幼有所育如何育

關(guān)博

◇積極發(fā)展托育服務(wù)，減輕家庭嬰幼兒照護(hù)方面的養(yǎng)育壓力和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，對(duì)于穩(wěn)定和改善宏觀人口形勢(shì)、加強(qiáng)勞動(dòng)要素有效保障、挖掘民生消費(fèi)潛力等方面意義重大

◇到“十四五”末期，托育行業(yè)將發(fā)展為一個(gè)千億規(guī)模左右的龐大市場(chǎng)，并能直接和間接帶動(dòng)百萬(wàn)級(jí)的就業(yè)崗位

◇“十四五”時(shí)期，我國(guó)將發(fā)揮更加有效有力的政策“組合拳”，在財(cái)政補(bǔ)助、人力、場(chǎng)地、融資等方面聯(lián)袂發(fā)力，城鄉(xiāng)居民家庭“托不起”的困境有望全面破題

國(guó)家衛(wèi)健委數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)嬰幼兒家庭實(shí)際入托率僅5.5%左右，遠(yuǎn)低于35%左右的入托意愿。完善托育服務(wù)體系建設(shè)，是各國(guó)促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的共性政策選擇，也是我國(guó)“三孩”政策背景下民生保障重點(diǎn)。

在托育服務(wù)發(fā)展中，要堅(jiān)持“普惠優(yōu)先”的基本要求，努力擴(kuò)大普惠托位的有效供給。為此，我國(guó)已不斷完善政策工具箱，提高建設(shè)支持力度和多元化要素支撐保障程度，培育普惠托育服務(wù)業(yè)態(tài)可持續(xù)發(fā)展壯大，使城鄉(xiāng)居民家庭在嬰幼兒照護(hù)方面能夠“托得到”“托得起”“托得好”。

在我國(guó)，托育服務(wù)是民生熱詞，特別是在“三孩”政策背景下，“幼有所育”被擺上了前所未有的重要位置。積極發(fā)展托育服務(wù)，減輕家庭嬰幼兒照護(hù)方面的養(yǎng)育壓力和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，對(duì)于穩(wěn)定和改善宏觀人口形勢(shì)、加強(qiáng)勞動(dòng)要素有效保障、挖掘民生消費(fèi)潛力等方面意義重大。

從優(yōu)化生育環(huán)境來(lái)看，托育服務(wù)體系是疏通和釋放生育意愿的關(guān)鍵。

當(dāng)前，我國(guó)人口出生率有所下行。國(guó)家衛(wèi)生健康委此前一項(xiàng)調(diào)查顯示，“嬰幼兒無(wú)人照料”成為影響家庭生育決策的關(guān)鍵。特別是目前育齡夫妻普遍面臨養(yǎng)老、撫幼壓力疊加，完全由家庭內(nèi)部隔代照護(hù)來(lái)解決兩孩、三孩的照料問(wèn)題已不現(xiàn)實(shí)。積極發(fā)展專業(yè)托育服務(wù)，解決家庭“看娃難題”，是引導(dǎo)家庭釋放生育意愿的重要配套。

從勞動(dòng)要素保障來(lái)看，托育服務(wù)是實(shí)現(xiàn)女性積極參與就業(yè)的基礎(chǔ)性制度安排。

當(dāng)前，我國(guó)女性勞動(dòng)參與率在60%左右，仍然高于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近的發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的發(fā)達(dá)國(guó)家，但下行態(tài)勢(shì)也較為明顯?！吧薄梆B(yǎng)育”的時(shí)間成本對(duì)女性職業(yè)生涯和發(fā)展帶來(lái)的影響不可忽視，既造成女性勞動(dòng)者職業(yè)發(fā)展周期中斷，也加大了企業(yè)用工成本，成為引發(fā)勞動(dòng)市場(chǎng)性別歧視的重要原因。數(shù)據(jù)顯示，女職工生育后工資待遇下降的有34.3%，其中降幅超過(guò)一半的達(dá)42.9%。積極發(fā)展托育服務(wù)體系，能夠縮短女性的職業(yè)斷檔期，有利于提高女性在勞動(dòng)市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，穩(wěn)定她們的勞動(dòng)參與水平。

