社區(qū)治理中的共同生產(chǎn)研究

曹楊楊

[摘要]傳統(tǒng)社區(qū)治理面臨基層社會(huì)活力不足、治理績(jī)效不佳等困境，中國(guó)的社區(qū)治理應(yīng)該回歸居民自主性的建設(shè)，推動(dòng)構(gòu)建多元共治的治理格局。S市M社區(qū)通過(guò)發(fā)展社會(huì)組織，激發(fā)社會(huì)自治力量，實(shí)現(xiàn)了從“垃圾村”到模范村的轉(zhuǎn)變。其社區(qū)治理實(shí)踐體現(xiàn)出合法性、資源性、志愿性、自治性等特征。在此過(guò)程中，構(gòu)建了具有精英吸納、資源整合、協(xié)商共治等鮮明特征的治理機(jī)制：吸納精英，激活了社會(huì)自治力量;整合資源，改善了社區(qū)弱資源稟賦境況，為常態(tài)化治理奠定基礎(chǔ);協(xié)商共治，大大化解了社區(qū)的許多矛盾。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)治理共同生產(chǎn)社會(huì)組織

[中圖分類(lèi)號(hào)]C91281[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]10019596（2022）040038-05

一、問(wèn)題的提出

單位制背景下，人歸屬于一個(gè)個(gè)單位。國(guó)家通過(guò)自上而下的條線(xiàn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)單位的全面控制與管理，繼而達(dá)成對(duì)社會(huì)成員的管理，使得國(guó)家的意志能經(jīng)由單位傳達(dá)到社會(huì)基層。在這一時(shí)期，國(guó)家掌握著上升通道和治理資源，實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)的整合。改革開(kāi)放后，單位制所契合的社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生變化，社區(qū)逐漸成為城市治理的基本單元。社區(qū)治理的焦點(diǎn)在于解決日益復(fù)雜的社區(qū)問(wèn)題，為居民提供盡可能優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品。但其行政化的治理方式往往會(huì)導(dǎo)致政府治理壓力大、治理成本高、社區(qū)居民容易產(chǎn)生“靠、要”思想。2017年，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》，要求增強(qiáng)基層自治組織服務(wù)群眾的能力，大力發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織和其他社會(huì)組織。社會(huì)組織在社區(qū)治理中的重要性逐漸凸顯，也逐漸成為社區(qū)治理的主體。社會(huì)組織嵌入社區(qū)治理能夠有效鏈接政府、社會(huì)、市場(chǎng)等不同主體，推動(dòng)社區(qū)合作治理，達(dá)成社區(qū)的“善治”。

S市M社區(qū)在短短十?dāng)?shù)年間實(shí)現(xiàn)了從“垃圾村”到模范村的轉(zhuǎn)變，其社區(qū)治理工作在全國(guó)范圍內(nèi)獲得諸多肯定，是基層治理領(lǐng)域的典型案例。以S市M社區(qū)為研究對(duì)象，試圖回答：M社區(qū)如何通過(guò)政府、社會(huì)組織和居民等多主體之間的合作實(shí)現(xiàn)有效治理？這種共同生產(chǎn)行為背后的機(jī)制又是什么？據(jù)此，通過(guò)共同生產(chǎn)理論，對(duì)M社區(qū)治理實(shí)踐進(jìn)行個(gè)案研究，并對(duì)M社區(qū)共同生產(chǎn)機(jī)制進(jìn)行歸納總結(jié)，以期為其他地方的實(shí)踐提供參考。

二、文獻(xiàn)回顧與理論視角

（一）關(guān)于“社區(qū)治理”的研究

德國(guó)學(xué)者滕尼斯首先提出了“社區(qū)”這一概念，認(rèn)為“社區(qū)”是與社會(huì)不同、富有情義的社會(huì)團(tuán)體。國(guó)內(nèi)也有很多關(guān)于社會(huì)治理的研究，大致是從以下兩個(gè)視角展開(kāi)。

