等專業(yè)法律數(shù)據(jù)庫中進行搜索，篩選時間設置為2010年1月到2020年1月，初步獲得中央層面以女性為政策對象的就業(yè)保障政策76項(簡稱“政策樣本”)。本研究基于政策樣本的文本挖掘結(jié)果提煉政策主題與特點，設置PMC指數(shù)模型的評價指標，并選擇26項現(xiàn)行有效的、具有一定代表性的政策作為研究的分析樣本(見表1)。

表1 PMC指數(shù)模型中的女性就業(yè)保障政策一覽表

(二) 研究方法——PMC模型的構(gòu)建

1．變量設定與參數(shù)設置。研究將合并后的政策樣本導入ROSTCM6.0軟件，對文本作分詞處理后提取高頻詞，剔除“各級”“進一步”等無分析意義的詞語后進行語義網(wǎng)絡分析，生成女性就業(yè)保障政策的社會網(wǎng)絡知識圖譜。圖1直觀地反映了政策的核心結(jié)構(gòu)和關(guān)鍵詞間的輻射度。圖中節(jié)點大小反映關(guān)鍵詞的出現(xiàn)頻率；連線的粗細和箭頭反映關(guān)鍵詞間的聯(lián)系強度和聯(lián)系方向。圖中“服務”位于知識圖譜的中心位置，作為女性就業(yè)保障政策的核心輻射完善服務、教育服務、社會服務、培訓服務、管理服務等維度；“就業(yè)”作為女性就業(yè)保障政策的主旨，輻射促進就業(yè)、提高就業(yè)、就業(yè)發(fā)展、落實就業(yè)等目標；“培訓”作為女性就業(yè)保障政策的重要路徑，輻射技能培訓、職業(yè)培訓、家政培訓、就業(yè)培訓、培訓政策等內(nèi)容。

圖1 女性就業(yè)保障政策的社會網(wǎng)絡知識圖譜

本研究參考女性就業(yè)保障政策的特點，結(jié)合文本挖掘結(jié)果和相關(guān)政策評價研究的指標設置，確定了本文女性就業(yè)保障政策的評價指標體系。指標體系由10個一級變量和47個二級變量組成。

X1政策性質(zhì)考察政策是否具有預測性和引導性，是否涉及監(jiān)管性、建議性和描述性的內(nèi)容，是否體現(xiàn)支持性特征。

X2發(fā)布機構(gòu)主要判斷政策發(fā)文主體，發(fā)文主體分為全國人大、中組部、國務院及國務院辦公廳、國家各部委和中央群團組織五類。

X3政策主體考察政策行動是否涉及到婦聯(lián)、企業(yè)、機構(gòu)、政府和社區(qū)等政策主體。

X4政策領域考察在保障女性就業(yè)時，政策是否涉及到對政治、經(jīng)濟、教育、社會環(huán)境、社會服務等領域的干預和調(diào)整。

X5政策時效分為長期、中期、短期和超短期四類，主要考察政策是否涉及10年及以上、5～9年、1～4年，以及1年以內(nèi)的政策內(nèi)容和目標規(guī)劃。

X6政策內(nèi)容主要判斷政策是否涉及到女性技能培訓、人才培養(yǎng)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、扶貧幫扶、金融服務、職業(yè)發(fā)展、勞動保護、權(quán)益保障和職業(yè)退出保障方面的內(nèi)容。

X7政策評價從五個方面評估政策：政策目標設置是否明確，政策制定依據(jù)是否充分，政策實施方案是否合理可行，政策內(nèi)容規(guī)劃是否詳細且符合實際，政策執(zhí)行主體是否責權(quán)一致、分工是否合理明確。

X8保障激勵主要考察政策是否通過監(jiān)督考核、宣傳引導推動政策落實，是否重視女性就業(yè)保障的制度機制建設，是否通過資源保障激勵女性就業(yè)。

X9政策工具主要考察為政策目標的實現(xiàn)所采取的策略。政策工具分為組織型、權(quán)威強制型、財政支持型和信息型四類。組織型工具涉及到政策是否通過政府配置人才和物質(zhì)資源提供公共服務，是否通過協(xié)同社會組織和特殊治理部門等方式達成政策目標。權(quán)威強制型工具涉及到為實現(xiàn)政策目標，政策是否運用政治權(quán)威如法律法規(guī)、市場和社會管制、民眾管制等方式來許可、限制或禁止某些行為。財政支持型工具涉及到政策是否通過調(diào)動稅收、貸款、社會保險等財政手段達成政策目標。信息型工具涉及到政策是否采用調(diào)研和統(tǒng)計數(shù)據(jù)的收集、信息支持與宣傳推廣等策略達成政策目標。