從民生消費(fèi)潛力挖掘來(lái)看，積極發(fā)展托育服務(wù)是壯大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的新動(dòng)能。

伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型深化，內(nèi)需拉動(dòng)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)“三駕馬車(chē)”中被擺在了更加重要的位置。在“十四五”時(shí)期，我國(guó)有望全面跨越中等收入國(guó)家門(mén)檻，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也會(huì)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化和消費(fèi)升級(jí)，托育服務(wù)順應(yīng)萬(wàn)千家庭剛需，其自身的經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)效應(yīng)也會(huì)更加明顯釋放和外溢。即使按照較為保守的入托率測(cè)算，到“十四五”末期，托育行業(yè)也將發(fā)展為一個(gè)千億規(guī)模左右的龐大市場(chǎng)，并能直接和間接帶動(dòng)百萬(wàn)級(jí)的就業(yè)崗位。

世界上各國(guó)基本福利模式和民生保障政策選擇大相徑庭，但為應(yīng)對(duì)不斷下行的生育水平，適應(yīng)家庭結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變趨勢(shì)，有條件的國(guó)家均把完善3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)體系作為人口政策的重要內(nèi)容，并將其視為推進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的重要政策工具。

一是放大托育服務(wù)的政策位勢(shì)。在應(yīng)對(duì)人口老齡化和“低生育陷阱”過(guò)程中，不少發(fā)達(dá)國(guó)家將托育服務(wù)制度化、規(guī)范化，提升為人口政策的基礎(chǔ)制度。韓國(guó)2005年至今，先后四次出臺(tái)《低生育與老齡社會(huì)基本計(jì)劃》，明確地營(yíng)造鼓勵(lì)生育和養(yǎng)育的社會(huì)環(huán)境的總體任務(wù)，并三次制定《中長(zhǎng)期保育基本計(jì)劃》，著力提升托育服務(wù)質(zhì)量，提高服務(wù)的公共性和普遍性。日本在2016年提出《一億總活躍計(jì)劃》，目標(biāo)是在未來(lái)50年時(shí)間保持1億的活躍人口，并將擴(kuò)充“育兒支援”上升為其中的主體政策。

二是提供較為有力的財(cái)力保障。德國(guó)為應(yīng)對(duì)托位不足的情況，自2008年以來(lái)先后發(fā)起了三輪財(cái)政投入計(jì)劃，總投資32.8億歐元，合計(jì)增加托位45萬(wàn)個(gè)。日本對(duì)托育機(jī)構(gòu)補(bǔ)助涵蓋建設(shè)和運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，托育機(jī)構(gòu)無(wú)論所有性質(zhì)都可以獲得較為穩(wěn)定的財(cái)政保障，社會(huì)辦保育園的建設(shè)費(fèi)用大部分通過(guò)政府財(cái)政補(bǔ)助分擔(dān)，在運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)則由政府根據(jù)符合政策條件的“無(wú)償”入托兒童“按人頭”補(bǔ)助，其中符合標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)全額補(bǔ)助，不符合標(biāo)準(zhǔn)的托育機(jī)構(gòu)則設(shè)置五年過(guò)渡期，期間根據(jù)機(jī)構(gòu)情況差額補(bǔ)助。

