鄉(xiāng)村振興需要更多資源要素

劉越山

自1986年研究生畢業(yè)進入原國務(wù)院扶貧辦開始從事貧困地區(qū)研究開始，葉興慶對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，對人往哪里去、錢從哪里來就有著深層次的思考。與他相熟的人都知道，他在國務(wù)院研究室農(nóng)村司工作期間，主要從事涉及“三農(nóng)”問題的領(lǐng)導(dǎo)同志講話稿起草和政策研究。參與起草了1993年以后歷次中央農(nóng)村工作會議的領(lǐng)導(dǎo)講話稿，2004年至2013年的10個中央一號文件，都有他參與其中。2013年進入國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部工作后，他的研究更加突出前瞻性。撰寫了有關(guān)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、新農(nóng)村建設(shè)、糧食流通體制、農(nóng)村稅費體制、城鎮(zhèn)化、農(nóng)民工、土地制度等方面的大量調(diào)研材料，多次獲得國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志的批示，為推動相關(guān)決策發(fā)揮了重要作用。

促進鄉(xiāng)村振興，需要增加大量投入。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟部部長葉興慶4月中旬在京接受《經(jīng)濟》雜志、經(jīng)濟網(wǎng)記者專訪時做出上述表示。他說，促進鄉(xiāng)村振興，需要投入的有很多，包括：需要加強農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè);需要加強農(nóng)業(yè)面源污染治理;需要建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地預(yù)處理設(shè)施和以冷鏈為核心的農(nóng)產(chǎn)品物流體系;需要改善農(nóng)村供水、電力、道路、燃氣、網(wǎng)絡(luò)、物流等基礎(chǔ)設(shè)施;需要持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境;需要加強農(nóng)村養(yǎng)老、學(xué)校、醫(yī)院、文體設(shè)施建設(shè);需要加強農(nóng)村生態(tài)建設(shè)，加強水系治理，加強鄉(xiāng)村國土空間治理，開展土地綜合整治，等等，這就需要妥善處理增加鄉(xiāng)村振興資源要素投入、改善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)與提高資源配置效率的關(guān)系。

葉興慶告訴《經(jīng)濟》雜志、經(jīng)濟網(wǎng)記者，增加對鄉(xiāng)村振興的資源要素投入，其實也面臨著多重制約。比如，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展等競爭性領(lǐng)域和具有一定回報能力的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域，在市場配置資源的情景下，人、地、錢等資源要素趨向于流向效率更高的城鎮(zhèn)地區(qū)。在非競爭性領(lǐng)域，由于農(nóng)村居住分散、人口密度低，這在一定程度上決定了要做到城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施要件大體相當(dāng)、基本公共服務(wù)均等化，就必須以遠高于城市的人均水平向農(nóng)村投入更多公共資源，從而強化與城市在公共資源分配上的競爭。無論是應(yīng)對競爭性還是非競爭性領(lǐng)域，鄉(xiāng)村在資源要素分配上面臨的不利處境，都需要在財政、金融、土地增值收益分配等方面做出有利于鄉(xiāng)村的調(diào)整。

但是，做出這種調(diào)整，本身也面臨著諸多制約：

一是從公共財政資源的分配看，要想使鄉(xiāng)村地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)的人均公共財政支出高于城市地區(qū)、發(fā)達地區(qū)，將面臨現(xiàn)行財政體制的制約。盡管現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度在相當(dāng)程度上縮小了城鄉(xiāng)和地區(qū)間的人均財力差距，但離鄉(xiāng)村和欠發(fā)達地區(qū)人均財力反超城市和發(fā)達地區(qū)還有很長的路要走。

二是從金融資源的分配看，以政府有形之手校正市場無形之手將面臨現(xiàn)行銀行制度的制約。在現(xiàn)行商業(yè)銀行法等制度框架下，市場在信貸、保險、基礎(chǔ)金融服務(wù)等金融資源分配上發(fā)揮著決定性作用，政府通過差異化監(jiān)管、財政貼息等手段促進金融資源向鄉(xiāng)村傾斜的效果有限。

三是從土地增值收益分配看，鄉(xiāng)村從中分一杯羹的窗口期正在消失。脫貧攻堅期間，作為超常規(guī)舉措之一，國定貧困縣和深度貧困縣先后獲得了省內(nèi)跨縣域、跨省交易城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標的照顧。為推進高標準農(nóng)田建設(shè)，也允許糧食主產(chǎn)區(qū)將因開展高標準農(nóng)田建設(shè)而新增的耕地指標，作為耕地占補平衡指標在一定范圍內(nèi)出售給既要占用現(xiàn)有耕地、又難以在當(dāng)?shù)赝瓿裳a充耕地任務(wù)的地區(qū)。這兩類指標交易，本質(zhì)上是難以城市化的地區(qū)分享高度城市化地區(qū)的土地增值收益。對于這一點，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員兼辦公室主任，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組書記、部長唐仁健等在其調(diào)研報告《中國城鎮(zhèn)化進程中村莊的命運與守望》中也曾有專門論述。

