法國國立行政學(xué)院改革展望

摘? ?要：2020年2月18日，法國總理愛德華·菲利普宣布將對法國國立行政學(xué)院（ENA）進(jìn)行重大改革：將聯(lián)合包括ENA在內(nèi)的七所學(xué)院合并成一所公共行政學(xué)院（EAP），來取代ENA;還將在全國設(shè)立20個預(yù)備班，同時拿出10%～15%的名額向低收入階層傾斜，使生源地和學(xué)員階層多樣化，從而打破目前ENA精英化的傾向。另外，改革措施還包括取消畢業(yè)排名、設(shè)立核心課程等。EAP將于2022年正式招生，目前總理府正在著手制定具體的改革細(xì)則。本次改革將對法國未來高級文官的選拔、培養(yǎng)與分配產(chǎn)生重大影響。但如何解決公眾爭議所提出的問題，以及原有的ENA在新組建的EAP中發(fā)揮什么樣的作用，還有待于實施細(xì)則的頒布及在實踐過程中的觀察。

關(guān)鍵詞：法國國立行政學(xué)院 畢業(yè)排名制度 精英化傾向 法國公共行政學(xué)院

法國國立行政學(xué)院（？魪cole Natinale d’Administration，ENA）自1945年建校以來，已為法國培養(yǎng)和輸送了大批優(yōu)秀的管理人才，被譽(yù)為法國“高級文官的搖籃”。法國最近的六位總統(tǒng)中，有四人畢業(yè)于該校。在多年的發(fā)展中，ENA雖已進(jìn)行多次改革與完善，但目前仍存在培訓(xùn)對象精英化、畢業(yè)排名制度遭詬病等諸多問題，受到越來越多的批評。2019年4月底，法國總統(tǒng)埃馬紐埃爾·馬克龍（Emmanuel Macron）建議“廢除”ENA。他委托律師弗里德里克·蒂里耶茲（Frédéric Thiriez）就此問題起草調(diào)研報告。2020年2月18日，法國總理愛德華·菲利普（Edouard Philippe）根據(jù)蒂里耶茲報告的建議，宣布將組建一所公共行政學(xué)院（？魪cole d’Administration Publique，EAP）來取代ENA，用于專門培訓(xùn)法國的高級文官。改革后，所有的學(xué)員將進(jìn)行為期6個月的核心課程學(xué)習(xí)，同時取消畢業(yè)排名制度[1]。這將是ENA70多年發(fā)展歷史上的一次重要改革，對法國未來高級文官的選拔、培養(yǎng)與分配產(chǎn)生重大的影響。

一、法國國立行政學(xué)院辦學(xué)現(xiàn)狀

ENA隸屬總理府，主要從事法國高級文官的選拔、培養(yǎng)與分配工作，面向大學(xué)畢業(yè)生、在職公職人員及其他社會人員招生，被招錄的學(xué)員將接受27個月的培訓(xùn)，培訓(xùn)結(jié)束后按照畢業(yè)排名，被安排到國家行政機(jī)關(guān)或其他公共機(jī)構(gòu)擔(dān)任高級文官。

（一）招錄制度

目前，ENA的入學(xué)考試有三種：外部考試、內(nèi)部考試和第三種考試。ENA之父——米歇爾·德勃雷（Michel Debré）在學(xué)院建立之初就提出了雙重考試制度，即外部考試和內(nèi)部考試相結(jié)合。通過外部考試招收受過嚴(yán)格高等教育的大學(xué)畢業(yè)生，通過內(nèi)部考試招收具有一定實際工作經(jīng)驗的在職官員（serving officials）[2]。從1983年起，ENA增加了第三種考試，面向除大學(xué)生和公職系統(tǒng)以外的人員，使招生來源更加多元化[3]。另外，根據(jù)2004年3月29日政令，三種考試全部對歐盟籍公民開放，吸引歐盟其他國家的人員到ENA學(xué)習(xí)，從而發(fā)揮ENA在培養(yǎng)歐盟其他國家高級文官中的作用。[4]

