改進(jìn)導(dǎo)向下人工智能產(chǎn)業(yè)政策比較研究

周光偉， 李 瓊， 陳 思

(1.龍崗區(qū)發(fā)展和改革局， 廣東 深圳 518100; 2.深圳信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院 財(cái)經(jīng)學(xué)院， 廣東 深圳 518172;3.深圳大學(xué) 生命與海洋科學(xué)學(xué)院， 廣東 深圳 518060)

人工智能是中國(guó)“十四五”時(shí)期重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)》把人工智能作為重大創(chuàng)新領(lǐng)域之一、七大前沿領(lǐng)域之一、新興數(shù)字產(chǎn)業(yè)之一、事關(guān)國(guó)家安全和發(fā)展全局的基礎(chǔ)核心領(lǐng)域。從政府層面主導(dǎo)推動(dòng)人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)成為全球趨勢(shì)[1]。截至2020年12月，全球已有39個(gè)國(guó)家和地區(qū)制定了人工智能戰(zhàn)略政策、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃文件[2]。近年來(lái)，采用比較公共政策理論，對(duì)人工智能產(chǎn)業(yè)政策開(kāi)展比較研究，已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界的重要議題。本文試圖瞄準(zhǔn)政策改進(jìn)這一目的導(dǎo)向，對(duì)人工智能產(chǎn)業(yè)政策比較研究成果進(jìn)行系統(tǒng)梳理和分析，研判未來(lái)有助于政策改進(jìn)的主要研究方向，以期有助于進(jìn)一步健全人工智能產(chǎn)業(yè)政策比較研究?jī)?nèi)容體系，為政策制定部門(mén)進(jìn)一步完善現(xiàn)行政策文本具體內(nèi)容提供有益參考。

1 改進(jìn)導(dǎo)向下政策比較分析邏輯

1.1 政策比較研究范式

比較公共政策的研究范式基本穩(wěn)定，學(xué)者們通常關(guān)注這些政策有何不同、為何不同這兩個(gè)主要問(wèn)題[3]。比較公共政策研究大體上可以分為描述和對(duì)策兩大部分，描述是比較分析完整過(guò)程，對(duì)策是基于比較分析完整過(guò)程而提出的對(duì)被比較對(duì)象現(xiàn)行政策文本內(nèi)容的改進(jìn)建議。具體步驟為：第一步是選擇被比較對(duì)象和比較對(duì)象的政策文本，即選擇典型政策主體發(fā)布的典型政策文本；第二步是確定比較方法，選擇由若干維度或評(píng)價(jià)方法組成的比較分析框架，篩選出具有差異性的政策文本內(nèi)容；第三步是對(duì)具有差異性的政策文本內(nèi)容進(jìn)行原因分析，并提出政策改進(jìn)的對(duì)策建議。其中，由于被比較對(duì)象的政策文本是首要被選中的研究對(duì)象，圍繞它才能選擇合適的比較對(duì)象，可以進(jìn)一步將比較公共政策研究思路細(xì)分為五大模塊：政策比較文本選擇、政策比較主體選擇、政策比較方法選擇、政策比較結(jié)果分析、政策比較對(duì)策建議，各部分相互銜接、邏輯連貫，構(gòu)成完整的政策比較研究范式。

1.2 政策改進(jìn)導(dǎo)向?qū)Ω髂K的要求

政策分析旨在通過(guò)科學(xué)的方法來(lái)探究已有政策中可能存在的不足或需完善的地方[4]?，F(xiàn)有人工智能產(chǎn)業(yè)政策屬于缺乏大量創(chuàng)新與運(yùn)用實(shí)踐情形下的先導(dǎo)性政策,在后期要按照“實(shí)踐摸索中改進(jìn)”的原則進(jìn)行重新審視與調(diào)整[5]。結(jié)合對(duì)政策制定部門(mén)具體業(yè)務(wù)工作的經(jīng)驗(yàn)了解，本文試圖把政策改進(jìn)作為公共政策比較研究的根本導(dǎo)向。政策改進(jìn)導(dǎo)向的基本要求是，把政策比較研究的最終目的定位為完善被比較對(duì)象現(xiàn)行政策文本具體內(nèi)容，對(duì)優(yōu)化被比較對(duì)象政策實(shí)踐可以進(jìn)行直接的指引，改進(jìn)后的政策比現(xiàn)行政策可以更有效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。五大模板要滿足政策改進(jìn)導(dǎo)向要求，形成相對(duì)完整且均衡的政策比較研究?jī)?nèi)容體系。

政策比較文本選擇首先要區(qū)分需要改進(jìn)的政策文本(被比較對(duì)象的)和為了實(shí)現(xiàn)被比較對(duì)象改進(jìn)而可以被選擇用來(lái)參照對(duì)比的政策文本(比較對(duì)象的)兩類，同時(shí)只有具有更加先進(jìn)性的外地比較對(duì)象政策文本才能指引在本地最具有先進(jìn)性的被比較對(duì)象政策文本改進(jìn)，因此政策比較文本選擇要突出先進(jìn)性要求，能夠建立符合先進(jìn)性要求的本地以及國(guó)內(nèi)外政策文本庫(kù)，先進(jìn)性強(qiáng)調(diào)政策比較文本自身的質(zhì)量。