葉興慶表示，目前高度城市化地區(qū)的大規(guī)模、外延式城市擴張過程已近尾聲，越來越多的城市化地區(qū)將進入以城市更新為主的內(nèi)涵式發(fā)展階段，上海、北京甚至已進入收縮存量建設(shè)用地總規(guī)模的減量化發(fā)展階段，通過分享城市化地區(qū)土地增值收益為鄉(xiāng)村振興籌集資金的空間越來越小。

葉興慶表示，處理好增加鄉(xiāng)村振興投入與提高資源配置效率的關(guān)系，需要強化大歷史觀和大系統(tǒng)觀。從大歷史觀看，對我國這種具有悠久農(nóng)耕文化傳統(tǒng)和強大鄉(xiāng)村文化基因的國家而言，民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興。從大系統(tǒng)觀看，城市和鄉(xiāng)村是命運共同體，鄉(xiāng)村建設(shè)具有很強的外溢效應(yīng)，把鄉(xiāng)村建設(shè)好不僅是生活在鄉(xiāng)村的人的需要，也是生活在城市的人的需要。

葉興慶認為，要堅持以人為中心促進鄉(xiāng)村振興，在振興產(chǎn)業(yè)、增加就業(yè)的同時，還應(yīng)以建設(shè)宜居鄉(xiāng)村為目標，實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，在物質(zhì)和文化層面改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，著力提升鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)質(zhì)量。圍繞提升鄉(xiāng)村生活品質(zhì)，實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動，合理劃分縣域內(nèi)城、鎮(zhèn)、村的節(jié)點功能，著力改善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)質(zhì)量。要合理劃分縣域內(nèi)城、鎮(zhèn)、村的節(jié)點功能。以縣域為空間單元，順應(yīng)人口和產(chǎn)業(yè)集聚大趨勢，制定前瞻性的縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃，發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)和約束作用。把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點和大部分農(nóng)民工的最終歸宿，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，強化縣城綜合服務(wù)能力、對鄉(xiāng)村的輻射作用、對農(nóng)民工的吸附效應(yīng)。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、人口集聚規(guī)模、交通便捷程度等因素，合理確定鎮(zhèn)區(qū)的功能。有些鎮(zhèn)區(qū)集聚的人口在增加，在承擔(dān)社會治理功能的同時，可以發(fā)揮服務(wù)周邊農(nóng)民生產(chǎn)生活的功能;有些鎮(zhèn)區(qū)集聚的人口在減少，在繼續(xù)承擔(dān)社會治理功能的同時，其承擔(dān)的服務(wù)周邊農(nóng)民生產(chǎn)生活的功能被轉(zhuǎn)移至縣城甚至更高層級的區(qū)域性中心城市。分類推進村莊建設(shè)，對常住人口增加的村莊應(yīng)加強規(guī)劃引領(lǐng)和建設(shè)管控，對城郊型村莊應(yīng)納入城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)籌推進，對搬遷撤并類村莊應(yīng)恢復(fù)田園或自然景觀和生態(tài)功能，對有歷史文化價值的古村古建應(yīng)全面修繕保護，對人口外流、空心化嚴重的村莊應(yīng)加強村內(nèi)布局優(yōu)化和環(huán)境美化。

循序漸進實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動。加強農(nóng)村公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以通自然村和農(nóng)戶家庭為重點，進一步提升村內(nèi)道路、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋率和質(zhì)量檔次，大幅提升農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施水平。加強農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)，建立農(nóng)村基本公共服務(wù)項目和服務(wù)標準清單，通過配置達標、人員交流、待遇傾斜等途徑提升農(nóng)村教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)質(zhì)量。促進城鄉(xiāng)社會保障體系并軌，允許返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員繼續(xù)參加或享受其原有的城鎮(zhèn)職工社保，探索建立同土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)或承包權(quán)有償退出掛鉤的老年農(nóng)民離農(nóng)補償金制度。持續(xù)改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，分類推進“廁所革命”、逐步實現(xiàn)衛(wèi)生廁所全覆蓋，積極推進農(nóng)村生活垃圾分類、提高資源化利用和無害化處理水平，因地制宜推進農(nóng)村污水無害化處理，逐步實現(xiàn)建設(shè)生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村的目標。

農(nóng)村現(xiàn)代化既包括“物”的現(xiàn)代化，也包括“人”的現(xiàn)代化，還包括鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。葉興慶向《經(jīng)濟》雜志、經(jīng)濟網(wǎng)記者表示，今年3月6日下午，習(xí)近平總書記在看望參加全國政協(xié)十三屆五次會議的農(nóng)業(yè)界、社會福利和社會保障界委員時強調(diào)，鄉(xiāng)村振興不能只盯著經(jīng)濟發(fā)展，還必須強化農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，重視農(nóng)民思想道德教育，重視法治建設(shè)，健全鄉(xiāng)村治理體系，深化村民自治實踐。隨著時代的發(fā)展，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力也必須相應(yīng)地實現(xiàn)現(xiàn)代化。他指出，鄉(xiāng)村治理體制隨著時代發(fā)展也會面臨很多新情況，為此應(yīng)順應(yīng)鄉(xiāng)村治理主體和客體的深刻變化，以改革創(chuàng)新的思路，進一步健全鄉(xiāng)村治理體制機制。