X10政策公開用于判斷政策文本是否對外公開發(fā)布，不設二級變量。

表2 女性就業(yè)保障政策PMC指數(shù)模型的評價指標體系

2．建立多投入產(chǎn)出表。多投入產(chǎn)出表用于存儲和計算一級、二級變量的取值。一級變量彼此間互相獨立，其取值由二級變量的賦值加權(quán)平均得到。PMC指數(shù)模型預設每個二級變量對一級變量具有同等的重要性和影響力，因此加權(quán)計算時每個二級變量的權(quán)重相同。

表3 女性就業(yè)保障政策的多投入產(chǎn)出表

3．計算PMC指數(shù)。PMC指數(shù)計算分為三步。首先根據(jù)公式(1)和公式(2)對二級變量賦值。所有二級變量采用0、1二進制賦值，政策文本符合或涉及到二級變量描述的內(nèi)容時賦值為1，反之賦值為0。其次根據(jù)公式(3)計算待評價政策的10個一級變量取值。對X10賦值時，如果政策對外發(fā)布取值為1，反之為0。本文26項政策均能公開查閱到，X10取值均為1。最后將一級變量的取值代入公式(4)加總得到各項政策的PMC指數(shù)，進行政策評級并計算反映政策缺陷度的凹陷指數(shù)。政策評級分為四檔：完美級(9～10分)，優(yōu)秀級(7～8.99分)，可接受級(5～6.99分)、不良級(0～4.99分)[18]。

X～N[0,1]

(1)

X={XR:[0ν1]}

(2)

(3)

Xi:一級變量取值Xi:j:二級變量取值n:第i個一級變量下的二級變量數(shù)量

(4)

凹陷指數(shù)=10-PMC

(5)

4．繪制PMC曲面。PMC指數(shù)模型根據(jù)各項政策一級變量的取值建立三階矩陣，在此基礎上繪制PMC曲面。由于X10無二級變量，且各項政策在該變量上的取值相同，為保證矩陣對稱性和曲面平衡性，該變量將被剔除。PMC曲面能夠直觀呈現(xiàn)政策評價結(jié)果，清晰反映各項政策的優(yōu)勢和劣勢。

(6)

四、政策文本的量化分析

(一) 政策文本高頻詞分析

在剔除“婦女”“部門”“各地”“全國”“國家”等分析意義較低的高頻詞后，研究整理得到女性就業(yè)保障政策前70個高頻詞。對圖1和表4進行綜合分析可知,女性就業(yè)保障政策呈現(xiàn)以下特點：

1．與國家就業(yè)方針高度契合?！笆濉焙汀笆濉币?guī)劃相繼提出了“加強職業(yè)培訓，鼓勵自主創(chuàng)業(yè)，提供優(yōu)質(zhì)高效就業(yè)服務”和“實施更加積極的就業(yè)政策，完善就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務體系，加強就業(yè)援助，以創(chuàng)業(yè)帶就業(yè)”的指導精神。表4排名前五的高頻詞匯“服務”“就業(yè)”“培訓”“發(fā)展”“創(chuàng)業(yè)”，以及“職業(yè)”“積極”等排名相對靠前詞匯與國家指導精神高度契合，反映出我國女性就業(yè)保障政策對國家就業(yè)思路的充分貫徹執(zhí)行。

2．政策主體多元協(xié)同，強化婦聯(lián)作用?！皨D聯(lián)”“企業(yè)”“機構(gòu)”“單位”“政府”等高頻詞明確反映出政策實踐中多元主體協(xié)同共治、政企社多元合作的思路?！皨D聯(lián)”出現(xiàn)頻次最高，并輻射加強婦聯(lián)、婦聯(lián)保障、婦聯(lián)組織、婦聯(lián)建設、婦聯(lián)資源等內(nèi)容，這既反映了婦聯(lián)尤其是基層婦聯(lián)在女性就業(yè)保障中的不可或缺性，又體現(xiàn)了婦聯(lián)在女性就業(yè)保障中的工作方式。

