公路與城市道路銜接情況與經(jīng)驗(yàn)借鑒

葉 亮

（深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究中心股份有限公司，廣東 深圳 518057）

1 引言

近年來，隨著我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快推進(jìn)，城市群協(xié)同發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化趨勢愈加明顯，城市人口、空間和規(guī)模不斷擴(kuò)大，高速公路、普通國省干線公路在發(fā)揮公路對外聯(lián)系功能的同時，越來越多地承擔(dān)起城市交通功能。目前，我國公路與城市道路在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理模式等多方面尚未實(shí)現(xiàn)順暢對接，部分城市尤其是特大城市出入口交通擁堵嚴(yán)重，交通安全問題日益突出，影響了公路和城市道路運(yùn)行效率，引起了各級政府和社會公眾的廣泛關(guān)注。需要對國內(nèi)公路與城市道路銜接情況進(jìn)行系統(tǒng)梳理，分析存在的問題，充分借鑒發(fā)達(dá)國家相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，提出措施建議，使城市內(nèi)外交通的銜接更加順暢，緩解城市出入口交通擁堵問題。

2 國內(nèi)典型城市公路與城市道路銜接情況

以全面客觀、具有代表性為原則，選取不同區(qū)位、不同規(guī)模，且能覆蓋東中西部地區(qū)的城市開展研究。本文選擇了超大城市且位于東部沿海地區(qū)的上海市、位于南部沿海地區(qū)的深圳市、位于長江三角洲地區(qū)的特大城市蘇州市、位于中原地區(qū)的大城市河南洛陽市以及位于西南山區(qū)的中小城市貴州銅仁市。

2.1 管理體制

①實(shí)行大交通管理體制的城市，有利于公路與城市道路的協(xié)調(diào)銜接。

上海和深圳等超大城市實(shí)行的是大交通管理模式，有利于公路與城市道路在規(guī)劃、建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)等方面的協(xié)調(diào)銜接，實(shí)現(xiàn)對公路與城市道路的統(tǒng)一規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一設(shè)置和管理養(yǎng)護(hù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

②公路與城市道路分屬不同部門管理的城市，協(xié)調(diào)銜接較弱。

蘇州、洛陽、銅仁三個城市公路與城市道路分屬三個部門管理，其中公路規(guī)劃和建設(shè)養(yǎng)護(hù)歸屬市交通運(yùn)輸局管理，城市道路規(guī)劃歸屬市城鄉(xiāng)規(guī)劃局管理，城市道路建設(shè)養(yǎng)護(hù)歸屬市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局管理。這種模式不利于公路與城市道路在規(guī)劃、建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)等方面的協(xié)調(diào)銜接，對公路與城市道路在規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)和管理協(xié)調(diào)方面產(chǎn)生了一定阻力。

2.2 規(guī)劃編制

①施行大交通管理模式的城市對公路和城市道路進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，專門編制主干道路規(guī)劃。

深圳市在規(guī)劃層面對公路和城市道路進(jìn)行了整合，《深圳市干線道路網(wǎng)規(guī)劃》提出了城市化地區(qū)一體化的道路功能分級體系，制定了全市“七橫十三縱”的高快速路網(wǎng)布局方案。上海市編制了《上海市骨干道路網(wǎng)深化規(guī)劃研究》，將高速公路、高等級普通干線公路、快速路和城市主次干道統(tǒng)稱為骨干道路網(wǎng)。統(tǒng)一規(guī)劃有利于公路和城市道路在規(guī)劃層面的整合和順暢銜接。

②未施行大交通管理模式但城市化程度較高的城市，開展公路與城市道路銜接專項(xiàng)規(guī)劃，指導(dǎo)公路與城市道路銜接。

蘇州市公路和城市道路規(guī)劃歸屬不同部門管理，公路與城市道路在規(guī)劃層面的協(xié)調(diào)銜接不夠協(xié)調(diào)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城市出入口擁堵日益嚴(yán)重，為實(shí)現(xiàn)干線公路與城市道路及城市內(nèi)外交通順暢溝通，提升城市和區(qū)域路網(wǎng)整體運(yùn)行效率，支撐引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展服務(wù)，蘇州市交通運(yùn)輸局專門設(shè)立《蘇州市干線公路與城市道路銜接規(guī)劃》課題，聘請咨詢機(jī)構(gòu)研究公路與城市道路銜接問題。在未施行大交通管理體制的城市，開展公路與城市道路銜接專項(xiàng)規(guī)劃，有利于在規(guī)劃層面解決公路與城市道路的銜接問題。

