新型城鎮(zhèn)化進程中融資面臨的挑戰(zhàn)及其突破

江素勤，潘家坪

（南京林業(yè)大學 經濟管理學院，南京210037）

1 問題的提出

國際經驗表明：只有城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和現代農業(yè)化同步、協調發(fā)展，才能實現整體經濟發(fā)展的良性循環(huán)。但是在我國，城鎮(zhèn)化明顯滯后于工業(yè)化，而現代農業(yè)化又滯后于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化。從黨的十五大明確提出要不失時機的實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略到十六大提出要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略地位在我國體制中日益深化。1978 年我國的城鎮(zhèn)化率為17.92%，2008 達到46.99%，2018年城鎮(zhèn)化率接近59.58%。事實上，高速發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化正在成為中國經濟增長的一大引擎。

黨的十八大強調了“新型城鎮(zhèn)化”，在我國經濟戰(zhàn)略轉型的關鍵時期，必須著眼于新型城鎮(zhèn)化的推進。新型城鎮(zhèn)化以人為核心，有序推進農業(yè)轉移人口市民化，這就要求新型城鎮(zhèn)化建設不能像傳統城鎮(zhèn)化那樣盲目人口產業(yè)聚集、人工造城，而是要把以人為本和生態(tài)理念全面融入到城鎮(zhèn)化的過程中去。

新型城鎮(zhèn)化進程中的基礎設施建設、公共服務供給、農村勞動力轉移等都需要大量資金支持，如此龐大的資金需求并不能完全依賴于財政能力，充分發(fā)揮金融體系的資金融通功能和優(yōu)勢成為城鎮(zhèn)化建設中的重中之重[1]。本文通過分析金融在我國城鎮(zhèn)化建設中的面臨的挑戰(zhàn)入手，從資金的需求和供給兩方面來分析我國城鎮(zhèn)化建設的困境，在此基礎上分析我國在城鎮(zhèn)化建設中金融體系充當的作用以及金融支持在我國城鎮(zhèn)化建設中的難點，并從政府、企業(yè)、金融體系四個層面上給出對策建議。

2 新型城鎮(zhèn)化進程中的資金融通面臨的挑戰(zhàn)

2.1 新型城鎮(zhèn)化建設所需資金龐大

基礎設施建設包括：路橋、公交地鐵、汽車客運及停車場等交通運輸系統建設；電力、煤氣、天然氣及暖氣等能源供應系統建設；供水排水系統建設；郵電通訊系統建設；環(huán)保環(huán)衛(wèi)及防衛(wèi)防災安全系統。作為城鎮(zhèn)化進程中的硬件設備建設，基礎設施建設無疑需要大量的資金才能得以完備。數據顯示，平均每個城鎮(zhèn)居民所需要的基礎設施建設費用約為5萬元。根據一般定律，通常一個國家的城鎮(zhèn)化率達到70%才會穩(wěn)定下來，若我國未來十年城鎮(zhèn)化率每年提高一個點，也就是每年大約新增1 300萬城鎮(zhèn)居民。這樣，每年在基礎設施投資建設方面所需資金為6 500 億元[2]。即在基礎設施建設中，我國必須保證在資金投入方面保持這樣一個龐大的數字才能有效推進新型城鎮(zhèn)化進程。

新型城鎮(zhèn)化將把傳統的流動就業(yè)模式逐步轉變?yōu)槎ň邮骄蜆I(yè)模式，也就是說，城鎮(zhèn)化不僅要求基礎設施完備，公共服務領域的建設（如居住、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、環(huán)境、衛(wèi)生及保險等）更是保障新型城鎮(zhèn)化進程扎實推進的重要一環(huán)。這些建設直接關系到居民生活質量，是居民健康生活以及吸引人才落戶的重要保障，是城鎮(zhèn)化落到實處的重要舉措。就拿住房問題來說，城鎮(zhèn)化的推進必然促進房地產的發(fā)展，反過來房地產的發(fā)展（主要表現為房價居高）卻成為農民轉變?yōu)槭忻竦囊淮笞璧K：研究數據表明，僅有大約1%的農民在城市擁有自住房。