政策比較主體選擇要突出比較對(duì)象對(duì)被比較對(duì)象的標(biāo)桿性，比較對(duì)象要成為被比較對(duì)象模仿學(xué)習(xí)從而促進(jìn)被比較對(duì)象改進(jìn)的標(biāo)桿，標(biāo)桿性強(qiáng)調(diào)政策比較主體的質(zhì)量。

政策比較方法選擇要可以直觀地展示被比較對(duì)象和比較對(duì)象之間的政策文本內(nèi)容差異性(這也是政策改進(jìn)的潛在點(diǎn))，包括定性和定量方法，要能夠建立科學(xué)性盡可能強(qiáng)的政策比較分析框架，科學(xué)性強(qiáng)調(diào)在政策比較文本先進(jìn)、政策比較主體標(biāo)桿的前提下比較方法要科學(xué)。

政策比較結(jié)果分析要全面系統(tǒng)的解釋造成被比較對(duì)象和比較對(duì)象之間政策文本內(nèi)容差異這一結(jié)果的主要原因，能夠形成因果性盡可能清晰的差異性政策文本內(nèi)容，其中被比較對(duì)象可以改變的原因則指明了其自身政策需要改進(jìn)的基本方向，因果性強(qiáng)調(diào)每一處差異性政策文本內(nèi)容都需要有原因解釋。

政策比較對(duì)策建議要結(jié)合需要改進(jìn)的政策主體實(shí)際情況，按照明確的標(biāo)準(zhǔn)篩選并分析可借鑒性(作為確保對(duì)策科學(xué)的方法)，將適宜“本地化”的差異性政策文本內(nèi)容轉(zhuǎn)化提升為政策改進(jìn)具體的對(duì)策建議，適宜性強(qiáng)調(diào)對(duì)因果性清晰的差異性政策文本內(nèi)容提出學(xué)習(xí)模仿的充分性和必要性。

2 政策比較文本選擇

2.1 現(xiàn)有研究成果

從政府和民間角度看，包括了政府文件和對(duì)政府有指導(dǎo)作用的民間報(bào)告，主要是政府文件，民間報(bào)告較少，如把法國(guó)總理指派研究團(tuán)隊(duì)編撰的《法國(guó)與歐洲人工智能戰(zhàn)略研究報(bào)告》作為政策比較文本[6]。

從政策文本內(nèi)容逐步細(xì)化的角度看，政府文件主要包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、指導(dǎo)意見(jiàn)、實(shí)施意見(jiàn)、實(shí)施方案、行動(dòng)方案、行動(dòng)計(jì)劃、若干政策等多種政策形式。此外，由于國(guó)內(nèi)尚未出臺(tái)針對(duì)人工智產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行全方位規(guī)范的專門(mén)性立法[7]，法律法規(guī)作為政策形式未被提及；根據(jù)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》，通知適用于在一定范圍內(nèi)公布應(yīng)當(dāng)遵守或者周知的事項(xiàng)，并不一定都是上級(jí)要求下級(jí)遵守的事項(xiàng)，國(guó)家和地方各政府部門(mén)都可以用通知的公文形式印發(fā)各類形式的政策文本，因此把通知作為單獨(dú)政策形式與規(guī)劃等政策形式比較原則性和靈活性差異[8]、認(rèn)為通知用語(yǔ)均為“命令執(zhí)行”[9]的研究思路不妥。

從涉及人工智能的程度看，政府文件可以細(xì)分為針對(duì)人工智能產(chǎn)業(yè)生態(tài)的專項(xiàng)政策，以及部分內(nèi)容涉及人工智能產(chǎn)業(yè)的綜合政策，如《中國(guó)制造2025》(國(guó)發(fā)〔2015〕28號(hào))中涉及智能制造、機(jī)器人等多個(gè)人工智能細(xì)分領(lǐng)域，綜合政策數(shù)量極少。

從有效期限看，政府文件包括尚處于有效期內(nèi)的政策和不在有效期內(nèi)的政策，以處于有效期內(nèi)的政策為主，但極少數(shù)政策文本在收稿時(shí)點(diǎn)之前已經(jīng)不在有效期內(nèi)，如《“互聯(lián)網(wǎng)+”人工智能三年行動(dòng)實(shí)施方案》(發(fā)改高技〔2016〕1078號(hào))的有效期是2016—2018年，收稿時(shí)點(diǎn)均在2019年[6，10]。

政策文本來(lái)源比較統(tǒng)一，主要是在北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)、政府機(jī)構(gòu)官方網(wǎng)站等公開(kāi)渠道上檢索“人工智能”“智能”“大數(shù)據(jù)”“互聯(lián)網(wǎng)+”等關(guān)鍵詞[11]。

在人工智能產(chǎn)業(yè)政策文本選擇標(biāo)準(zhǔn)方面，提出公開(kāi)性、相關(guān)性和權(quán)威性3個(gè)標(biāo)準(zhǔn)[6]，本文以上分類可以體現(xiàn)公開(kāi)性、相關(guān)性標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)威性標(biāo)準(zhǔn)是指在某國(guó)人工智能政策體系中最具代表性、意義重大，但沒(méi)有展開(kāi)某一項(xiàng)政策如何才算達(dá)到最具代表性、意義重大的具體標(biāo)準(zhǔn)；從國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、人工智能技術(shù)領(lǐng)域?qū)ふ艺邩颖綶12]；剔除《高等學(xué)校人工智能創(chuàng)新行動(dòng)計(jì)劃》(教技〔2018〕3號(hào))等屬于細(xì)分領(lǐng)域、而非人工智能產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展的政策文本[13]。