③其他大部分城市將公路和城市道路分開規(guī)劃，協(xié)調(diào)性差。

洛陽和銅仁在編制城市總體規(guī)劃或城市綜合交通規(guī)劃時，將公路作為城市外部交通的組成部分、將城市道路作為城市內(nèi)部交通的組成部分，分別進(jìn)行規(guī)劃。在規(guī)劃編制過程中，分別向市交通運(yùn)輸局、市城鄉(xiāng)規(guī)劃局、市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局等相關(guān)部門收集素材資料、征求意見建議。將公路和城市道路分開規(guī)劃不利于二者在規(guī)劃層面的協(xié)調(diào)銜接。

2.3 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

①上海出臺了全國首個城鎮(zhèn)化地區(qū)公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

上海發(fā)布了《上海市城鎮(zhèn)化地區(qū)公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》[1，2]，明確了城鎮(zhèn)化地區(qū)公路設(shè)計(jì)時如何兼顧城市道路和公路的設(shè)計(jì)要求，對城鎮(zhèn)化地區(qū)公路的設(shè)計(jì)速度、通行能力、橫斷面、縱斷面、交叉口設(shè)置、管線設(shè)置等主要技術(shù)指標(biāo)采用城市道路標(biāo)準(zhǔn)還是公路標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定，為公路與城市道路銜接的標(biāo)準(zhǔn)制定提供有益的參考和借鑒。目前，上海市公路與城市道路銜接段基本按照上述標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)和改造，取得了良好的成效。

②深圳統(tǒng)一市域內(nèi)包括公路和城市道路在內(nèi)的所有道路設(shè)計(jì)原則。

深圳市于2017年頒布了《深圳市道路設(shè)計(jì)指引（試行）》[3]，涵蓋公路與城市道路，對市域內(nèi)的道路進(jìn)行了統(tǒng)一分類，要求市域內(nèi)所有道路按照城市道路的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)和建設(shè)。該指引的發(fā)布，為廣大設(shè)計(jì)人員在進(jìn)行深圳市域內(nèi)公路設(shè)計(jì)時提供了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)選用的依據(jù)。

③其他城市公路和城市道路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)分別按照國家頒布的《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》和《城市道路設(shè)計(jì)規(guī)范》執(zhí)行。

除上海、深圳等超大城市外的其他城市，公路與城市道路銜接段的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)完全依據(jù)管理部門取用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，常常出現(xiàn)在斷面布置、設(shè)計(jì)速度等技術(shù)指標(biāo)上不能順暢銜接的問題。

2.4 運(yùn)營管理

①施行大交通管理模式的城市，公路與城市道路服務(wù)實(shí)現(xiàn)全面對接和統(tǒng)一服務(wù)。

深圳市建成了涵蓋公路和城市道路的道路設(shè)施智能化管理系統(tǒng)，統(tǒng)籌管理公路和城市道路規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營、管理等各項(xiàng)業(yè)務(wù)。上海和深圳對公路和城市道路養(yǎng)護(hù)實(shí)行了統(tǒng)一管理，深圳按照城市道路養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，上海分別參照公路和城市道路養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。

②未施行大交通管理模式的城市，公路與城市道路服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施配置等要求不一致，服務(wù)銜接協(xié)調(diào)較弱。

蘇州、洛陽、銅仁三個城市的公路與城市道路服務(wù)分屬不同部門管理，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)施配置分別參照所屬行業(yè)部門標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定執(zhí)行，未實(shí)現(xiàn)在交通服務(wù)上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

2.5 銜接情況

①位于沿海盡端的上海和深圳干線公路經(jīng)過城市的形式主要為接入式[4，5]，銜接段以集散交通為主，實(shí)行快慢交通分離。

深圳、上海兩個超大城市位于我國沿海地區(qū)，對外交通流呈現(xiàn)輻射集聚特征，干線公路經(jīng)過這兩個城市的形式主要為接入式，銜接段以集散交通為主，快慢交通混行，采用立體銜接或平面主輔道分離的形式可同時實(shí)現(xiàn)快速通行和慢速集散交通功能。