三是發(fā)展多種形式的托育服務(wù)。伴隨著家庭規(guī)模和養(yǎng)育觀念變化，托位不足已成各國(guó)的共性挑戰(zhàn)。為此，各發(fā)達(dá)國(guó)家豐富托育提供主體，創(chuàng)新供給形式。日本大力支持用人單位內(nèi)部建立“企業(yè)主導(dǎo)保育所”，政府進(jìn)行設(shè)施配備和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用方面的補(bǔ)助，補(bǔ)助額度高達(dá)運(yùn)行費(fèi)用的75%，并適度放寬人員配備資格標(biāo)準(zhǔn)，為企業(yè)舉辦提供便利。法國(guó)、德國(guó)、瑞典均有“母職助理”“父母托兒所”“個(gè)人托兒所”“家庭日托中心”等家庭辦托形式，由具備從業(yè)資質(zhì)的照護(hù)人員提供服務(wù)。

為推動(dòng)托育服務(wù)體系建設(shè)，我國(guó)在“十四五”規(guī)劃中提出了到2025年千人口托位數(shù)不少于4.5個(gè)的發(fā)展目標(biāo)，并作為“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)指標(biāo)之一。但就現(xiàn)階段而言，托育服務(wù)仍處于發(fā)展初級(jí)階段，對(duì)家庭“幼有所育”的需求滿足明顯滯后。目前我國(guó)3歲以下兒童入托率僅為5.5%，而在經(jīng)合組織（OECD）國(guó)家，3歲以下嬰幼兒入托率達(dá)到33%。從托育位供給來(lái)看，目前我國(guó)千人3歲以下嬰幼兒托位數(shù)僅為1.8個(gè)，OECD國(guó)家平均為12個(gè)。在服務(wù)結(jié)構(gòu)上，托育服務(wù)仍總體呈現(xiàn)出“倒金字塔”發(fā)展結(jié)構(gòu)，大量服務(wù)供給定價(jià)偏高，服務(wù)價(jià)格與居民承受能力背離，使家庭面臨“托不起”的壓力。滿足城市中等收入家庭的普惠托育服務(wù)面臨著明顯“短板”。

在2019年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，就明確提出了“普惠優(yōu)先”的發(fā)展要求，把普惠托育作為我國(guó)“幼有所育”民生保障體系的發(fā)力點(diǎn)。在我國(guó)公共服務(wù)的“光譜”中，普惠托育服務(wù)屬于非基本公共服務(wù)序列，政府通過(guò)支持公益性社會(huì)機(jī)構(gòu)或市場(chǎng)主體，增加服務(wù)供給，實(shí)現(xiàn)大多數(shù)家庭以可承受價(jià)格付費(fèi)享有，并能夠?qū)崿F(xiàn)服務(wù)的便利可及和質(zhì)量有保障，從而在總量上和結(jié)構(gòu)上解決托位不足和供給結(jié)構(gòu)失衡的問(wèn)題。

民之所望，施政所向。

為加快擴(kuò)大普惠托育服務(wù)的有效供給，我國(guó)以中央預(yù)算投資為先導(dǎo)直接支持普惠托位建設(shè)，普惠托位規(guī)模和機(jī)構(gòu)數(shù)量明顯增長(zhǎng)。由于我國(guó)托育服務(wù)起步晚，政策工具利用時(shí)間短，加上托育行業(yè)成本剛性較強(qiáng)，目前對(duì)托位價(jià)格平抑作用顯現(xiàn)還不充分，價(jià)格水平與城鄉(xiāng)居民負(fù)擔(dān)能力之間仍然有差距。

“十四五”時(shí)期，我國(guó)將推出更加有效有力的“組合式”政策，加大中央預(yù)算投資支持范圍和力度，引導(dǎo)多主體共同參與供給，在財(cái)政補(bǔ)助、人力、場(chǎng)地、融資等方面聯(lián)袂發(fā)力，城鄉(xiāng)居民家庭“托不起”的困境有望全面破題。

一是拓主體，引導(dǎo)多元辦托帶動(dòng)普惠托育增量發(fā)展。

為大力支持托幼一體發(fā)展，部分地方已支持規(guī)劃建設(shè)一批托幼一體的幼兒園，并引導(dǎo)有富余服務(wù)能力的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)向下延伸舉辦托班。支持單位和工業(yè)園區(qū)建設(shè)普惠托育設(shè)施，為職工提供福利性嬰幼兒照護(hù)服務(wù)。鼓勵(lì)婦幼保健機(jī)構(gòu)與托育機(jī)構(gòu)形成融合發(fā)展機(jī)制，豐富普惠托育服務(wù)發(fā)展內(nèi)涵。