2.2 主要改進(jìn)方向

下一步需要優(yōu)化制定先進(jìn)性的標(biāo)準(zhǔn)，主要方向有：

1)政策文本內(nèi)容能夠直擊市場(chǎng)失靈。產(chǎn)業(yè)政策的根本目標(biāo)是糾正市場(chǎng)失靈。在區(qū)分政府和市場(chǎng)邊界的基礎(chǔ)上著力于需要政府干預(yù)的具體領(lǐng)域，是先進(jìn)性的最基本要求?，F(xiàn)有研究成果極少分析糾正市場(chǎng)失靈，雖然借鑒“由于新技術(shù)發(fā)展初期的市場(chǎng)不經(jīng)濟(jì)性，風(fēng)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要政府的政策支持以糾正市場(chǎng)失靈”[14]的觀點(diǎn)，將人工智能作為新技術(shù)和新產(chǎn)業(yè)的一種，也需要政策的有效引導(dǎo)以提供良好科技環(huán)境和公平市場(chǎng)機(jī)制，但政策比較時(shí)仍然是針對(duì)全部政策文本內(nèi)容，沒(méi)有區(qū)分出環(huán)境和機(jī)制部分[6]。與美國(guó)《國(guó)家人工智能研究和發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃》明確提出聯(lián)邦政府投資特別關(guān)注產(chǎn)業(yè)不可能解決的領(lǐng)域相比，中國(guó)《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》(國(guó)發(fā)〔2017〕35號(hào))提出了市場(chǎng)主導(dǎo)原則，但沒(méi)有明確指出規(guī)劃內(nèi)容是否為糾正市場(chǎng)失靈的措施。

2)政策文本內(nèi)容具有對(duì)應(yīng)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)基礎(chǔ)。人工智能產(chǎn)業(yè)政策的制定要先研判產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段特征。政策文本內(nèi)容是對(duì)轄區(qū)人工智能產(chǎn)業(yè)未來(lái)發(fā)展的主觀謀劃，決定于產(chǎn)業(yè)生態(tài)基礎(chǔ)這一客觀實(shí)際。在診斷轄區(qū)人工智能產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，厘清產(chǎn)業(yè)鏈(基礎(chǔ)層、技術(shù)層、應(yīng)用層)、創(chuàng)新鏈、生產(chǎn)要素體系中的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，研判所處的產(chǎn)業(yè)生命周期階段(開(kāi)拓期、拓展期、成熟期、衰退期或蛻變期)的基礎(chǔ)上，政策文本內(nèi)容既源于產(chǎn)業(yè)客觀實(shí)際，又超越產(chǎn)業(yè)客觀實(shí)際，進(jìn)而有效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?，F(xiàn)有研究成果默認(rèn)政策文本內(nèi)容具有對(duì)應(yīng)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)基礎(chǔ)，尚未判斷現(xiàn)行政策基于產(chǎn)業(yè)生態(tài)基礎(chǔ)的合理性。

3)具有同等的政策層次或相似的政策體系。鑒于公共政策要對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)[15]，人工智能產(chǎn)業(yè)政策文本內(nèi)容的實(shí)質(zhì)是對(duì)政府控制的經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)資源的優(yōu)化配置，而不同的政策層次和政策體系直接決定了各類資源的數(shù)量和質(zhì)量。轄區(qū)黨委政府名義出臺(tái)的文件具有最大的資源配置能力和最高的政策層次，下一級(jí)行政部門(mén)是黨委政府政策文本內(nèi)容的具體落實(shí)機(jī)構(gòu)，這樣整體部署、細(xì)則實(shí)施等政策形式有效銜接，可以推動(dòng)政策文本內(nèi)容順利落地?，F(xiàn)有研究成果僅把被比較對(duì)象和比較對(duì)象的多個(gè)政策文本放入政策比較文本庫(kù)，并未分析這些政策文本所共同形成的政策層次和政策體系，下一步應(yīng)該把被比較對(duì)象和比較對(duì)象之間行政單位效力同等的政策層次或行政組織結(jié)構(gòu)相似的政策體系作為最具代表性、意義重大的具體標(biāo)準(zhǔn)之一。

4)政策文本內(nèi)容現(xiàn)行有效?；谝陨?個(gè)要求，不在有效期的政策往往脫離了產(chǎn)業(yè)生態(tài)基礎(chǔ)，黨委政府和各部門(mén)也不再進(jìn)行資源配置，因此參照價(jià)值已經(jīng)消失，而處于有效期的政策對(duì)改進(jìn)現(xiàn)行政策文本內(nèi)容意義更大，下一步應(yīng)該選擇收稿時(shí)點(diǎn)處于政策有效期的政策文本。