②位于長三角交通干線上的蘇州，干線公路經(jīng)過城市的形式多樣，接入式多采用快慢分離的形式，繞越式或分離式則主要考慮通行能力匹配。

蘇州市是位于我國長三角地區(qū)交通干線上的超大城市，路網(wǎng)四通八達(dá)，經(jīng)濟(jì)輻射能力強(qiáng)，干線公路經(jīng)過城市的形式既有接入式又有繞越式和分離式。其中接入式的銜接段主要采用快慢分離的形式，如G312線；繞越式或分離式的銜接段主要考慮通行能力的匹配，如S9線。

③位于中原地區(qū)交通干線上的洛陽，公路經(jīng)過城市的形式主要為繞越式或分離式，銜接段以集散交通為主，根據(jù)交通量確定銜接形式，實(shí)現(xiàn)通行能力匹配。

洛陽位于我國內(nèi)陸地區(qū)，是連霍大通道上的節(jié)點(diǎn)城市，路網(wǎng)四通八達(dá)，根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)社會聯(lián)系方向，對外交通流也形成一至兩個主交通流向，干線公路經(jīng)過城市的形式主要為繞越式或分離式，主交通流以過境交通為主，銜接段以集散交通為主，根據(jù)集散交通量大小確定銜接形式，實(shí)現(xiàn)公路與城市道路通行能力匹配。

④位于西南山區(qū)交通干線上的銅仁，公路經(jīng)過城市的形式主要為分離式和穿越式，穿越式銜接段過境與集散交通混雜，按照城市道路標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)改造。

小城市空間擴(kuò)張往往依托干線公路沿線走廊帶發(fā)展，造成干線公路穿越城區(qū)，銜接段過境與集散交通混雜，既承擔(dān)公路快速過境交通功能，又承擔(dān)了城市集散交通功能。在發(fā)展過程中，這些城市一般會對銜接段按照城市道路標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)改造，使其滿足城市集散交通需求，在城市外圍另辟新線，承擔(dān)公路快速過境交通需求，避免過境交通對城市的影響。銅仁市S201省道南北橫穿城區(qū)，穿越城區(qū)段增設(shè)了非機(jī)動車道和中央分隔欄。

3 我國公路與城市道路銜接存在的問題

3.1 管理層面協(xié)調(diào)性差

除上海、深圳等超大城市已實(shí)行大交通管理體制外，我國絕大部分城市公路和城市道路分屬不同部門管理，在管理體制上制約了公路與城市道路的銜接協(xié)調(diào)。

3.2 公路與城市道路規(guī)劃編制不協(xié)調(diào)

由于大部分城市公路規(guī)劃與城市道路規(guī)劃分屬兩個部門管理，在規(guī)劃層面還未實(shí)現(xiàn)公路與城市道路的統(tǒng)一編制。在規(guī)劃編制過程中，由于部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制不夠健全，公路與城市道路相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容未能實(shí)現(xiàn)順暢銜接。

3.3 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的差異導(dǎo)致銜接不暢

隨著我國城市化的快速推進(jìn)，城市空間迅速拓展，原先建設(shè)在城市外圍、承擔(dān)快速過境交通功能的公路逐漸進(jìn)入到城區(qū)內(nèi)，承擔(dān)了更多的城市集散交通功能，而按照公路標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)建設(shè)的銜接段未考慮公交車、非機(jī)動車、行人等出行需求，難以適應(yīng)城市交通需求。

同時，因公路與城市道路設(shè)計(jì)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)制定的行業(yè)歸屬不同部門，我國大部分城市并未對公路與城市道路銜接段設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)做出指導(dǎo)，在實(shí)際建設(shè)中二者分別遵循不同的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，因此，具有不同功能的公路與城市道路在銜接段的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上未能兼顧彼此，導(dǎo)致銜接段橫斷面、設(shè)計(jì)速度等主要指標(biāo)發(fā)生突變，使得通行能力不相匹配，斷面不銜接，常常造成擁堵，也極易引發(fā)安全事故。