考試分為初試（筆試）和復(fù)試（口試）兩個部分。筆試部分包括：公共法律方面的評論文、經(jīng)濟(jì)方面的評論文、常識方面的評論文、對一篇長達(dá)40～70頁的文獻(xiàn)（關(guān)于歐洲法律和政策）編寫摘要，第五門考試科目由考生從數(shù)學(xué)、行政管理學(xué)科或語言等學(xué)科中選擇一門[5]。通過筆試的考生進(jìn)入復(fù)試階段，該階段采用口試的形式，時長為45分鐘。口試內(nèi)容涉及公共財政、國際政治、外語能力，從一般常識到私人問題，內(nèi)容包羅萬象。

（二）培訓(xùn)制度

學(xué)院對被錄取的學(xué)員進(jìn)行27個月的培訓(xùn)，在培訓(xùn)期間，學(xué)員享受國家高級文官待遇，每月領(lǐng)取薪水。培訓(xùn)分為三個階段：課堂教學(xué)、實習(xí)、專業(yè)提升①。其中教學(xué)和實習(xí)時間為24個月，專業(yè)提升階段為3個月，實習(xí)有4次，共計63周。[6]

實習(xí)分為歐洲階段（7個月）和地方階段（8個月），地點在國際組織以及歐洲與地方行政部門。課堂教學(xué)階段學(xué)員的學(xué)習(xí)內(nèi)容包括7門課程：歐盟事務(wù)、中央和地方關(guān)系、公共管理、經(jīng)濟(jì)、法律、外語和計算機(jī)。除了外語和計算機(jī)，其他課程都采用案例教學(xué)的方式進(jìn)行[7]。3個月的專業(yè)提升階段屬于深度學(xué)習(xí)期，采用團(tuán)隊合作的形式，每5～6個人組成一組，目的是讓學(xué)員學(xué)會團(tuán)隊合作以及掌握解決實際問題的能力。

（三）分配制度

ENA的分配制度與畢業(yè)排名制度相關(guān)，排名與崗位的安排直接掛鉤。學(xué)員在校期間所有的實習(xí)和考試成績都會記錄在案，在畢業(yè)前每個學(xué)員都有一個名次，畢業(yè)生嚴(yán)格按名次順序挑選政府所提供的空缺職位。按照慣例，只有排名前15的畢業(yè)生才有機(jī)會進(jìn)入國家行政法院、國家審計法院和財政稽查署等具有較強(qiáng)吸引力的部門任職。

二、法國國立行政學(xué)院改革的背景

長期以來，ENA的學(xué)員主要來自精英階層的家庭，一般階層家庭的孩子很難獲得學(xué)習(xí)機(jī)會。目前的畢業(yè)排名制度導(dǎo)致學(xué)員過于看重成績與排名，這也帶來一系列的不良后果。另外，ENA的改革也是為了化解“黃背心”運(yùn)動②的社會危機(jī)及考慮地方分權(quán)改革的需要。

（一）畢業(yè)考試排名的弊端

排在前幾名的學(xué)員可以選擇到行政法院、財政部、審計法院、駐外使館等部門任職，排在后面的學(xué)員很可能到外省任職[8]。因此，為了能得到一個名次，最終得到一個好的職位，每個學(xué)員對每一個學(xué)習(xí)環(huán)節(jié)、每一次案例作業(yè)和每一次考試都極其重視，從而使培訓(xùn)的效果得到了保障。

但另一方面，畢業(yè)排名也有諸多的弊端。畢業(yè)排名的競爭氛圍無形中給學(xué)員的身心帶來了巨大的壓力，同時也讓學(xué)員過于關(guān)注排名考核，而不注重實際能力的提高。另外，分配只根據(jù)排名來選擇職業(yè)，而不考慮學(xué)員的興趣與實際能力。因此，畢業(yè)排名制度遭到越來越多的質(zhì)疑與反對。