3．政策內(nèi)容聚焦。“創(chuàng)業(yè)”“家政”“貧困”“人才”“技能”“扶貧”“創(chuàng)新”“貸款”“權(quán)益”“脫貧”“服務業(yè)”等高頻詞反映出女性就業(yè)保障政策對就業(yè)困難女性幫扶和女性教育培訓的重視。相關(guān)政策加強女性教育技能培訓和人才培養(yǎng)，通過為女性提供小額金融貸款服務，助力其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。農(nóng)村地區(qū)通過巾幗脫貧行動，城市地區(qū)通過家政扶貧工作助力女性脫貧。

4．政策規(guī)劃方向明確，執(zhí)行路徑清晰。“機制”“改革”“規(guī)劃”“制度”等高頻詞反映出女性就業(yè)保障政策規(guī)劃理念上對機制制度建設的重視，以改革促保障，以規(guī)劃為抓手統(tǒng)籌推進具體工作?！敖ㄔO”“落實”“宣傳”“指導”“完善”“建立”“貫徹”等高頻詞反映出女性就業(yè)保障的推進有賴于多重工作方式的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?！凹訌姟薄按龠M”“提高”“加大”“提升”等程度性的高頻詞反映出對現(xiàn)有女性就業(yè)保障工作機制的強化。

表4 76項女性就業(yè)保障政策前70個高頻詞匯總(1)數(shù)據(jù)來源：ROSTCM6.0的文本挖掘結(jié)果。

(二) PMC政策模型分析

1．PMC指數(shù)評價結(jié)果。本研究運用多投入產(chǎn)出表，計算得到26項政策的PMC指數(shù)得分。PMC指數(shù)和凹陷指數(shù)的得分高低反映了政策文本在評價指標上的覆蓋度和政策質(zhì)量。政策綜合統(tǒng)籌性越強，政策文本覆蓋的二級評價指標越多，PMC指數(shù)得分越高，政策質(zhì)量越高。表5顯示，2010—2020年間中央出臺的各項女性就業(yè)保障政策較為全面地考慮到了女性就業(yè)保障所涉及到的各個層面，政策整體質(zhì)量較好。26項政策中完美級政策2項，占比7.7%；優(yōu)秀級和可接受級政策各12項，占比均為46.2%。

26項政策的PMC指數(shù)均分為7.14，政策整體評級為優(yōu)秀級。其中反映政策基本特征的X7政策評價指標得分最為完美，所有政策設定有明確的目標，能夠在依據(jù)充分的前提下合理翔實地規(guī)劃政策方案，政策主體彼此間責權(quán)清晰。X9政策工具和X8保障激勵的均值分別為0.81和0.80，政策規(guī)劃能充分運用多重手段保障政策執(zhí)行和政策目標的實現(xiàn)。女性就業(yè)保障政策的政策工具以組織型工具(100%)和信息型政策工具(96.2%)為主,財政支持型工具次之(80.8%)，權(quán)威強制型工具占比最低(46.2%)。為保障政策執(zhí)行到位，92.3%的政策要求展開宣傳引導，84.6%的政策要求提供資源保障，77.0%的政策強調(diào)機制制度建設，65.4%的政策注重監(jiān)督考核手段的運用。X1政策性質(zhì)和X3政策主體的均值分別為0.75和0.72。所選政策普遍涉及到描述性、引導性和支持性內(nèi)容，而且廣泛調(diào)動了與就業(yè)有關(guān)的組織參與到女性就業(yè)保障中。除婦聯(lián)外，88.5%和80.8%的政策明確要求政府部門和企業(yè)承擔起相應責任。政策主要涉及到對經(jīng)濟(88.5%)、教育(88.5%)和社會環(huán)境(73.1%)等領域的干預和調(diào)整。65.4%的政策有著明確的中長期規(guī)劃，政策時效在5年及以上。政策內(nèi)容覆蓋面廣，80.8%的政策涉及女性技能培訓，73.1%的政策注重對就業(yè)困難女性的貧困幫扶，65.4%和61.5%的政策涉及到女性人才培養(yǎng)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務。X2發(fā)布機構(gòu)的均分最低，但多部門聯(lián)合保障女性就業(yè)的趨勢明顯，53.8%的政策由2個或以上的部門聯(lián)合發(fā)文。婦聯(lián)作為主體發(fā)布機構(gòu)，與國家各部委聯(lián)合發(fā)文12項，單獨發(fā)文8項。從政策層級來看，女性就業(yè)保障政策以效力等級相對較低的“意見”“通知”型文件為主，立法型的政策法規(guī)較少。