4 主要發(fā)達(dá)國家公路與城市道路銜接情況

4.1 美國

4.1.1 管理體系

美國交通部（Department of Transportation，DOT）負(fù)責(zé)包括鐵路、公路、水運(yùn)、航空、管道運(yùn)輸、城市交通在內(nèi)的一體化綜合交通管理。

4.1.2 規(guī)劃編制

美國聯(lián)邦層面的交通規(guī)劃由聯(lián)邦交通部門負(fù)責(zé)，州及各城市交通規(guī)劃（包含公路和城市道路）均由都市區(qū)規(guī)劃機(jī)構(gòu)（Metropolitan Planning Organization，MPO）負(fù)責(zé)。

4.1.3 設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)

美國道路標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范主要由美國公路與運(yùn)輸工作者協(xié)會（American Association of State Highway and Transportation Officials，AASHTO）發(fā)布。其中，被稱為“綠皮書”的《公路與城市道路幾何設(shè)計(jì)政策》（A Policy on Design of Urban Highways and Arterial Streets）[6]被視為美國道路幾何設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，各州也均以“綠皮書”作為基本標(biāo)準(zhǔn)或參考標(biāo)準(zhǔn)來制定本州的道路設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。“綠皮書”的主要理念和原則為：道路分類主要依據(jù)功能進(jìn)行劃分，根據(jù)道路功能確定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)靈活使用設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。

4.1.4 銜接形式

①進(jìn)入城市的高速公路兩側(cè)配有低速輔路干道，實(shí)現(xiàn)與城市的融合銜接，如圖1所示。

圖1 I-35E經(jīng)過達(dá)拉斯市的輔路

②若高速公路與城市道路直接連接，則通常一條高速對應(yīng)多條城市道路，如圖2所示。

圖2 US87在阿馬里洛市中心與多條城市道路直接連接

③干線公路經(jīng)過小城市/城鎮(zhèn)時，一般通過匝道直接連接，如圖3所示。

圖3 I-90與哥倫布市內(nèi)道路通過匝道連接

④干線公路進(jìn)入城區(qū)后橫斷面形式發(fā)生變化，車道數(shù)增多。

美國加州公路102在戴維斯城區(qū)外為雙向兩車道，進(jìn)入城區(qū)后，拓寬為雙向四車道，并增加了中央分隔帶、人行道和非機(jī)動車道等設(shè)施，如圖4、圖5所示。

圖4 美國加州公路102城區(qū)外段斷面形式

圖5 美國加州公路102城區(qū)內(nèi)段斷面形式

4.2 英國

4.2.1 管理體系

英國實(shí)行“大部制”機(jī)構(gòu)模式，將業(yè)務(wù)相近或相關(guān)性強(qiáng)的部門合并，以利于部門之間的協(xié)調(diào)和政府資源的有效利用。地方城市政府設(shè)置對應(yīng)的交通管理機(jī)構(gòu)，對轄區(qū)內(nèi)的道路（含公路和城市道路）進(jìn)行建設(shè)和養(yǎng)護(hù)。

4.2.2 規(guī)劃編制

英國國家交通部下屬國家公路局負(fù)責(zé)高速公路和具有國家戰(zhàn)略意義的干線公路規(guī)劃。地方城市政府交通規(guī)劃機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的交通規(guī)劃方案，將公路和城市道路都作為城市的道路基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃。

4.2.3 設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)

1992年，英國國家公路局發(fā)布了《道路橋梁設(shè)計(jì)手冊》（Design Manual for Roads and Bridges，DMRB）[7]，對高速公路和干線公路設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定。2007 年，英國建筑及環(huán)境委員會（Commission for Architecture and the Built Environment，CABE）協(xié)同交通部門發(fā)布了《道路設(shè)計(jì)手冊》（Manual for Streets）[8]，對城市道路設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)給出了指導(dǎo)。2010 年，《道路設(shè)計(jì)手冊（第二版）》（Manual for Streets 2）[9]發(fā)布，增加了城市化區(qū)域、郊區(qū)公路的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)包含了城市化區(qū)域、郊區(qū)公路建設(shè)和改造的幾何設(shè)計(jì)和其他關(guān)鍵性指標(biāo)規(guī)定，但這些指標(biāo)取值并非重新制定的新設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，而是對城市化區(qū)域、郊區(qū)公路設(shè)計(jì)指標(biāo)如何選用進(jìn)行指導(dǎo)。標(biāo)準(zhǔn)倡導(dǎo)的主要理念為：道路分類主要按照功能進(jìn)行劃分；由道路功能確定設(shè)計(jì)速度，由設(shè)計(jì)速度確定主要設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)；橫斷面主要考慮道路設(shè)施使用者的需求設(shè)置；鼓勵靈活選用設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)取值；強(qiáng)調(diào)道路周邊環(huán)境和服務(wù)對象對設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)取值的影響。