（二）培養(yǎng)對象過于精英化

據(jù)法國《金融時報》（FranceInfo）報道，大多數(shù)學(xué)員的父母是干部，自從學(xué)校成立以來，這一比率一直在上升。1950年，父親是干部的學(xué)員比率為45%;到2014年，這一比率竟上升至70%[9]。ENA現(xiàn)任院長帕特里克·杰拉德（Patrick Gerard）也承認(rèn)，“學(xué)院目前僅有19%的學(xué)員來自工薪階層背景的家庭”。[10]

另外，ENA入學(xué)考試的難度較大，它要求考生不僅具備國家行政管理主要專業(yè)的廣博而扎實的知識，還要具備多種能力。考生通過嚴(yán)格的筆試（初試）篩選后，還要參加更加嚴(yán)酷的口試（復(fù)試）。口試的內(nèi)容涵蓋非常廣泛，上至科技政治，下至人文世俗。這樣的能力要經(jīng)過長期的訓(xùn)練才能獲得，而出身工薪階層家庭的學(xué)生很難通過這樣的考試。法國社會學(xué)家安娜貝爾·阿魯什（Annabelle Allouch）指出，“教育社會學(xué)研究顯示，口頭技能在人群中分布不均，家庭文化與學(xué)校文化越接近，學(xué)生就越容易正確地表達(dá)自己”[11]。因此，來自中等及以下階層家庭的孩子，雖然在筆試中能取得好的成績，但因社會地位、穿著和言行談吐等原因，同時受到考官因種族、性別等主觀判斷的影響，有可能無法獲得理想的成績。

（三）化解社會危機(jī)的需要

2019年春，馬克龍總統(tǒng)在“黃背心”危機(jī)過后的一次演講中指出：“法國高級文官離人民太遠(yuǎn)了，該制度與我們現(xiàn)在的社會水火不容，一切都必須改變，讓我們從廢除ENA開始吧。”[12]為了平息這場危機(jī)，馬克龍?zhí)岢隽艘幌盗懈母锎胧?，其中改革ENA現(xiàn)行的高級文官選拔與培養(yǎng)制度，用EAP來取代ENA，是他的一項重要改革，其實質(zhì)是為了化解當(dāng)前的社會危機(jī)。

（四）地方分權(quán)改革的要求

法國是一個中央集權(quán)的國家，但近年來法國政府一直在推動地方分權(quán)制改革，未來將會有更多ENA的畢業(yè)生進(jìn)入地方工作。為了應(yīng)對這一新變化，除了加強(qiáng)學(xué)員的地方實習(xí)外，在課程安排方面應(yīng)加強(qiáng)對地方政府管理的學(xué)習(xí)，培養(yǎng)他們處理地方事務(wù)的能力。

三、法國國立行政學(xué)院改革的主要舉措

蒂里耶茲團(tuán)隊聽取了超過250場聽證會以及與行政部門的討論，最終提出了一份長達(dá)95頁的方案。在方案中，蒂里耶茲提出了42項關(guān)于國家高級文官的選拔與培訓(xùn)、工作招聘、職業(yè)發(fā)展、工作流動和人員薪酬等方面的改革建議。隨后法國總理菲利普宣布了此方案，其中ENA改革方面的內(nèi)容主要包括：合并包括ENA在內(nèi)的七所學(xué)院，更名為EAP，取消畢業(yè)排名;對招生、課程等方面進(jìn)行改革與完善。

（一）改組國立行政學(xué)院，更名為公共行政學(xué)院

2019年4月25日，馬克龍總統(tǒng)提出將撤銷ENA，他指出：“要進(jìn)行這項改革，我們必須終結(jié)ENA?！盵13]但在法國總理菲利普最終提出的改革方案中，并沒有廢除ENA，而是將其改組為EAP，并且還將培訓(xùn)工程師。他解釋說，“ENA本身將被一所職權(quán)范圍更廣的公共行政學(xué)院——EAP所取代，不過ENA品牌將保留用于國際目的，主要培訓(xùn)歐盟工作人員，培訓(xùn)內(nèi)容主要涉及歐洲問題等”。[14]