3 政策比較主體選擇

3.1 現(xiàn)有研究成果

3.1.1 國(guó)家型政策主體集中于中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家

國(guó)家型政策主體中的被比較對(duì)象是中國(guó)，把發(fā)達(dá)國(guó)家作為比較對(duì)象來(lái)改進(jìn)中國(guó)政策(表1)。國(guó)外學(xué)者對(duì)人工智能產(chǎn)業(yè)政策國(guó)際比較研究關(guān)注不夠，國(guó)內(nèi)學(xué)者更為重視[16]。國(guó)際比較視角的選擇原因主要有：①人工智能產(chǎn)業(yè)具有全國(guó)性影響力，對(duì)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響深遠(yuǎn)[10]；②人工智能產(chǎn)業(yè)具有國(guó)際性影響力，已逐漸成為世界各國(guó)取得核心競(jìng)爭(zhēng)力的強(qiáng)大驅(qū)動(dòng)力[6]；③人工智能產(chǎn)業(yè)政策水平幾乎處于同一起跑線[17]或相互借鑒、彼此融合[16]；④人工智能產(chǎn)業(yè)國(guó)家級(jí)政策的密集出臺(tái)為跨國(guó)比較研究提供了良好的契機(jī)[16]。

國(guó)家型比較對(duì)象的選擇標(biāo)準(zhǔn)主要有：①整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，如美國(guó)、日本和德國(guó)是目前全世界范圍內(nèi)公認(rèn)的創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)體[18]；②人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于國(guó)際領(lǐng)先地位[6，16-18]；③人工智能產(chǎn)業(yè)政策好，相關(guān)頂層設(shè)計(jì)較為科學(xué)完善[6]，政策框架各具特色且具有典型意義[17]；④比較對(duì)象和被比較對(duì)象具有競(jìng)爭(zhēng)性，如中美呈現(xiàn)出競(jìng)爭(zhēng)格局[1，10]；⑤比較對(duì)象和被比較對(duì)象具有相似性，如中國(guó)需要向近些年發(fā)展節(jié)奏與重點(diǎn)領(lǐng)域有所類似的德國(guó)等先進(jìn)國(guó)家學(xué)習(xí)借鑒[20]；⑥比較對(duì)象和被比較對(duì)象具有差異性，如中美文化、歷史、經(jīng)濟(jì)水平、技術(shù)條件都存在顯著差別[10]。其中局限性在于國(guó)家尺度不統(tǒng)一，重點(diǎn)關(guān)注了傳統(tǒng)科技強(qiáng)國(guó)，并未討論以?shī)W地利、比利時(shí)、墨西哥為代表的中小國(guó)家[16]。

表1 國(guó)家型政策主體情況

3.1.2 國(guó)內(nèi)政策主體集中于省級(jí)

在國(guó)內(nèi)政策主體(表2)中，不區(qū)分被比較對(duì)象和比較對(duì)象這一情形的成果相對(duì)較多，本國(guó)內(nèi)部不同政策主體(國(guó)家與地方之間、區(qū)域之間、省市之間)按照統(tǒng)一的比較方法，相互對(duì)比形成比較結(jié)果，進(jìn)而對(duì)整體人工智能產(chǎn)業(yè)政策提出改進(jìn)建議，如在分別計(jì)算北京、上海、廣東政策文本的政策工具占比、PMC指數(shù)之后比較三者呈現(xiàn)出的共同特征和差異性[11]，但這種比較過(guò)程的實(shí)質(zhì)只是政策主體自身特征的豐富，發(fā)現(xiàn)整體現(xiàn)狀下的更多結(jié)構(gòu)特征，并沒(méi)有形成新的標(biāo)桿性的借鑒。

區(qū)分被比較對(duì)象和比較對(duì)象這一情形的成果則相對(duì)較少，往往把地方政策作為被比較對(duì)象，把國(guó)家政策作為具有標(biāo)桿性的比較對(duì)象來(lái)改進(jìn)地方政策，如將20個(gè)省級(jí)(市)地區(qū)對(duì)照國(guó)家《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》(國(guó)發(fā)〔2017〕35號(hào))[25]，以改進(jìn)各地政策，形成新的具有標(biāo)桿性的借鑒。

國(guó)內(nèi)政策主體的選擇標(biāo)準(zhǔn)主要有：①根據(jù)《中國(guó)智能化發(fā)展指數(shù)報(bào)告(2018)》[4]《中國(guó)新一代人工智能科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告(2019)》[5]《中國(guó)新一代人工智能科技產(chǎn)業(yè)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)指數(shù)(2019)》[9]，選擇人工智能產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)具有差異性或相似性的區(qū)域；②現(xiàn)有研究成果未涉及，如京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角缺乏比較分析[9]，尚未從區(qū)域?qū)用嫜芯繖C(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策[26]；③參照同類做法，如參照劉智勇等[27]做法，以東、中、西部地區(qū)作為分類[12]。

表2 國(guó)內(nèi)政策主體情況

3.2 主要改進(jìn)方向

下一步需要優(yōu)化制定標(biāo)桿性的標(biāo)準(zhǔn)，主要方向有：

1)綜合運(yùn)用現(xiàn)有研究成果中提到的選擇標(biāo)準(zhǔn)。比較對(duì)象相對(duì)于被比較對(duì)象要在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上更先進(jìn)，產(chǎn)業(yè)政策制定上更科學(xué)，產(chǎn)業(yè)聯(lián)系上具有競(jìng)爭(zhēng)性，也就是被比較對(duì)象在競(jìng)爭(zhēng)中向先進(jìn)同行學(xué)習(xí)?，F(xiàn)有研究成果在政策比較主體選擇時(shí)側(cè)重于部分標(biāo)準(zhǔn)，尚未綜合運(yùn)用以上產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)更先進(jìn)、產(chǎn)業(yè)政策更科學(xué)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)系具有競(jìng)爭(zhēng)性的標(biāo)準(zhǔn)，分析過(guò)程也多采用省略、不具體展開(kāi)的表達(dá)形式，因此需要對(duì)比較對(duì)象進(jìn)行更為全面和細(xì)致的選擇。