4.2.4 銜接形式

①大城市形成高速公路繞越的格局，通過立交與城市干線銜接，如圖6所示。

圖6 倫敦大外環(huán)M11高速公路通過立交與城市干線立交銜接

②中等城市形成干線道路繞越的格局，主要通過環(huán)島與多條城市道路銜接，如圖7所示。

圖7 牛津城市外環(huán)干線道路與城市內(nèi)部倫敦路通過環(huán)島銜接

③小城鎮(zhèn)內(nèi)部道路一般直接與干線公路連接，如圖8所示。

圖8 斯溫登鎮(zhèn)內(nèi)部道路與外部公路直接連接

④干線道路直接穿越城市的，城市內(nèi)段按照城市交通功能設(shè)計(jì)，城市外段按公路功能設(shè)計(jì)，如圖9～圖11所示。

圖9 A338穿越西伯克郡

圖10 A338城區(qū)外段雙向兩車道（承擔(dān)公路功能）

圖11 A338城區(qū)內(nèi)段根據(jù)城市交通特點(diǎn)增加了公交車站、減速標(biāo)識、行人過街以及信號燈等（承擔(dān)城市交通功能）

4.3 日本

4.3.1 管理體系

國土交通省是日本統(tǒng)管交通運(yùn)輸?shù)闹醒氩块T，統(tǒng)一對全國的道路、水路、鐵路、民航等進(jìn)行綜合管理。其中，全國高速公路網(wǎng)和干線公路網(wǎng)由國土交通省負(fù)責(zé)建設(shè)和管理，地方道路由地方交通部門負(fù)責(zé)建設(shè)和管理，城市道路由城市交通部門負(fù)責(zé)建設(shè)和管理。

4.3.2 規(guī)劃編制

2008年起，國土交通省每五年編制“道路建設(shè)中期計(jì)劃”，確定未來五年道路的發(fā)展方向、對策、建設(shè)和改造項(xiàng)目，同時每年發(fā)布國土交通白皮書，對全國道路交通發(fā)展方向和政策進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。地方公路和城市道路規(guī)劃由地方交通局負(fù)責(zé)編制，各地交通部門根據(jù)國土交通省發(fā)布的全國“道路建設(shè)中期計(jì)劃”，編制本地的“道路建設(shè)中期計(jì)劃”。

4.3.3 設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)

1970年國土交通省發(fā)布了最新的《道路構(gòu)造令》[10]，并在隨后幾年對其不斷更新，最新的修正更新是在2011 年?！兜缆窐?gòu)造令》是指導(dǎo)日本全國范圍內(nèi)所有類型道路設(shè)施設(shè)計(jì)和建設(shè)的法令，具有法律效應(yīng)?！兜缆窐?gòu)造令》根據(jù)道路所在區(qū)域和是否為高速公路進(jìn)行類型劃分，根據(jù)道路類別確定設(shè)計(jì)速度和設(shè)計(jì)車輛，根據(jù)設(shè)計(jì)速度范圍確定道路寬度、線形等幾何設(shè)計(jì)指標(biāo)，根據(jù)交通對象確定道路設(shè)施配置，強(qiáng)調(diào)根據(jù)地區(qū)的實(shí)際情況，由道路設(shè)計(jì)人員對設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行靈活選取。