基層政權(quán)建設(shè)視角。這種視角更為關(guān)注國(guó)家權(quán)力在社區(qū)的滲透，研究國(guó)家推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的種種行為與目的，將社區(qū)視為國(guó)家政權(quán)建設(shè)中的要素。迄今為止的社會(huì)改革，其根本目的是國(guó)家政權(quán)的建設(shè)而非社會(huì)自主性的構(gòu)建，所以中國(guó)的社區(qū)治理是一種“威權(quán)式的治理”[1]，是高度行政化、政治化的。這種威權(quán)式治理表現(xiàn)為管控與政府權(quán)力的無(wú)邊界蔓延。盡管市場(chǎng)化改革后，政府對(duì)社會(huì)資源的支配變?yōu)橛邢拗?，但長(zhǎng)期政黨中心主義的發(fā)展慣性，依然使得如今中國(guó)社區(qū)治理表現(xiàn)出“政黨整合治理”[2]的特征。在社會(huì)發(fā)育薄弱的條件下，國(guó)家以黨建引領(lǐng)社區(qū)自治組織，培育發(fā)展社會(huì)組織，從而彌補(bǔ)社區(qū)治理短板，推動(dòng)社區(qū)建設(shè)，達(dá)到“國(guó)家創(chuàng)制社會(huì)”[3]的效果，也未嘗不可。XUEHUI學(xué)會(huì)2022年第4期2022年第4期社區(qū)治理中的共同生產(chǎn)研究XUEHUI

基層社會(huì)發(fā)育視角。這種視角更關(guān)注社區(qū)共同體的形成，研究社區(qū)內(nèi)生因素推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的行為與意圖，將社區(qū)看成社區(qū)內(nèi)各個(gè)主體互動(dòng)的場(chǎng)域。社區(qū)治理秩序構(gòu)建的過(guò)程實(shí)際上是“多元主體互動(dòng)”[4]的過(guò)程，在這一過(guò)程中多元主體有序互動(dòng)，構(gòu)建“合作網(wǎng)絡(luò)”[5]，共同推進(jìn)社區(qū)的有效治理。部分社區(qū)治理實(shí)踐中政府、社會(huì)、企業(yè)關(guān)系惡化，社區(qū)治理呈現(xiàn)行政化、碎片化等結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，其根本原因在于社區(qū)治理場(chǎng)域中多元主體之間的“利益性關(guān)系”[6]尚未厘清。只有明確各主體的權(quán)力與責(zé)任，才能推動(dòng)社區(qū)治理走向正軌，促進(jìn)社區(qū)治理共同體的形成。

總體而言，學(xué)者們對(duì)于社區(qū)治理的研究已經(jīng)非常豐富，但多元主體有序互動(dòng)，共同促進(jìn)社區(qū)善治依然是社區(qū)治理研究中的核心問(wèn)題。所以有必要從個(gè)案出發(fā)，深入分析多元主體如何發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，促進(jìn)社區(qū)治理穩(wěn)妥有效。

（二）關(guān)于“共同生產(chǎn)”的研究

共同生產(chǎn)概念由埃莉諾·奧斯特羅姆教授提出，并將共同生產(chǎn)（Coproduction）定義為“不屬于同一組織的個(gè)人的投入轉(zhuǎn)化為商品和服務(wù)的過(guò)程”[7]。21世紀(jì)，公共服務(wù)提供的復(fù)雜性使得其難以通過(guò)公共政策或者政府治理收到較好的績(jī)效。服務(wù)是無(wú)形的，服務(wù)的生產(chǎn)和消費(fèi)的不可分離性決定了客戶(hù)也是服務(wù)的“共同生產(chǎn)者”[8]，客戶(hù)對(duì)服務(wù)的期望和在服務(wù)過(guò)程中的感知會(huì)影響服務(wù)的質(zhì)量。在政府壟斷公共服務(wù)的供給模式下，往往會(huì)出現(xiàn)“命令—服從”的權(quán)力結(jié)構(gòu)。在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)下，政府成為公共服務(wù)計(jì)劃、供給、評(píng)估各個(gè)環(huán)節(jié)的主導(dǎo)者，并且是唯一的供給者。公民盡管是服務(wù)的使用者，卻成為邊緣角色。這實(shí)際上是忽視了在公共服務(wù)供給中公民的權(quán)利，共同生產(chǎn)便是以尊重公民權(quán)為基礎(chǔ)的“合作生產(chǎn)”[9]。