2)細(xì)化優(yōu)化現(xiàn)有研究成果中提到的選擇標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)有選擇標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)偏綜合，沒(méi)有體現(xiàn)結(jié)構(gòu)性特征。細(xì)化優(yōu)化主要是指被比較對(duì)象應(yīng)該針對(duì)某個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域，尋找達(dá)到產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)更先進(jìn)、產(chǎn)業(yè)政策更科學(xué)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)系具有競(jìng)爭(zhēng)性標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)內(nèi)外比較對(duì)象，最大限度增強(qiáng)自身在這一關(guān)鍵領(lǐng)域的特色比較優(yōu)勢(shì)。其中對(duì)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)更先進(jìn)的分析應(yīng)該進(jìn)一步針對(duì)人工智能產(chǎn)業(yè)生態(tài)及其關(guān)鍵環(huán)節(jié)的對(duì)比，當(dāng)產(chǎn)業(yè)生態(tài)接近或關(guān)鍵環(huán)節(jié)類似，或者比較對(duì)象的產(chǎn)業(yè)生態(tài)或關(guān)鍵環(huán)節(jié)是被比較對(duì)象的追求目標(biāo)，被比較對(duì)象學(xué)習(xí)模仿比較對(duì)象的針對(duì)性才更強(qiáng)。當(dāng)國(guó)內(nèi)某區(qū)域規(guī)劃在某個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)達(dá)到某種新的發(fā)展水平時(shí)，可以同時(shí)學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)外政策經(jīng)驗(yàn)，但目前尚無(wú)同時(shí)比較國(guó)內(nèi)外政策的成果。

3)政策比較主體需要再擴(kuò)大范圍。國(guó)家型政策主體可以再增加非傳統(tǒng)科技強(qiáng)國(guó)中的代表性國(guó)家，因?yàn)檫@些主體也符合已出臺(tái)產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)具有某些優(yōu)勢(shì)等標(biāo)準(zhǔn)，此外一些欠發(fā)達(dá)國(guó)家也應(yīng)該適當(dāng)比較，因?yàn)楫?dāng)我國(guó)人工智能產(chǎn)業(yè)政策相對(duì)這些區(qū)域具有標(biāo)桿性的時(shí)候，我國(guó)就有機(jī)會(huì)將自身產(chǎn)業(yè)政策效應(yīng)擴(kuò)散到這些區(qū)域。國(guó)內(nèi)政策主體比較時(shí)可以增加市級(jí)典型區(qū)域，因?yàn)槭屑?jí)政府部門(mén)直接貫徹落實(shí)上級(jí)及自身制定的產(chǎn)業(yè)政策，人工智能產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)在某些方面具有優(yōu)勢(shì)，符合細(xì)化優(yōu)化后的選擇標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到行政單位主體性、權(quán)責(zé)利統(tǒng)一性，被比較對(duì)象選擇可以探索精準(zhǔn)到某個(gè)行政單位，對(duì)同一層次行政單位的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)模仿。

4 政策比較方法選擇

4.1 現(xiàn)有研究成果

現(xiàn)有研究集中于政策文本內(nèi)容比較分析法，尚未形成完全統(tǒng)一的研究框架，但大多圍繞政策文本內(nèi)容構(gòu)建由多個(gè)不同維度或評(píng)價(jià)方法組成、以政策工具為核心的比較分析框架。具體比較方法成果已經(jīng)十分豐富，按照如何直接展示差異性政策文本內(nèi)容的基本要求，展示程度最低的政策比較方法是整體指數(shù)模型評(píng)價(jià)，包括PMC指數(shù)模型[6，11，35]、文本相似度[25]、二元logistic回歸方法[10]進(jìn)行綜合分析，在整體上判斷政策的優(yōu)劣等級(jí)；展示程度相對(duì)更高些的政策比較方法是基本特征提取，對(duì)主題詞頻進(jìn)行統(tǒng)計(jì)[4，8-9，11-13，28，34，36]；展示程度進(jìn)一步提高的是細(xì)分維度對(duì)比，一般采用多維度組合視角下的結(jié)構(gòu)分析，包括政策發(fā)布主體[1，8，20，36]、政策發(fā)布數(shù)量[30]、政策發(fā)布時(shí)間[30，36]、政策發(fā)布層次[30]、政策文本內(nèi)容結(jié)構(gòu)[30-31]、政策結(jié)構(gòu)[5，8-9]、政策目標(biāo)[1，10，13，16，18，33-34]、政策屬性[8]、政策理念[16]、政策路徑[16]、政策執(zhí)行[10]、政策擴(kuò)散[16]、創(chuàng)新價(jià)值鏈[6]、創(chuàng)新類型和階段[5]、技術(shù)創(chuàng)新[18]、場(chǎng)景應(yīng)用[18，20]、人才要素[19]、產(chǎn)業(yè)鏈[33]、府際合作[32]、政策協(xié)同[30，36]，其中政策文本內(nèi)容結(jié)構(gòu)、政策目標(biāo)等少數(shù)維度需要直接對(duì)比政策文本內(nèi)容；展示程度最高的是政策工具對(duì)比，普遍采用Rothwell和Zegveld[37]對(duì)政策工具供給側(cè)、需求側(cè)、環(huán)境側(cè)類分類[6，8，10-13，26，33-34，36]，少數(shù)采用強(qiáng)制類、市場(chǎng)類、引導(dǎo)類、自愿類分類[1]，政策工具的具體表述會(huì)直接對(duì)比政策文本內(nèi)容，最能體現(xiàn)政策原貌和全貌。在實(shí)踐中，不同展示程度的政策方法會(huì)綜合運(yùn)用，將結(jié)構(gòu)分析和綜合分析結(jié)合，如采用的政策工具—?jiǎng)?chuàng)新價(jià)值鏈維度屬于結(jié)構(gòu)分析，PMC指數(shù)模型屬于綜合分析[6]。