4.3.4 銜接形式

①大城市高速公路和干線公路呈環(huán)狀穿越城市，采用高架或隧道與地面道路形成快慢分離的立體道路網(wǎng)絡(luò)，如圖12～圖14所示。

圖12 東京中央環(huán)狀線隧道

圖13 東京首都高速公路大橋立交

圖14 穿越大阪市高樓的阪神高速公路

東京和大阪等大城市的高速公路和干線公路已經(jīng)形成城市環(huán)線，隨著城市建成區(qū)范圍的不斷擴(kuò)大，城市環(huán)線穿越建成區(qū)，同時由于用地條件的限制，逐漸形成了承擔(dān)快速通過功能的高速公路和干線公路與承擔(dān)慢速城市交通集散功能的城市道路立體道路網(wǎng)絡(luò)。

②中等城市干線道路一般直接進(jìn)入城區(qū)，通過立交與城區(qū)內(nèi)道路銜接。

1 號國道穿越靜岡市區(qū)，在進(jìn)入城市段，采用立交與城市內(nèi)部道路連接，如圖15所示。

圖15 靜岡市東海道進(jìn)入城區(qū)立交

③小城鎮(zhèn)內(nèi)部道路與干線公路直接連接。

圖16 中，國道362 穿越川根本町，采用平面交叉形式與內(nèi)部道路連接。

圖16 國道362與川根本町內(nèi)部道路通過平交直接連接

④干線道路在城市內(nèi)外段技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的確定主要考慮能力匹配和交通需求。

1號國道進(jìn)入靜岡市區(qū)后設(shè)計(jì)車速降低，考慮到通行能力的匹配，城市段增加了車道數(shù)，如圖17所示。為滿足城市內(nèi)部交通需求，國道166在松阪市城市內(nèi)段增加了港灣式?？空?、非機(jī)動車道及護(hù)欄等設(shè)施。

圖17 靜岡市1號國道東海道進(jìn)入城區(qū)后車道數(shù)增加

5 經(jīng)驗(yàn)借鑒和措施建議

5.1 施行大交通管理體制

美國交通部負(fù)責(zé)包括鐵路、公路、水運(yùn)、航空、管道運(yùn)輸、城市交通在內(nèi)的一體化綜合交通管理。英國國家交通部涵蓋道路交通、鐵路運(yùn)輸、民用航空運(yùn)輸和航海運(yùn)輸四大運(yùn)輸方式，集合了環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸管理及地方事務(wù)。日本國土交通省負(fù)責(zé)道路交通的統(tǒng)一管理，是主管全國多種運(yùn)輸方式的綜合管理部門。建議鼓勵推行大交通體制改革，將公路和城市道路統(tǒng)一歸口在一個交通管理部門下進(jìn)行管理，在管理體制上保證了公路與城市道路在規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)上的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

5.2 統(tǒng)一公路與城市道路規(guī)劃

美國通過成立專門的機(jī)構(gòu)——都市區(qū)規(guī)劃機(jī)構(gòu)（MPO）來統(tǒng)一制定該區(qū)域公路與城市道路規(guī)劃，并通過政府法案的形式來協(xié)調(diào)各級政府和政府各部門間的相關(guān)規(guī)劃編制。英國和日本的公路與城市道路規(guī)劃編制也由同一部門負(fù)責(zé)。建議在現(xiàn)行國土空間規(guī)劃體系下，在交通規(guī)劃專題部分將公路與城市道路進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，并設(shè)立銜接部分的專門規(guī)劃章節(jié)。

5.3 從功能角度進(jìn)行道路分類

美國、英國和日本均從道路功能的角度對道路進(jìn)行分類，淡化城市道路和公路的行政屬性，強(qiáng)調(diào)按照功能確定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。建議我國在道路分類和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)確定上，根據(jù)道路所承擔(dān)的功能確定設(shè)計(jì)速度，基于設(shè)計(jì)速度確定和計(jì)算其他相關(guān)設(shè)計(jì)指標(biāo)。

5.4 根據(jù)交通特性和構(gòu)成確定道路橫斷面形式

國外道路設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)中并未對道路橫斷面進(jìn)行強(qiáng)制性的規(guī)定，而是要求根據(jù)道路服務(wù)對象的構(gòu)成確定橫斷面形式。當(dāng)非機(jī)動車和行人多時，則布置專門的非機(jī)動車道和人行道。建議我國在道路斷面形式的確定上更加注重交通特性和構(gòu)成的分析與確定，確保斷面形式滿足實(shí)際功能要求。