二是保要素，為普惠托育疏痛點(diǎn)、解難點(diǎn)。

從托育服務(wù)成本構(gòu)成來(lái)看，場(chǎng)地費(fèi)是最大的可變量，降低相關(guān)成本也成為普惠托育服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的重要政策發(fā)力點(diǎn)。相關(guān)政策已明確，年度建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃中保障托育用地需求，并安排在合理區(qū)位。同時(shí)，強(qiáng)化存量資源利用和挖掘，支持將各類房屋和設(shè)施用于發(fā)展托育，在城市居住社區(qū)建設(shè)補(bǔ)短板和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造中統(tǒng)籌推進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

在中央投資支持方面，我國(guó)2020年啟動(dòng)支持社會(huì)力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項(xiàng)行動(dòng)，通過(guò)中央預(yù)算內(nèi)投資，對(duì)普惠性托育機(jī)構(gòu)按每個(gè)新增托位給予1萬(wàn)元的補(bǔ)助。“十四五”時(shí)期，我國(guó)將進(jìn)一步豐富預(yù)算內(nèi)投資支持路徑，支持社會(huì)力量發(fā)展社區(qū)托育服務(wù)設(shè)施和綜合托育服務(wù)機(jī)構(gòu)。

在財(cái)政支持方面，各地正在積極探索“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助等政策手段，通過(guò)“真金白銀”的投入進(jìn)一步為機(jī)構(gòu)減壓，為家庭減負(fù)。

在人才要素方面，支持高校及職業(yè)院校開(kāi)設(shè)嬰幼兒照護(hù)相關(guān)專業(yè)，強(qiáng)化從業(yè)人員的職業(yè)技能培訓(xùn)。在金融保障方面，也已有專業(yè)機(jī)構(gòu)試水托育機(jī)構(gòu)責(zé)任保險(xiǎn)，推動(dòng)分擔(dān)行業(yè)經(jīng)營(yíng)性風(fēng)險(xiǎn)壓力。

三是重規(guī)范、強(qiáng)示范，推動(dòng)普惠托育高質(zhì)量發(fā)展。

普惠服務(wù)在努力降低終端價(jià)格的同時(shí)，并不意味著壓低服務(wù)品質(zhì)，質(zhì)量有保障同樣是普惠托育的內(nèi)涵要求。近年來(lái)，托育行業(yè)主管部門(mén)已經(jīng)先后出臺(tái)《托育服務(wù)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范（試行）》《托育綜合服務(wù)中心建設(shè)指南（試行）》等系列規(guī)范，使行業(yè)發(fā)展、機(jī)構(gòu)建設(shè)“有據(jù)可依”，也有利于對(duì)普惠服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行外延性把控。

同時(shí)，強(qiáng)化先行地區(qū)政策創(chuàng)新實(shí)踐對(duì)全行業(yè)服務(wù)提質(zhì)的引領(lǐng)作用，將普惠托育服務(wù)體系建設(shè)作為全國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)城市創(chuàng)建的重點(diǎn)，推動(dòng)發(fā)展集中管理運(yùn)營(yíng)的托育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)一批承擔(dān)指導(dǎo)功能的普惠性托育機(jī)構(gòu)，并探索傳統(tǒng)托育業(yè)態(tài)與互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新技術(shù)和新模式創(chuàng)新融合發(fā)展，形成一批可復(fù)制、可推廣、可落地的典型經(jīng)驗(yàn)，帶動(dòng)廣泛提升普惠托育的托位供給水平和服務(wù)資源配置效率。

（作者為中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院社會(huì)戰(zhàn)略規(guī)劃研究室副主任）