2.2 地方融資能力不足

新型城鎮(zhèn)化建設包含基礎設施建設、公共服務以及商業(yè)性平臺建設。幾乎所有的基礎設施建設以及部分的公共服務具有純公共物品的的性質，換句話說，這部分建設具有非排他性（非排他性是指只要某一社會存在公共產品，就不能排斥該社會任何人消費該種產品，從而任一消費者都可以免費消費公共產品。）和非競爭性（非競爭性是指該產品被提供出來以后，增加一個消費者不會減少任何一個人對該產品的消費數量和質量，其他人消費該產品的額外成本為零，換句話說，增加消費者的邊際成本為零。）。這類建設無法讓投資者找到合適的營運途經來獲取投資回報，資本的逐利性決定了這類具有社會性的投資在資本市場上難以進行融資。因而，在新型城鎮(zhèn)化的進程中的此類建設的資金融通任務自然而然落到了政府的肩上。

然而，政府收入規(guī)模似乎并不樂觀。1994 年的分稅制改革使得地方稅收收入規(guī)模不斷縮小，財政總收入也隨之降低。自2018 年起實施的一系列“減稅降費”措施使得財政收入規(guī)模進一步縮減，地方財政收入增速減緩。同時，近年來隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，各種要素價格均大幅上漲，土地征收成本上漲，土地帶來的利潤率出現下降，這樣來看，傳統的“土地財政”更是難以緩解財政赤字。地方政府財政收入的種種困境是城鎮(zhèn)化建設嚴重動力不足。

其次，政府在融資過程中舉債行為（主要以銀行貸款的形式舉債）的切實性是值得商榷的。政府的還款能力會受到市場風險因素的影響，例如，房地產價格下跌將降低財政收入，地方債務風險加速暴露，進而波及銀行體系。隨著政府債務的積累，商業(yè)銀行等融資平臺將會更加嚴格限制對地方政府貸款。雖然早在2014 年財政部就出臺了《地方政府性存量債務清理處置辦法(征求意見稿)》，允許地方政府通過債券置換、納入地方政府預算及建立政府償債準備金等方式處置債務，但是，由于種種原因，比如地方政府債務質量堪憂、債務規(guī)模過大等，通過債權置換來緩解政府償債能力并不能如期推行[3]。

而地方大小企業(yè)的融資渠道也比較單一，企業(yè)自身風險波動性較大，可抵押資產數量有限，不能提供有效擔保等等，這些因素直接導致銀行對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款數量較少[4]。

2.3 金融支持力度難以滿足融資需求

改革開放后我國推進“城市化”建設，政策、資源明顯向城市傾斜，直至今天，我國形成了世界上發(fā)達國家都少有的大城市和超大城市。與此形成鮮明對比的是落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源匱乏、人才流失、基礎設施甚至生活生產基礎難以保障，金融平臺的發(fā)展水平更是堪憂：①無論是政府還是企業(yè)群眾，對金融的認識都不夠客觀準確，更有甚者不懂金融如何幫助生產，在生產建設中對金融表現出抵觸；②鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)金融資源匱乏，資本的逐利性注定了金融資源會流向產業(yè)發(fā)達回報豐厚的地區(qū)，因而造成這一惡性循環(huán)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源匱乏因而產業(yè)落后，進一步無法吸引金融資源而造成更長期的產業(yè)落后。

針對上面第二點進一步具體來說，很多落后的城鄉(xiāng)地區(qū)金融機構單一甚至匱乏，營業(yè)網點較少，使得城鎮(zhèn)化建設首先在銀行貸款這一渠道上被嚴重限制。在僅有的商業(yè)銀行中，銀行所能提供的服務極其有限，金融服務創(chuàng)新不足，不能夠做到切合城鄉(xiāng)特點因地制宜的提供金融服務。最為致命的是，農村地區(qū)較高的信用風險促使商業(yè)銀行不得不對地方政企貸款實行更為嚴苛的貸款