選擇依據(jù)主要有：①現(xiàn)有研究成果中未采用，如缺乏多維度分析框架下的國(guó)家與地方政策比較[8]、更為細(xì)致地定量角度[10]、跨國(guó)比較框架[16]、以政策工具為視角的機(jī)器人產(chǎn)業(yè)政策研究[26]；②借鑒同類已用研究方法，如借鑒李梓涵昕等[38]的中韓兩國(guó)技術(shù)創(chuàng)新政策文本分析框架——政策目標(biāo)、政策工具和政策執(zhí)行維度[10]；③某方法在應(yīng)用中成熟，如內(nèi)容分析法最為常用[4]，政策工具—?jiǎng)?chuàng)新價(jià)值鏈具備操作可行性和合理性[6]；④某比較維度具有重要意義，如政策目標(biāo)是各國(guó)制定人工智能政策時(shí)的首要考量，決定了各國(guó)最終會(huì)把本國(guó)的人工智能引向何方[16]；⑤現(xiàn)有研究框架不足，如以往研究框架無(wú)法反映執(zhí)行力度、主體關(guān)聯(lián)度等政策屬性特征[9]；⑥研究目的決定研究方法，如如果期望從政策文本中獲取客觀的、可重復(fù)驗(yàn)證的政策信息和發(fā)展規(guī)律，那么政策文本量化分析是一個(gè)不錯(cuò)的選擇[13]。

4.2 主要改進(jìn)方向

下一步需要優(yōu)化制定科學(xué)性的標(biāo)準(zhǔn)，主要方向有：

1)對(duì)現(xiàn)有每一種具體方法的適用性深入分析。如：其他政策評(píng)價(jià)方法往往對(duì)樣本數(shù)量及質(zhì)量要求過(guò)高，難以適應(yīng)如人工智能這種政策文本稀少、結(jié)構(gòu)化難度較大的新興領(lǐng)域，但在PMC指數(shù)模型的選擇理由中沒(méi)有分析該方法如何適應(yīng)政策文本稀少、結(jié)構(gòu)化難度較大[6]；文本相似度數(shù)值僅能從某個(gè)層面體現(xiàn)地方政府對(duì)人工智能發(fā)展的重視程度，并不能全方位的展示發(fā)展總體情況[25]；詞頻統(tǒng)計(jì)很難把握內(nèi)容背后的內(nèi)涵或關(guān)聯(lián)關(guān)系，缺乏語(yǔ)義特性[4，9]。

2)與文本先進(jìn)性和主體標(biāo)桿性結(jié)合。當(dāng)被比較對(duì)象和比較對(duì)象需要就產(chǎn)業(yè)生態(tài)及其關(guān)鍵環(huán)節(jié)的對(duì)應(yīng)政策文本內(nèi)容進(jìn)行比較研究時(shí)，政策文本內(nèi)容條款數(shù)大幅度減少，國(guó)內(nèi)外政策比較主體數(shù)將大幅度增長(zhǎng)，此時(shí)針對(duì)單一政策文本整體的綜合評(píng)價(jià)方法應(yīng)用度、基本特征提取方法的必要性下降，尤其是細(xì)分維度對(duì)比和政策工具對(duì)比可以同時(shí)使用更多種類的方法，如將基礎(chǔ)理論研發(fā)政策文本內(nèi)容條款進(jìn)行對(duì)比，可以從各個(gè)細(xì)分維度和多種政策工具去做更全面的結(jié)構(gòu)性分析，形成更為直觀的差異性政策文本內(nèi)容比較結(jié)果，進(jìn)而找到被比較對(duì)象最容易學(xué)習(xí)模仿的具體政策文本內(nèi)容。