在自治方面，應(yīng)與時俱進地調(diào)整完善村級自治組織的基本功能和實現(xiàn)形式。一方面，應(yīng)合理設(shè)置自治半徑。隨著農(nóng)民與國家關(guān)系的深刻調(diào)整，村級自治組織作為國家代理人承擔(dān)的職責(zé)在發(fā)生變化，將更多地在分發(fā)各類農(nóng)業(yè)補貼、協(xié)助開展社會救助等方面發(fā)揮作用。隨著農(nóng)民與村落共同體關(guān)系的深刻調(diào)整，村級自治組織將更多地在管理集體資金資產(chǎn)資源、開展村莊建設(shè)等方面發(fā)揮作用。順應(yīng)這些變化趨勢，應(yīng)根據(jù)“組間差最大化、組內(nèi)差最小化”的聚類原則，合理設(shè)置自治半徑，推動鄉(xiāng)村治理重心下沉。特別是在那些以前為了減少村干部人數(shù)、減輕農(nóng)民負擔(dān)而擴大行政村規(guī)模的地方，探索以村民小組或自然村為單元開展自治，有利于尋找最大公約數(shù)、降低協(xié)調(diào)成本。另一方面，應(yīng)充分利用新的自治資源。在村落自治體系里，除了村民委員會這一法定組織以外，還有大量新型的社會組織，包括各種理事會，應(yīng)充分發(fā)揮其作用。對新的治理主體，包括告老還鄉(xiāng)的干部、教師、工商人士等新鄉(xiāng)賢，也應(yīng)注重發(fā)揮其在鄉(xiāng)村自治中的積極作用。另外，隨著人口凈流出村越來越多的集體經(jīng)濟組織成員不在本村常住，人口凈流入村越來越多的常住人口不是本村集體經(jīng)濟組織成員，集體經(jīng)濟組織成員與村民自治組織成員重疊度下降，通過深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革以提高自治效能的迫切性逐步提高。從長遠看，集體經(jīng)濟組織承擔(dān)的很多公共產(chǎn)品供給職能，應(yīng)該剝離出來交給政府;集體經(jīng)濟組織承擔(dān)的很多村民自治功能，也應(yīng)該剝離出來交給村民自治組織。通過這樣“兩個剝離”以后，集體經(jīng)濟組織本身雖然還是特別法人，但可以更加近似于一個純粹的市場主體。

在法治方面，應(yīng)樹立依法治村的理念。重視法治作用的一個重要前提，是要有良法可依?，F(xiàn)行《村民委員會組織法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)民專業(yè)合作社法》《土地管理法》《鄉(xiāng)村振興促進法》等一系列涉農(nóng)法律都需要根據(jù)時代發(fā)展不斷修改完善。改進鄉(xiāng)村治理，還有新的法律空白需要填補，包括《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》等。應(yīng)加大農(nóng)村普法宣傳力度，引導(dǎo)農(nóng)民遵法、守法、用法，逐步養(yǎng)成用法律手段維護自身權(quán)益、處理矛盾糾紛的習(xí)慣。

在德治方面，應(yīng)強化道德教化作用。引導(dǎo)農(nóng)民向上向善、孝老愛親、重義守信、勤儉持家。應(yīng)建立道德激勵約束機制，引導(dǎo)農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我提高，實現(xiàn)家庭和睦、鄰里和諧、干群融洽。德治與法治、自治最大的區(qū)別，是約束力不強，但有利于降低自治和法治的成本。

自治、法治、德治各有其適用范圍，必須把握好各自的邊界。從長遠看，按照依法治國的理念，適用自治的事情會逐步減少，鄉(xiāng)村的村落共同體與城市的社區(qū)共同體在基本職能和運行機制上應(yīng)逐步趨同。

葉興慶表示，以全面建成小康社會為起點，我國已經(jīng)邁入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程。新征程的頭15年，對鄉(xiāng)村能否跟得上國家現(xiàn)代化進程至關(guān)重要。黨的十九大報告首次提出，到2035年我國的發(fā)展目標是基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，并從經(jīng)濟和科技實力、國家治理體系和治理能力、社會文明程度和文化軟實力、人民生活和共同富裕、社會治理格局、生態(tài)環(huán)境等6個維度展望了屆時將要達到的國家現(xiàn)代化情景。在這個階段，城鄉(xiāng)關(guān)系將發(fā)生更加深刻的轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村的功能作用、產(chǎn)業(yè)形態(tài)、人口結(jié)構(gòu)、村莊布局等都將發(fā)生更加深刻的調(diào)整。

錨定國家現(xiàn)代化愿景，中國未來的鄉(xiāng)村，不僅將成為世居農(nóng)民的幸福家園，而且也將為部分城市居民實現(xiàn)田園生活夢想提供依托。