3 城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮金融支持作用的對策建議

上文從資金的需求和供給兩個方面分析了在城鎮(zhèn)化進程中城鎮(zhèn)化主體面臨的挑戰(zhàn)和困境。資金在新型城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮著“造血”和“輸血”的功能，打通城鎮(zhèn)化建設與資金之間這條脈絡是當前任務的重中之重。金融體系理應以國家經濟戰(zhàn)略轉型的需要為著眼點，承擔起應有的社會責任，在此基礎上完善投融資制度、創(chuàng)新城鎮(zhèn)金融服務、健全信貸管理體系和規(guī)范。

3.1 政府角度

政府在新型城鎮(zhèn)化建設中承擔著重要的資金供給方的角色，如何適當地提高財政收入勢必是政府部門的首要任務。

①要提高財政收入從根本上來講要提高地區(qū)生產總值，提高地區(qū)生產力、產業(yè)活力，和適宜的進行產業(yè)轉型，尤其是依靠地區(qū)資源發(fā)展起來的地區(qū)的產業(yè)轉型；

②財稅收入是我國財政收入的主要來源，因此提高財政收入的落腳點自然是提高財稅收入。監(jiān)管者要嚴把稅收并，完善健全稅收法律法規(guī)，嚴防偷稅漏稅，最大可能地守護國家財產[5]。

政府一方面要通過提高財政收入來收集建設資金，另一方面要引導民間資本、市場資本來為城鎮(zhèn)化建設提供動力。①充分發(fā)揮政策性金融的引導調控作用。通過建立城鎮(zhèn)化發(fā)展銀行或地區(qū)性發(fā)展銀行等金融機構，引導資金流向城鎮(zhèn)化建設進程中基礎設施建設、公共設施建設等具有非競爭性和非排他性、商業(yè)銀行不愿早期提供投資的項目；②鼓勵和引導商業(yè)性金融機構逐步落戶落后的城鄉(xiāng)地區(qū)。地方政府要善于結合當地人文和地理優(yōu)勢來吸引產業(yè)落戶、人才落戶，并在此基礎上確定地區(qū)發(fā)展方向，帶動地區(qū)生產活力，進而吸引金融機構等投資者移船前來投資[6]。其次，政府可以在一定程度上對金融機構落戶鄉(xiāng)鎮(zhèn)予以政策傾斜，為城鄉(xiāng)推進城鎮(zhèn)化提供先決條件；③通過BOT、BOO、BT、TOT及PPP 等項目融資模式引導民間資本流向城鎮(zhèn)建設，并巧妙地盤活社會資本[7]；④建立并進一步完善政府風險投資公司、種子基金等風險投資機構，積極吸引民間資本加入城鎮(zhèn)化建設，為企業(yè)初創(chuàng)階段提供資金支持[8]。

3.2 金融機構

①金融機構要主動抓住新型城鎮(zhèn)化進程是我國未來經濟增長一大助力這一發(fā)展趨勢，積極主動參與城鎮(zhèn)化建設，通過發(fā)展金融創(chuàng)新、設計切合農村需求的金融產品，盡早在城鎮(zhèn)化建設中開拓市場；

②商業(yè)性金融機構應立足長遠，遵從商業(yè)可持續(xù)原則，響應國家經濟轉型戰(zhàn)略，為推進新型城鎮(zhèn)化進程提供全方位、多元化的信貸支持和金融服務[9]；

③通過為城鎮(zhèn)化地區(qū)輸送專項金融人才，向地區(qū)政府企業(yè)群眾推廣金融知識提供金融咨詢平臺，在此基礎上逐步建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融體系和資本市場[10]。

3.3 企業(yè)角度

①企業(yè)首先要發(fā)展核心競爭力，在現代企業(yè)制度下，積極推行企業(yè)內部改革，確保企業(yè)可持續(xù)發(fā)展；建立健全企業(yè)財務制度，降低經營風險，樹立企業(yè)形象，獲取銀行貸款優(yōu)勢；

②加強企業(yè)資金管理，有效利用內部可用資金；在商業(yè)信用方面，加強對應收賬款的關注，以減少壞賬發(fā)生，同時爭取更充分的獲得應付賬款的空間；努力拓寬自主融資渠道，可以積極采取上市、私募股權、風險投資等方式自主融資。