P3和P20的政策評級為完美級。P3《國務院關(guān)于印發(fā)中國婦女發(fā)展綱要的通知》和P20《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》(2018修訂)屬于落實男女平等基本國策、促進婦女全面發(fā)展的綱領性文件，政策質(zhì)量極高，政策性質(zhì)全面，政策多元主體全覆蓋，調(diào)控領域廣泛，政策工具和保障激勵措施豐富。P20在8個一級變量上的取值均為1，由于它本身不是一部以保障女性就業(yè)為直接政策目標的法律，因此政策內(nèi)容沒有涉及到創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，X6政策內(nèi)容的得分略低。P3作為一部全面推進婦女發(fā)展的國家行動計劃，具有高度的統(tǒng)領性和指導性，清晰勾勒出2011—2020年間婦女就業(yè)保障的基本目標和任務內(nèi)容，9個一級變量的取值為1。P3和P20均由單一部門發(fā)文，導致X2發(fā)布機構(gòu)上的得分(0.20)低于該指標均值，但這兩個文件分別由國務院辦公廳和全國人大發(fā)文，影響力遠大于其他政策文件。

P22、P24、P18、P17、P19、P11、P1、P23、P16、P9、P14、P8的政策評級為優(yōu)秀級，12項政策的PMC指數(shù)均分為7.41。12項優(yōu)秀級政策均屬于綱領性文件和中央重要指示精神的落實性政策，政策主題明確，高度關(guān)注增權(quán)賦能、就業(yè)機會保障以及家職沖突緩解、就業(yè)環(huán)境優(yōu)化等問題，內(nèi)容重點在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和扶貧脫貧上。但由于屬于具體落實性政策，12項政策在X4政策領域、X5政策時效和X6政策內(nèi)容三項指標上的均分顯著低于完美級政策，多是在綱領性政策的指引下圍繞特定的政策領域制定的中短期目標和考核指標，涉及的政策內(nèi)容相對狹窄。與可接受級政策相比，優(yōu)秀級政策在X8保障激勵上的優(yōu)勢明顯，更為注重通過監(jiān)督考核保障政策的實施。

P15、P4、P25、P10、P2、P6、P12、P21、P13、P5、P26、P7的政策評級為可接受級，12項政策的PMC指數(shù)均分為6.54，政策整體質(zhì)量較好。在X1政策性質(zhì)、X9政策工具指標上，可接受級政策表現(xiàn)得較為優(yōu)秀，均分在0.70以上，能夠有效運用多重政策工具保障女性就業(yè)。X3政策主體、X4政策領域和X8保障激勵三項指標的均分在0.58～0.67之間，這意味著可接受級政策在多元主體的拓展、調(diào)試領域的拓寬、保障措施的完善等方面有進一步優(yōu)化的空間。P10、P12、P21、P25、P26屬于短期甚至一年期的政策，政策內(nèi)容更為聚焦，導致可接受級政策在X5政策時效和X6政策內(nèi)容上的均分較低(分別為0.46和0.43)。

表5 26項女性就業(yè)保障政策的PMC指數(shù)

2．PMC曲面分析。本研究基于PMC一級變量的取值，選擇PMC指數(shù)得分最低的P7政策以及發(fā)布時間最遲的P26政策繪制PMC曲面圖(見圖2、圖3)。PMC指數(shù)得分越低，曲面的凹陷度越深。本研究通過與同類政策評價指標的橫向比較，以及政策內(nèi)部指標的縱向比較分析政策優(yōu)化路徑，一級變量中得分較低的指標是政策的優(yōu)化點所在。