5 政策比較結(jié)果分析

5.1 現(xiàn)有研究成果

現(xiàn)有研究成果包括兩類：被比較對(duì)象和比較對(duì)象之間的差異性政策文本內(nèi)容、政策發(fā)布時(shí)間等差異性政策維度特征，部分研究成果將差異性政策文本內(nèi)容編排形成對(duì)比表，如列表展示了中國(guó)及部分地區(qū)發(fā)展人工智能拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)規(guī)模的量化目標(biāo)具體內(nèi)容[18]。針對(duì)差異性比較結(jié)果，整體上看原因分析不夠充分。部分成果沒(méi)有分析原因[16，18]，部分成果簡(jiǎn)單分析原因，主要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)[4，9，12]、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)[1，5-6，8-10，12，30，33]、產(chǎn)業(yè)運(yùn)行規(guī)律[10，12]、解決產(chǎn)業(yè)問(wèn)題[5，12]、特色優(yōu)勢(shì)[1，16]、重要性[1，5，10]、國(guó)家政策導(dǎo)向[1]、與目標(biāo)一致性[1]、解決相關(guān)問(wèn)題[16]、政策主體偏好[6，8，12-13，16]、文化和體制機(jī)制[1，4，9-10]、地理環(huán)境特征[4，9，12]、有益性結(jié)果[10，12]、危害性后果[12]、規(guī)劃有效時(shí)間[25]、實(shí)施難度[12]、國(guó)際環(huán)境[5]等多個(gè)視角中選擇少數(shù)角度，初步、簡(jiǎn)略的回應(yīng)了產(chǎn)生差異的各類原因。

5.2 主要改進(jìn)方向

下一步需要優(yōu)化制定因果性的標(biāo)準(zhǔn)，主要方向有：

1)在比較結(jié)果展示上更加具體、直觀。因果分析的前提是清楚了解結(jié)果是什么。比較結(jié)果的關(guān)鍵特征是差異性?，F(xiàn)有部分比較結(jié)果不能啟發(fā)具體政策文本內(nèi)容的改進(jìn)，如PMC指數(shù)展示四類結(jié)果之一，不同類型政策工具展示比例結(jié)果。應(yīng)該在差異性中進(jìn)一步突出相反性的直接對(duì)比，先區(qū)分“有”和“無(wú)”、“有”和“有”兩種基本類型，其中由于政策比較主體分為被比較對(duì)象和比較對(duì)象，比較對(duì)象又分為國(guó)家型政策主體和國(guó)內(nèi)政策主體，可以再細(xì)分為多個(gè)組合；接著對(duì)于“有”和“有”基本類型，還要進(jìn)一步區(qū)分高或低、多或少等不同程度的“有”；最后可以在展示方式上編排形成對(duì)比表。

2)對(duì)比較結(jié)果的原因分析構(gòu)建因果分析框架?，F(xiàn)有研究成果對(duì)原因分析雖然整體上采用了多個(gè)視角，但對(duì)于某項(xiàng)具體的比較結(jié)果沒(méi)有從多個(gè)視角展開(kāi)。產(chǎn)生一個(gè)結(jié)果的原因類型很多，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、技術(shù)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)運(yùn)行規(guī)律、政策運(yùn)行規(guī)律、行政單位權(quán)限等客觀原因，以及國(guó)家戰(zhàn)略導(dǎo)向、產(chǎn)業(yè)發(fā)展愿景、政策主體偏好、文化和體制機(jī)制等主觀原因，從規(guī)劃方法的角度看還要區(qū)分比較優(yōu)勢(shì)等影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大的各類生產(chǎn)要素，總之亟須構(gòu)建因果分析框架，為人工智能產(chǎn)業(yè)政策比較研究提供因果分析方法指引。

6 政策比較對(duì)策建議

6.1 現(xiàn)有研究成果

現(xiàn)有研究成果主要特點(diǎn)和問(wèn)題有：①對(duì)策在全文篇幅上占比偏小，只是論文結(jié)尾部分，而描述是論文主體部分，使得現(xiàn)有研究?jī)?nèi)容結(jié)構(gòu)在整體上呈現(xiàn)“描述重”“對(duì)策輕”的特點(diǎn)。由于描述是確保對(duì)策科學(xué)的手段，對(duì)策則是描述的目的，手段和目的需要兼顧和統(tǒng)一，未來(lái)應(yīng)該平衡描述和對(duì)策，將“描述重”“對(duì)策輕”調(diào)整為二者并重；②對(duì)策建議本身偏宏觀性，側(cè)重于提出若干改進(jìn)的方向，如提出加大對(duì)人工智能關(guān)鍵領(lǐng)域基礎(chǔ)性研發(fā)支持力度之后未對(duì)其展開(kāi)細(xì)說(shuō)[18]，難以直接轉(zhuǎn)化為新的政策文本內(nèi)容；③對(duì)對(duì)策建議的合理性分析整體上不充分。部分成果對(duì)照采用被比較對(duì)象與比較對(duì)象之間的差異性政策文本內(nèi)容直接作為對(duì)策建議[18]，背后隱藏的基本邏輯是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體、國(guó)家或地區(qū)等比較對(duì)象政策是更合理的。部分成果是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)[9]、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)[8，19，25]、產(chǎn)業(yè)運(yùn)行規(guī)律[9，18，30]、特色優(yōu)勢(shì)[10，30]、現(xiàn)實(shí)缺失[5，8，10-11,17,19]、重要性[8,18-19,25]、政策特點(diǎn)[18,30]、政策原理[4,9,11-12,30]、政策主體偏好[1]、有益性結(jié)果[5,8,11,18]、危害性后果[5,12,18]、研究成果結(jié)論[18]、對(duì)標(biāo)比較對(duì)象[19-20,30]、國(guó)際環(huán)境[19]、其他資源[30]等多個(gè)視角中選擇少數(shù)角度，文字粗略的簡(jiǎn)單論證對(duì)策建議的合理性。還有少數(shù)成果在摘要中提到了對(duì)策建議的“可操作性”[8,25]，但沒(méi)有針對(duì)性細(xì)化“可操作性”的具體標(biāo)準(zhǔn)和分析過(guò)程。