共同生產(chǎn)理論已成為公共服務(wù)研究領(lǐng)域的重要理論成果，因其“舶來(lái)品”身份，在將其運(yùn)用到中國(guó)的實(shí)踐情景時(shí)，難免會(huì)有能否適用的問(wèn)題。在本文的研究情境下，它毫無(wú)疑問(wèn)是適用的。第一，已經(jīng)有很多學(xué)者運(yùn)用共同生產(chǎn)理論來(lái)分析中國(guó)的公共服務(wù)問(wèn)題，例如“社會(huì)治安服務(wù)研究”[10]等。這些研究成果證明共同生產(chǎn)理論是可以用來(lái)解釋中國(guó)的治理實(shí)踐的。第二，共同生產(chǎn)存在于絕大多數(shù)公共服務(wù)供給中，關(guān)鍵不是我們是否需要共同生產(chǎn)，而是如何適應(yīng)共同生產(chǎn)、管理共同生產(chǎn)。第三，本文選取的是通過(guò)共同生產(chǎn)改善社區(qū)公共服務(wù)供給的典型案例，政府、社會(huì)組織、居民的合作使得社區(qū)實(shí)現(xiàn)了從“垃圾村”到模范村的蛻變。

本文根據(jù)共同生產(chǎn)理論，以S市M社區(qū)為例，分析政府、社會(huì)組織和居民如何通過(guò)多主體之間的協(xié)作改善社區(qū)環(huán)境，提升社區(qū)治理績(jī)效，并對(duì)其背后的具體機(jī)制進(jìn)行了總結(jié)。三、合作共治：S市M社區(qū)的治理實(shí)踐

（一）案例概況

M社區(qū)位于S市X區(qū)LY街道的西南部，是一個(gè)建設(shè)于20世紀(jì)90年代初期的拆遷安置小區(qū)。其人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，包括退休職工、失業(yè)人員、吸毒者和刑滿(mǎn)釋放人員。2007年，M社區(qū)再次動(dòng)遷，未能很好解決利益分配難題，導(dǎo)致上訪(fǎng)頻發(fā)。這樣的社會(huì)背景使得M社區(qū)治理基礎(chǔ)薄弱，生活環(huán)境臟、亂、差，是遠(yuǎn)近聞名的“垃圾村”。M社區(qū)的轉(zhuǎn)變發(fā)生在2011年。那時(shí)，一位姓姜的環(huán)保人士來(lái)到M社區(qū)，向社區(qū)黨總支書(shū)記S說(shuō)明想要在社區(qū)開(kāi)展垃圾減量活動(dòng)的意愿，得到了這位書(shū)記的支持。在黨總支和居委會(huì)的支持下，社區(qū)內(nèi)幾位對(duì)環(huán)?；顒?dòng)感興趣的婦女成立“綠主婦，我當(dāng)家”行動(dòng)小組。小組成員身體力行，并帶動(dòng)、影響大家參與環(huán)境治理，垃圾滿(mǎn)天飛的狀況不復(fù)存在，M社區(qū)實(shí)現(xiàn)了從“垃圾村”到模范村的轉(zhuǎn)變。

（二）S市M社區(qū)治理實(shí)踐

1合法性：注冊(cè)成立民辦非企業(yè)組織

2012年，“綠主婦，我當(dāng)家”先是與北京“地球村”組織開(kāi)展垃圾分類(lèi)合作，并將這個(gè)項(xiàng)目推廣到L街道的其他社區(qū)。爾后，承接了當(dāng)?shù)貗D聯(lián)“家庭一平方米小菜園”項(xiàng)目，動(dòng)員社區(qū)花卉小組成員和其他志愿者成立“綠主婦，我當(dāng)家”種植小組。在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，由于缺乏合法的身份，與其他組織的交流有很多局限。2012年7月，行動(dòng)小組登記注冊(cè)為社區(qū)組織，獲得合法身份。2016年，成立“綠主婦”聯(lián)盟，并在民政部進(jìn)行變更登記，不再掛靠在街道名下，成為相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)組織。