P7是2009年財政部、人社部、中國人民銀行和全國婦聯(lián)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于完善小額擔保貸款財政貼息政策 推動婦女創(chuàng)業(yè)就業(yè)工作的通知》的具體落實性政策。凹陷指數(shù)4.09。將分析樣本一級變量的均分與P7一級變量的得分相減，按差值從高到低排列，數(shù)據(jù)顯示P7在X4政策領域、X3政策主體、X2發(fā)布機構(gòu)、X6政策內(nèi)容、X1政策性質(zhì)上的得分顯著低于相應一級變量的均分。P7聚焦于經(jīng)濟領域，強調(diào)通過金融服務支持中低收入、就業(yè)困難的女性創(chuàng)業(yè)，缺少小額擔保貸款財政貼息政策方面的教育培訓和社會服務，人才培養(yǎng)和權(quán)益保障措施不足。該政策由婦聯(lián)單獨發(fā)文，以婦聯(lián)為行動主體，輔之以各級財政部門的協(xié)作配合，多部門的聯(lián)合支持不足。同時，政策的預測性和監(jiān)管性較弱。鑒于此，P7可以從擴寬政策領域、拓展政策主體、提高政策發(fā)布層級、豐富政策內(nèi)容、加強政策預測監(jiān)管等方面入手提高政策效果。

圖2 P7的PMC曲面圖

P26是一項新冠疫情爆發(fā)期的穩(wěn)就業(yè)、促就業(yè)的幫扶性政策。政策凹陷指數(shù)3.96，PMC曲面中心底部凹陷，X5位于凹陷最底端。P26在X5政策時效、X4政策領域、X8保障激勵、X1政策性質(zhì)、X6政策內(nèi)容上的得分顯著低于相應一級變量的均值。政策時效性方面，P26屬于季度性政策，這是由政策本身出臺的目的決定的。在政策領域、政策內(nèi)容和保障激勵方面，P26高效運用了教育調(diào)控和經(jīng)濟調(diào)控手段，為就業(yè)困難人員進行專項技能培訓，對接市場就業(yè)需求，提供就業(yè)崗位和創(chuàng)業(yè)項目，落實就業(yè)援助補貼，注重宣傳引導和資源激勵，但缺少權(quán)益保障和職業(yè)發(fā)展方面的優(yōu)化，監(jiān)督考核和機制制度建設保障偏弱，對政策效果的硬性考核不足。政策注重對政策對象的引導與支持，政策的預測性、監(jiān)管性和建議性較弱。新冠疫情嚴重沖擊了以女性為就業(yè)主體的生活服務業(yè)，女性的失業(yè)風險顯著高于男性。為在疫情常態(tài)化的背景下更好地保障困難女性就業(yè)創(chuàng)業(yè)，P26可以沿著延長時效性、擴展政策領域、強化保障激勵、豐富政策性質(zhì)、完善政策內(nèi)容的思路進一步優(yōu)化。

圖3 P26的PMC曲面圖

五、結(jié)論與建議

本文運用文本挖掘方法對2010—2020年間中央層面頒布的76項女性就業(yè)保障政策文本展開語義網(wǎng)絡分析，在此基礎上構(gòu)建PMC指數(shù)模型的評價指標體系，對26項代表性政策進行量化評價，并選擇3項政策繪制PMC曲面分析政策優(yōu)化路徑。

文本挖掘和PMC指數(shù)模型分析結(jié)果顯示，“十二五”“十三五”期間的女性就業(yè)保障政策以國家就業(yè)優(yōu)先的戰(zhàn)略思想和脫貧攻堅的政治任務為導向，政策整體質(zhì)量較高，但政策間質(zhì)量差異較大。26項政策的政策評級均在可接受級及以上，現(xiàn)有政策能夠有效保障女性就業(yè)。從優(yōu)勢與特點來看，女性就業(yè)保障政策多為多部門聯(lián)合發(fā)文，政策目標清晰，政策主體多元化，能夠充分運用組織、權(quán)威強制、財政支持和信息等政策工具組合進行政策規(guī)劃，政策內(nèi)容聚焦于技能培訓、貧困幫扶、女性人才培養(yǎng)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務，注重通過宣傳引導、資源保障和機制制度建設推進政策執(zhí)行。從一級評價指標的取值來看，女性就業(yè)保障政策在政策主體、政策領域、政策內(nèi)容、政策性質(zhì)等維度上有進一步優(yōu)化的空間。