5.5 推行靈活性設(shè)計(jì)理念

國外的設(shè)計(jì)規(guī)范中通常僅提供計(jì)算公式和取值參數(shù)，鼓勵設(shè)計(jì)人員結(jié)合實(shí)際情況和相關(guān)設(shè)計(jì)參數(shù)進(jìn)行指標(biāo)論證和靈活設(shè)計(jì)，并以案例的形式對設(shè)計(jì)進(jìn)行指導(dǎo)。建議我國鼓勵在道路設(shè)計(jì)時，充分論證實(shí)際條件和功能需求，對設(shè)計(jì)指標(biāo)取值進(jìn)行靈活選取。

5.6 交通功能和通行能力的匹配

發(fā)達(dá)國家高速公路銜接段通常配有輔道，在滿足快速過境的同時，兼顧慢速集散交通需求。若與城市道路直接相連，則一條公路一般對應(yīng)多條城市道路。在交通量較小的城鎮(zhèn)，高速公路通過匝道連接到城區(qū)。建議我國更加注重對道路功能的分析和銜接段通行能力的匹配，減少因通行能力錯位造成的安全隱患和交通擁堵。

5.7 銜接段的改造以解決關(guān)鍵問題為目標(biāo)

美國大規(guī)模公路建設(shè)完成后，建設(shè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向現(xiàn)有公路的改造。在公路與城市道路銜接方面，建議以解決關(guān)鍵問題為目標(biāo)，突出改造的有效性，可參考的改造形式主要有三種，一是隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，對一部分原有公路功能轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械缆饭δ艿模M(jìn)行公路銜接段的城市化改造，滿足城市交通需求；二是針對銜接段存在的具體問題進(jìn)行擴(kuò)容或交叉口改造等，此類改造主要是解決銜接段兩端公路與城市道路的通行能力匹配問題；三是對快慢交通進(jìn)行分離，將原穿越城市的公路進(jìn)行立體化改造，采用高架或下穿的形式與地面的城市道路進(jìn)行分離。

5.8 公路管轄權(quán)與養(yǎng)護(hù)職責(zé)的轉(zhuǎn)移

美國加州的州際公路由加州交通局負(fù)責(zé)修建及后續(xù)的養(yǎng)護(hù)管理，建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金主要來源于聯(lián)邦公路建設(shè)基金和州政府公路建設(shè)資金。隨著州際公路沿線城市的不斷發(fā)展，靠近城市段越來越多地承擔(dān)了城市交通功能，為此，不少城市政府向加州交通局提出將臨近城市路段的管轄權(quán)轉(zhuǎn)移給市政府，由市政府對這些路段進(jìn)行城市化改造，以滿足城市交通需求。加州交通局根據(jù)法律規(guī)定，對州際公路資產(chǎn)進(jìn)行清算，清算完成后將路段管轄權(quán)移交給城市政府。隨著路段管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移，聯(lián)邦和州政府不再對路段的改造養(yǎng)護(hù)提供任何資金，城市政府需要根據(jù)移交約定負(fù)責(zé)道路的改造和養(yǎng)護(hù)。建議我國制定相應(yīng)的公路資產(chǎn)轉(zhuǎn)移規(guī)定，當(dāng)公路功能發(fā)生變化后，城市政府可向公路管理部門申請公路的管轄權(quán)以對公路進(jìn)行城市化改造，與此同時，公路的維修養(yǎng)護(hù)職責(zé)也一并轉(zhuǎn)移給城市政府。

6 結(jié)語

公路與城市道路的銜接問題，將是未來我國越來越多城市面臨的交通問題。本文在梳理國內(nèi)五個典型城市銜接情況的基礎(chǔ)上，從管理體系、規(guī)劃編制、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、銜接形式四個方面分別分析了美國、英國、日本三個國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐，提出以下建議：一是認(rèn)為管理模式是影響公路與城市道路銜接的關(guān)鍵因素，施行大交通管理體制的城市，公路與城市道路銜接較為順暢；二是建議弱化道路的行政屬性，將公路與城市道路進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃或?qū)ｉT編制公路與城市道路銜接的專項(xiàng)規(guī)劃；三是建議對銜接段進(jìn)行專門的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研究，提出技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)選用的指導(dǎo)意見，指導(dǎo)銜接段設(shè)計(jì)。