2資源性：項(xiàng)目化運(yùn)作

社區(qū)具有弱資源稟賦的特征，其發(fā)展需要上級(jí)政府輸送資源。在M社區(qū)治理實(shí)踐中，M社區(qū)不僅承接了政府的資源，還和其他社會(huì)組織、企業(yè)協(xié)作，拓寬了自身的資源渠道，在橫向和縱向上整合了資源，為社區(qū)合作生產(chǎn)奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。例如，“綠主婦”與北京地球村環(huán)保公益組織合作開(kāi)展“綠創(chuàng)家”垃圾減量項(xiàng)目，地球村為“綠主婦”提供1000元資金，對(duì)志愿者進(jìn)行環(huán)保培訓(xùn)，引入垃圾處理設(shè)備。“綠主婦”將每月最后一周的星期四定為垃圾減量回收日，向居民發(fā)放“零廢棄回收卡”，根據(jù)卡里所記錄的數(shù)據(jù)對(duì)居民的環(huán)保行為進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。經(jīng)過(guò)“綠主婦”不斷的宣傳動(dòng)員，一年間約有300戶(hù)家庭參與到垃圾減量活動(dòng)中來(lái)，垃圾回收量迅速增加，現(xiàn)在一年能回收約3800斤垃圾。除了垃圾減量項(xiàng)目，“綠主婦”還申請(qǐng)并中標(biāo)婦聯(lián)的“家庭一平米小菜園”項(xiàng)目，利用居民自家的陽(yáng)臺(tái)打造純天然無(wú)公害的小菜園。“綠主婦”將這兩個(gè)項(xiàng)目結(jié)合起來(lái)，將廚余垃圾堆肥用于小菜園的種植，完成垃圾減量目標(biāo)，積分充裕的居民還可以獲得菜種，使大家真切地感受到環(huán)保帶來(lái)的好處。項(xiàng)目化的運(yùn)作方式削弱了社區(qū)資源稟賦的劣勢(shì)，給社區(qū)帶來(lái)了資金、技術(shù)，并為后續(xù)的運(yùn)作打下了物質(zhì)基礎(chǔ)。

3志愿性：動(dòng)員居民參與環(huán)境治理

“綠主婦”開(kāi)始僅是由幾位興趣愛(ài)好一致的成員組成的小社團(tuán)，其后的發(fā)展離不開(kāi)對(duì)社區(qū)居民的動(dòng)員。居民積極參與社區(qū)環(huán)境治理，才能實(shí)現(xiàn)社區(qū)環(huán)境治理的常態(tài)化，保持環(huán)境治理的質(zhì)量。在社區(qū)黨組織和居委會(huì)的支持下，“綠主婦”首先對(duì)積極分子進(jìn)行動(dòng)員，將退休黨員、干部，以及社區(qū)的樓組長(zhǎng)、工作者和在校學(xué)生吸納到志愿者隊(duì)伍中來(lái)，志愿開(kāi)展相關(guān)工作。例如，垃圾減量工作剛開(kāi)始時(shí)，動(dòng)員20名老年志愿者在樓道內(nèi)進(jìn)行環(huán)保宣傳，安排18名年輕志愿者在垃圾分類(lèi)箱旁指導(dǎo)居民垃圾分類(lèi)。除了對(duì)社區(qū)積極分子進(jìn)行動(dòng)員，“綠主婦”成員還借助私人網(wǎng)絡(luò)，動(dòng)員友人、熟人參加環(huán)保行動(dòng)?！熬G主婦”的影響力越來(lái)越大，越來(lái)越多的居民參與到環(huán)保實(shí)踐中。