(一)發(fā)揮社區(qū)作用，拓寬政策主體

政策主體層面，現(xiàn)有政策缺少對社區(qū)足夠的關(guān)注。社區(qū)是政府行政部門的延伸和社會治理的基層單元，熟悉社情民意，了解居民需求，在社會治理體系中起著承上啟下的樞紐性作用。X3政策主體二級變量取值的頻率統(tǒng)計顯示,僅有19.3%的政策涉及到社區(qū)主體，其在女性就業(yè)保障政策體系中主要扮演服務提供者角色，圍繞女性就業(yè)培訓和貧困幫扶提供系列就業(yè)公共服務，而在提供公共托育服務、構(gòu)建生育友好型就業(yè)環(huán)境方面介入不足。從政策實踐來看，現(xiàn)有的社區(qū)女性就業(yè)服務存在服務項目較少、專業(yè)性不強、與女性就業(yè)需求的匹配不精準、服務資金短缺、服務人才不足等問題。

切實發(fā)揮社區(qū)的主體作用，需要加強政策支持、整合社區(qū)資源，建設社區(qū)化托育服務網(wǎng)絡，發(fā)展多元化社區(qū)托幼服務，化解女性家職沖突，彌補社區(qū)在公共托幼服務方面的缺位。同時考慮以社區(qū)就業(yè)服務為抓手，政策規(guī)劃上著眼于完善社區(qū)就業(yè)服務體系，提高社區(qū)就業(yè)服務能力。鼓勵社區(qū)根據(jù)本社區(qū)女性居民的就業(yè)需求、工作能力和家庭情況搭建就業(yè)服務平臺，鏈接就業(yè)創(chuàng)業(yè)資源，提供一對一訂單式精準化服務。同時擴大社區(qū)公共服務資源投入，培養(yǎng)專業(yè)化社區(qū)服務人才，政策規(guī)劃引導社區(qū)向內(nèi)挖掘社區(qū)服務業(yè)就業(yè)崗位，強化社區(qū)服務業(yè)就業(yè)支持，推動社區(qū)女性家門口就業(yè)。

(二)優(yōu)化調(diào)控手段，完善政策領域

政策領域?qū)用妫咭?guī)劃應適當增加政治和社會服務調(diào)控手段。女性就業(yè)保障是一個系統(tǒng)工程，不僅需要通過社會環(huán)境營造、經(jīng)濟、教育手段進行干預和調(diào)節(jié)，還涉及到政治、社會服務等諸多方面。X4政策領域中26.9%的政策涉及到政治領域，53.8%的政策提及通過社會服務保障女性就業(yè)。政策的制定和實施依賴于一定的政治環(huán)境。政治環(huán)境是公共政策產(chǎn)生和發(fā)展的先決條件,制約和決定著政策的功能和特點。當前政治領域存在女性參政指標化、邊緣化，政策制定者和執(zhí)法者性別平等意識較弱等問題，女性的真實利益訴求難以有效表達，為實現(xiàn)男女平等而制定的女性就業(yè)保障政策成為女性的就業(yè)障礙。政策優(yōu)化過程中應考慮建立性別平等的政策評價監(jiān)督機構(gòu)，加快制定出臺高層次的保障女性就業(yè)的法律法規(guī)。同時切實保障女性政治參與權(quán)，推動婦女廣泛參與到所在單位的決策管理中，發(fā)揮她們在女性就業(yè)保障決策中的重要作用。

社會組織是社會治理主體之一，也是女性參與社會公共事務的重要渠道。社會組織提供社會服務可以在一定程度上彌補政府與企業(yè)在保障女性就業(yè)方面的不足。當前政策對社會組織參與女性就業(yè)保障的支持有限，政府多以短期項目制形式購買社會組織的女性就業(yè)服務，缺少長效支持機制和有效監(jiān)督考核機制。社會組織提供女性就業(yè)服務時常面臨籌資渠道狹窄、資金不足、專業(yè)人員短缺、服務方式單一等問題。未來工作中，政府應進一步完善社會組織參與女性就業(yè)保障服務的政策體系和參與機制，拓展籌資渠道，推動政府、社會組織與婦聯(lián)多方合力，為婦女提供多元化的就業(yè)支持服務，鏈接就業(yè)創(chuàng)業(yè)資源,開發(fā)就業(yè)崗位,提供就業(yè)追蹤輔導，助力女性充分就業(yè)。