因此，改革后ENA這一名稱將不復(fù)存在，而被EAP所替代。另外，新組建的EAP將由法國國立行政學(xué)院、法官學(xué)院、警察學(xué)院、監(jiān)獄管理學(xué)院、公共衛(wèi)生高等研究學(xué)院、國家社會保障學(xué)院和國家領(lǐng)土研究所組建而成[15]。新組建的EAP將轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€高等教育和研究機(jī)構(gòu)或成為行政部門的一個內(nèi)部學(xué)院。[16]

（二）招生名額向低收入階層傾斜

圖盧茲商學(xué)院教授阿蘭·克拉斯菲爾德（Alain Klarsfeld）指出：“ENA已成為諸多法國人憎恨的象征——精英主義?！盵17]近幾十年的研究顯示，盡管入學(xué)考試對每個人都開放，但錄取的往往是父母為高級文官或大公司總裁等精英管理階層的學(xué)員，工薪階層家庭的學(xué)員入學(xué)機(jī)會越來越少。為了打破這一局面，在招生方面提出了兩方面的措施：一是法國各大區(qū)設(shè)立預(yù)備班;二是招生向中下階層家庭考生傾斜。

首先，為了確保生源地域多元化，EAP將在全法各地設(shè)立20個預(yù)備班，將根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)選拔學(xué)生，并進(jìn)行分組，為來自法國各地的年輕人鋪平道路[18]。其次，為了確保平等與民主，改革當(dāng)前ENA精英化的傾向，讓EAP的學(xué)員來源更加多元化，招生的一半名額留給大學(xué)畢業(yè)生，另一半的名額留給專業(yè)人員。同時在招生時將向低收入群體傾斜，學(xué)院將每年招生計劃的10%～15%留給出身工薪階層的考生[19]。通過這樣一項特別的計劃，讓工薪階層家庭的孩子有機(jī)會進(jìn)入EAP學(xué)習(xí)。

（三）共修核心課程

目前，法國行政、司法、警察、衛(wèi)生等不同領(lǐng)域的文官培訓(xùn)各自為政，為了打破這種割據(jù)的現(xiàn)狀，新的改革方案建議新生進(jìn)入EAP后集中進(jìn)行為期6個月的核心課程學(xué)習(xí)。課程內(nèi)容包括：3周軍訓(xùn)、3周全民服務(wù)、2周集中課程學(xué)習(xí)（內(nèi)容涉及行政組織、道德和管理等方面的知識）。剩下的4個月將到基層實習(xí)，學(xué)員將被派到政府機(jī)構(gòu)、醫(yī)院、法院、警察局等部門實習(xí)。學(xué)員通過相互協(xié)作，共同努力，對現(xiàn)實中遇到的各種問題做出判斷，并提出解決建議[20]。6個月的核心課程結(jié)束后，學(xué)員將回到各自申請的學(xué)校繼續(xù)學(xué)習(xí)。

（四）取消畢業(yè)排名

本次改革的另一大舉措是取消畢業(yè)排名，這一改革動搖了ENA畢業(yè)生的終身精英地位。在公布的改革方案中明確指出，取消排名，改革現(xiàn)有的分配制度對于將來新組建學(xué)院的發(fā)展至關(guān)重要。在未來的學(xué)院培訓(xùn)中，必須取消畢業(yè)排名，以便學(xué)員專注于他們的學(xué)業(yè)。選拔出的職位將與學(xué)員的愿望和政府的愿望相吻合，并有可能由一個委員會挑選候選人擔(dān)任某一職位”[21]。改革后的職位分配將賦予國家用人單位更多的畢業(yè)生選拔權(quán)，用人單位選擇他們認(rèn)為最合適的畢業(yè)生，而不是僅僅按照成績的排名接收相應(yīng)畢業(yè)生。[22]