4自治性：議事會(huì)的成立

“綠主婦”對(duì)于化解社區(qū)矛盾有獨(dú)特的辦法，這主要是由于其成員多是家庭主婦。她們?cè)谌粘５拈e聊、溝通中，了解居民之間的沖突矛盾，并充當(dāng)調(diào)解員。“綠主婦”成立之初只有10名骨干成員，后來(lái)發(fā)展到18名。隨著組織的發(fā)展成熟，“綠主婦”議事會(huì)正式成立。每月12日，“綠主婦”的18名骨干成員定期召開(kāi)議事會(huì)，商議幫助居民解決生活中的痛點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展，“綠主婦”議事會(huì)有了自己的章程，處理居民矛盾也有了應(yīng)對(duì)方法，業(yè)務(wù)范圍已經(jīng)不再局限于環(huán)保。議事會(huì)的成立也為社區(qū)內(nèi)部環(huán)境問(wèn)題的處理提供了一個(gè)公共平臺(tái)，政府、社會(huì)組織、居民都能參與其中?！熬G主婦”在其中充當(dāng)了居民利益代言人和政府“傳聲筒”雙重角色。

四、吸納、整合、協(xié)商：S市M社區(qū)治理機(jī)制

M社區(qū)治理實(shí)踐具有合法性、自愿性、志愿性和自治性等表征，其共同生產(chǎn)行為的背后體現(xiàn)出精英吸納、資源整合、協(xié)商共治等內(nèi)在邏輯：通過(guò)精英吸納，激活社會(huì)自治力量;通過(guò)橫向縱向整合資源，改善社區(qū)弱資源稟賦，為常態(tài)化治理奠定基礎(chǔ);通過(guò)協(xié)商共治，化解社區(qū)矛盾。

（一）精英吸納

單位制解體后，社會(huì)成員從單位人變?yōu)樯鐣?huì)人，個(gè)體逐漸從組織中脫離，個(gè)人與組織的關(guān)系弱化甚至斷裂。面對(duì)松散的個(gè)體，國(guó)家的治理成本是高額的。如何將原子化的個(gè)體性重新組織起來(lái)成為社區(qū)治理中的焦點(diǎn)之一。社區(qū)精英在社區(qū)治理中扮演關(guān)鍵角色，精英群體以自治能動(dòng)性帶領(lǐng)社區(qū)居民參與公共事務(wù)，緩解集體行動(dòng)的困窘，使之成為社區(qū)自治的重要力量。將原子化的個(gè)體再組織，關(guān)鍵在于構(gòu)建組織社區(qū)治理的精英吸納機(jī)制，通過(guò)社區(qū)精英的領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)廣大居民群眾參與社區(qū)公共事務(wù)的治理。M社區(qū)治理實(shí)踐中便體現(xiàn)出這樣的治理邏輯。M社區(qū)的S書(shū)記是一位能人，憑借其豐富閱歷，她敏銳地察覺(jué)到社區(qū)中家庭主婦這一群體的重要性。家庭主婦相較于其他人群，空閑時(shí)間多，熟悉社區(qū)事務(wù)，是社區(qū)治理中一股不可忽視的力量。S書(shū)記便通過(guò)自身的威望，將社區(qū)中的家庭主婦組織起來(lái)，成立“綠主婦”?！熬G主婦”在之后的發(fā)展中先是吸納社區(qū)干部、黨員、樓長(zhǎng)等關(guān)鍵成員，之后設(shè)立許多興趣小組，“招兵買(mǎi)馬”，形成“滾雪球”效應(yīng)，將越來(lái)越來(lái)多的社區(qū)居民吸納到“綠主婦”中來(lái)，從而緩解了社區(qū)治理中“人”的問(wèn)題。

（二）資源整合

社區(qū)由于其弱資源稟賦特質(zhì)，往往需要上級(jí)政府的“輸血”，才能發(fā)展起來(lái)，但這逐漸產(chǎn)生了一個(gè)發(fā)展悖論，即社區(qū)資源越是缺乏，越需要政府“輸血”，政府“輸血”越多，社區(qū)的行政化趨勢(shì)加強(qiáng)，自治空間被壓縮。社區(qū)發(fā)展需要資金、項(xiàng)目的支持，在中國(guó)的社區(qū)治理實(shí)踐中，以上級(jí)政府的資源輸入來(lái)推動(dòng)社區(qū)的建設(shè)并非一件壞事，政府權(quán)力的適當(dāng)介入，能夠推動(dòng)社會(huì)偏好和國(guó)家偏好的有機(jī)結(jié)合，提高社區(qū)治理現(xiàn)代化水平。關(guān)鍵在于社區(qū)自身能夠?qū)斎氲馁Y源進(jìn)行有效整合，并擁有一定的造血能力。M社區(qū)在治理實(shí)踐中，實(shí)現(xiàn)了對(duì)社區(qū)資源橫向和縱向兩個(gè)層面的整合。