6.2 主要改進(jìn)方向

下一步需要優(yōu)化制定適宜性的標(biāo)準(zhǔn)，主要方向有：

1)與原因分析保持一致性。對(duì)策建議主要來(lái)自“因果性分析清楚”且“被比較對(duì)象有經(jīng)濟(jì)資源改變”的差異性政策文本內(nèi)容。但大多成果在未充分分析比較結(jié)果原因的情況下而提出的對(duì)策建議，達(dá)不到“因果性分析清楚”的基本要求，因此需要把對(duì)策建議提出與比較結(jié)果原因分析統(tǒng)一起來(lái)，把對(duì)策建議作為原因分析的自然的邏輯產(chǎn)物。

2)制定“被比較對(duì)象有經(jīng)濟(jì)資源改變”的具體標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)有研究成果對(duì)建議合理性所選擇的視角與比較結(jié)果原因分析的視角相似，這是因?yàn)闆](méi)有把可以“本地化”作為對(duì)策建議具有可借鑒性的核心要求。如，應(yīng)該探索運(yùn)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)理論，把符合本地人工智能產(chǎn)業(yè)生命周期(如開(kāi)始進(jìn)入擴(kuò)展期)、符合本地要素稟賦優(yōu)勢(shì)(如土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)、制度等)、符合本地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)(如市場(chǎng)占有率、增長(zhǎng)率等)、符合本地政府產(chǎn)業(yè)政策事權(quán)等作為主要標(biāo)準(zhǔn)。

7 結(jié)論和展望

7.1 主要結(jié)論

首先試圖將政策改進(jìn)導(dǎo)向引入人工智能產(chǎn)業(yè)政策比較研究，把政策比較研究的最終目的定位為完善被比較對(duì)象現(xiàn)行政策文本具體內(nèi)容。圍繞政策改進(jìn)導(dǎo)向，政策比較文本要具有先進(jìn)性，政策比較主體要具有標(biāo)桿性，政策比較方法要具有科學(xué)性，政策比較結(jié)果分析要具有因果性，政策比較對(duì)策建議要具有適宜性?，F(xiàn)有研究成果均不能充分滿足各個(gè)模塊相應(yīng)的基本要求，因此針對(duì)每個(gè)模塊提出了下一步改進(jìn)的主要研究方向，其中先進(jìn)性重點(diǎn)要求政策文本內(nèi)容能夠直擊市場(chǎng)失靈、具有對(duì)應(yīng)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)基礎(chǔ)、政策層次同等或政策體系相似，標(biāo)桿性重點(diǎn)要求在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上更先進(jìn)、產(chǎn)業(yè)政策制定上更科學(xué)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)系上具有競(jìng)爭(zhēng)性，科學(xué)性重點(diǎn)要求在文本先進(jìn)性和主體標(biāo)桿性結(jié)合情況下對(duì)現(xiàn)有每種具體方法的適用性深化分析，因果性重點(diǎn)要求對(duì)展示上更加具體、直觀地比較結(jié)果構(gòu)建因果分析框架，適宜性重點(diǎn)要求針對(duì)“因果性分析清楚”的差異性政策文本內(nèi)容再探索“被比較對(duì)象有經(jīng)濟(jì)資源改變”的具體標(biāo)準(zhǔn)。

7.2 下一步研究展望

一方面，在理論邏輯上，上述討論試圖以現(xiàn)有研究成果為基礎(chǔ)，初步構(gòu)建了一個(gè)政策改進(jìn)導(dǎo)向下的人工智能產(chǎn)業(yè)政策比較研究邏輯體系。還需要對(duì)一些關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行細(xì)化深化，尤其是政策比較文本先進(jìn)性、政策比較主體標(biāo)桿性、政策比較方法科學(xué)性、政策比較結(jié)果分析因果性、政策比較對(duì)策建議適宜性的具體標(biāo)準(zhǔn)更為系統(tǒng)的考慮還有哪些、實(shí)際運(yùn)用中的可操作性如何等問(wèn)題，還具有進(jìn)一步細(xì)化深化的空間；另一方面，在實(shí)踐運(yùn)用上，本文試圖構(gòu)建的人工智能產(chǎn)業(yè)政策比較研究邏輯體系還需要在具體實(shí)踐中應(yīng)用，如某個(gè)城市要選擇干預(yù)自身人工智能產(chǎn)業(yè)某一方面發(fā)展水平，這就需要把體現(xiàn)其自身先進(jìn)性的政策文本內(nèi)容梳理出來(lái)，按照文本先進(jìn)性和主體標(biāo)桿性的要求選擇比較對(duì)象，選擇一個(gè)科學(xué)的方法進(jìn)行政策比較并形成具體、直觀展示的比較結(jié)果，對(duì)差異性政策文本內(nèi)容逐項(xiàng)分析原因，并對(duì)“被比較對(duì)象有經(jīng)濟(jì)資源改變”的差異性政策文本內(nèi)容開(kāi)展適宜性分析，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為“本地化”的對(duì)策建議即改進(jìn)后的被比較對(duì)象現(xiàn)行政策文本具體內(nèi)容。