目前，排名最靠前的畢業(yè)生可以自動進(jìn)入國家機(jī)構(gòu)的高層職位。卡羅琳·吉雷利（Caroline Girelli）是法國國防部的公務(wù)員，她也極力反對排名制度，認(rèn)為ENA剛畢業(yè)的學(xué)員不應(yīng)該立即進(jìn)入最負(fù)盛名、職業(yè)軌跡最快、工資最高的行政機(jī)構(gòu)。相反，他們應(yīng)該在巴黎以外的地方工作至少10年，這樣人們才能看到他們是否有資格擔(dān)任高級職務(wù)。[23]

四、法國國立行政學(xué)院改革展望

法國高級文官選拔與培養(yǎng)方案已經(jīng)公布，這些方案是針對當(dāng)前法國高級文官的培養(yǎng)所存在的弊端提出來的，改革方案宣布后得到了各方廣泛的肯定，但也存在一些亟需解決的問題。

第一，新的公共行政學(xué)院如何管理？新組建的EAP是不是以ENA為主體合并其他6所學(xué)院？方案中并沒有明確這一點。另外，新組建的EAP是將幾所學(xué)院合并起來另外選址，還是保持各校校址不變？ENA從2005年1月除保留巴黎一處校址外，總部搬遷至“歐洲之都”斯特拉斯堡[24]。EAP的其他幾所學(xué)院又在巴黎、波爾多、雷恩等城市。如此分散、龐大的校區(qū)，如何加以管理，亟需解決。

第二，如何保持案例教學(xué)的特色？案例教學(xué)是ENA的一大特色。ENA的學(xué)員在學(xué)校期間要學(xué)7門課程，每門課平均15個案例，兩年下來，大小案例要做100多個[25]。另外，法國國立行政學(xué)院教學(xué)案例年更換率為60%[26]。如何保證源源不斷的最新案例？如果確保新加入的其他幾所學(xué)院采用案例教學(xué)，并使之作為EAP的特色，就必須有一套教學(xué)保障機(jī)制，并且通過長期的堅持與努力，才能達(dá)到ENA案例教學(xué)的水平與特色。

第三，如何兼顧并滿足各類高級文官的培訓(xùn)需求，是核心課程內(nèi)容設(shè)置必須思考的問題。來自司法部門的一名官員指出，“目前一名法官的培訓(xùn)時間僅為31個月，卻還要與其他人一起參加6個月的核心課程，因此我們堅決反對，必須保證教學(xué)質(zhì)量”[27]。地方法官聯(lián)合會（USM）主席席琳·帕里索（Céline Parisot）也指出：“3個月的軍訓(xùn)對地方法官來說沒有意義。司法機(jī)構(gòu)是獨(dú)立的，地方法官不應(yīng)在那里學(xué)習(xí)走路或響應(yīng)命令，這與目前國家法官學(xué)院的教育目標(biāo)背道而馳。”[28]

法國總理府委托公共職務(wù)、初等教育、高等教育三位部長組建團(tuán)隊研究并細(xì)化改革方案。無論如何，本次改革勢必對法國未來高級文官的選拔、培養(yǎng)與聘任產(chǎn)生重大的影響。其中原有的ENA在新組建的EAP中發(fā)揮什么樣的作用，是公眾較為關(guān)心的一個問題。具體的成效及現(xiàn)存的一些問題如何解決，值得進(jìn)一步觀察。

注釋：

①專業(yè)提升是指專題性的專業(yè)能力提升培訓(xùn)。

②2018年11月以來，法國連續(xù)數(shù)月爆發(fā)的“黃背心”運(yùn)動，部分原因是反對政治體制中的精英主義。示威者批評以ENA畢業(yè)生為代表的政治精英高高在上、無視人民的疾苦。

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編輯 呂伊雯? ?校對 娜迪拉·阿不拉江