1橫向整合?！熬G主婦”與其他社會(huì)組織、企業(yè)單位合作，實(shí)現(xiàn)了彼此間的互惠共贏。例如，與北京的一個(gè)社會(huì)組織合作垃圾減量項(xiàng)目，該組織為“綠主婦”提供資金、技術(shù)、人員上的支持?！熬G主婦”還與S市當(dāng)?shù)仄髽I(yè)合作，將廚余垃圾轉(zhuǎn)化為有機(jī)肥。

2縱向整合?！熬G主婦”的領(lǐng)導(dǎo)人是社區(qū)書(shū)記，其成員也有社區(qū)工作人員，這使得“綠主婦”在申請(qǐng)政府項(xiàng)目時(shí)具有一定優(yōu)勢(shì)。“一平方米小菜園”便是承接?jì)D聯(lián)的項(xiàng)目，后來(lái)便成為“綠主婦”的標(biāo)志性項(xiàng)目。“綠主婦”通過(guò)橫向和縱向兩個(gè)層面的資源整合，改變了社區(qū)資源匱乏的狀況，又由于自身的發(fā)展獲取了更多的資源，降低了對(duì)上級(jí)政府的依賴(lài)。

（三）協(xié)商共治

傳統(tǒng)社區(qū)治理加劇了政府權(quán)力介入與社區(qū)自治之間的矛盾，抑制了社區(qū)自治的活力，社區(qū)治理未能取得相應(yīng)的成效。社區(qū)治理現(xiàn)代化不應(yīng)延續(xù)過(guò)往威權(quán)式治理方式，而應(yīng)構(gòu)建協(xié)商共治的治理格局。威權(quán)式治理使得基層社會(huì)日益萎縮，社區(qū)內(nèi)生力量得不到激發(fā)，政府與民眾之間無(wú)法建立有效的雙向溝通渠道，從而導(dǎo)致社區(qū)矛盾外溢，進(jìn)而影響社會(huì)安定。社會(huì)組織是社區(qū)治理的重要主體，以社會(huì)組織嵌入社區(qū)治理，能改變政府權(quán)力介入方式，促使政府以柔性手段介入治理，提升社區(qū)內(nèi)部自組織化水平，激發(fā)社區(qū)自治活力。M社區(qū)“綠主婦”聯(lián)盟及議事會(huì)，具有典型的民間性與自治性特征，它的有效運(yùn)作提升了社區(qū)居民對(duì)公共事務(wù)的參與度，通過(guò)協(xié)商共治方式，解決了居民生活中的許多難題，化解了許多社區(qū)矛盾。

五、結(jié)論

社區(qū)治理應(yīng)該回歸居民自主性建設(shè)，發(fā)揮多元主體的協(xié)同作用，構(gòu)建共商共治共享的治理格局。M社區(qū)環(huán)境治理體現(xiàn)為政府、社會(huì)組織、居民之間的共同生產(chǎn)。在這一過(guò)程中，“綠主婦”發(fā)揮了不可或缺的作用，其作為治理主體之一，搭建起政府和居民溝通、聯(lián)系的橋梁。M社區(qū)將“綠主婦”注冊(cè)為社會(huì)組織使其獲得合法性，并借由項(xiàng)目化運(yùn)作獲得資源，通過(guò)成立議事會(huì)開(kāi)展協(xié)商，推進(jìn)社會(huì)治理。這一過(guò)程體現(xiàn)了吸納、整合、協(xié)商的運(yùn)作邏輯，構(gòu)建了精英吸納、資源整合、協(xié)商共治的治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)的善治。

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