(三)加強退休保障，豐富政策內(nèi)容

政策內(nèi)容層面，政策規(guī)劃應完善女性退休保障方面的內(nèi)容，拓展女性就業(yè)創(chuàng)業(yè)渠道，提升就業(yè)質(zhì)量?，F(xiàn)有政策側(cè)重于對女性就業(yè)機會和就業(yè)過程的保障，只有3項政策涉及到女性的職業(yè)退出?！笆奈濉逼陂g我國將漸進式延遲法定退休年齡。對就業(yè)困難的4050女性而言，延遲到55歲或者60歲退休可能使她們在數(shù)年內(nèi)陷入既無工作收入又無養(yǎng)老金的困境。另外，祖輩隔代照料能擴大育齡女性的勞動供給，延遲退休政策可能會導致育齡女性勞動供給的減少或生育時間的進一步推遲。女性延遲退休如何在勞動力供給、養(yǎng)老保險基金收支平衡和女性群體差異化的退休訴求間達成平衡，既達到延遲退休政策的目的，又切實保障女性就業(yè)需求和福利供給，是女性就業(yè)保障政策制定需要考慮的內(nèi)容。

在女性就業(yè)創(chuàng)業(yè)、扶貧幫扶方面，婦聯(lián)聯(lián)合多部門采取以培訓促就業(yè)、以創(chuàng)業(yè)帶就業(yè)的思路，引導女性進入養(yǎng)老托育、手工編織、家政服務、微商電商等準入門檻低，適宜女性就業(yè)且人才緊缺的行業(yè)就業(yè)。相關(guān)行業(yè)作為女性聚集性行業(yè)，存在穩(wěn)定性弱、收入水平和就業(yè)層次總體偏低的問題。后續(xù)政策制定應考慮進一步優(yōu)化女性就業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)層次，發(fā)揮新經(jīng)濟新業(yè)態(tài)吸納就業(yè)的功能，提高女性在現(xiàn)代服務業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的就業(yè)創(chuàng)業(yè)比例。

(四)明晰目標，強化監(jiān)管，保障政策成效

政策性質(zhì)層面，政策設計時應充分發(fā)揮政策的預測和監(jiān)管作用。當前女性就業(yè)保障政策的目標設置偏定性化，常用“有效保障”“促進平等”“幫扶一批”等較為號召性、模糊性的口號式目標設定，半數(shù)左右沒有預設量化的政策預期效果或給出明確的考核目標。政策目標是政策執(zhí)行的前提和政策評估的基礎。相關(guān)政策目標設置不明確，不僅使得政策執(zhí)行缺少可操作性，也給政策執(zhí)行者留下過大的解釋空間和執(zhí)行彈性，后期難以有效測評考核政策效果，無法切實保障女性就業(yè)權(quán)益，甚至加劇女性就業(yè)不平等。部分政策過度依賴柔性的宣傳引導手段來推進政策執(zhí)行，缺少有力的監(jiān)管措施，對政策違規(guī)行為缺少懲戒或懲戒力度不夠，難以起到震懾預防作用。當前女性就業(yè)保障的政策違規(guī)行為主要由婦聯(lián)組織和政府監(jiān)察部門處理。婦聯(lián)下設的權(quán)益部負責信訪接待、糾紛調(diào)解、女性權(quán)益維護等工作。由于婦聯(lián)沒有行政執(zhí)法權(quán)，對于就業(yè)性別歧視之類的政策違規(guī)行為通常采取協(xié)同政府監(jiān)察部門聯(lián)合約談用人單位、進行調(diào)查調(diào)解、督促限期改正的方式予以介入，用人單位政策違規(guī)成本極低，甚至為零。未來政策制定和優(yōu)化過程中應盡可能量化、明晰政策目標，提高政策可操作性和可執(zhí)行性，設置女性就業(yè)保障的監(jiān)管機構(gòu)，完善訴訟維權(quán)機制，加大政策獎懲力度，更好地維護女性就業(yè)權(quán)益，保障女性就業(yè)。