從西方金融監(jiān)管理論的演進看中國金融治理的選擇

卞永祖 孫潔雄

一、西方金融監(jiān)管理論的演進

西方金融監(jiān)管理論經(jīng)歷了一個不斷演進的歷史過程。傳統(tǒng)西方監(jiān)管理論通常圍繞為什么要實施監(jiān)管、如何監(jiān)管才能達到最優(yōu)效果這些問題展開。20世紀80年代初，金融理論基本形成了三大類監(jiān)管理論：公共利益監(jiān)管理論、監(jiān)管經(jīng)濟理論以及監(jiān)管辯證理論。源于新古典經(jīng)濟學的公共利益監(jiān)管理論認為，政府的監(jiān)管主要是針對低效率的市場行為及過程，監(jiān)管可以增進社會福利并實現(xiàn)資源配置的帕累托效率。公共利益監(jiān)管理論也不斷遭受各種監(jiān)管理論的批評和質(zhì)疑，例如監(jiān)管經(jīng)濟論、尋租理論、監(jiān)管失靈論、俘獲論等多種監(jiān)管理論的產(chǎn)生和發(fā)展，形成了以利益集團理論為研究核心的監(jiān)管理論體系。在這一系列監(jiān)管理論中，以喬治·斯蒂格勒為代表的監(jiān)管理論認為政府監(jiān)管并沒有建立在公共利益基礎之上，他運用供求規(guī)律闡釋了金融監(jiān)管的效率問題， 形成了管制供求理論。此后，諸多學者通過研究金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新的關系， 總結出了金融監(jiān)管的動態(tài)發(fā)展進程。愛德華·凱恩從動態(tài)的角度解釋了金融監(jiān)管問題，他認為監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間存在此消彼長、動態(tài)變化的辯證關系，金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新（逃避金融監(jiān)管）之間、金融監(jiān)管改革（加強金融管制）與金融創(chuàng)新之間，呈現(xiàn)一個動態(tài)博弈過程。

20 世紀80 年代以后，伴隨金融的全球化、自由化及其創(chuàng)新浪潮，金融監(jiān)管體系越來越不能適應金融業(yè)發(fā)展的需要，與此同時，金融監(jiān)管理論也更注重金融治理的實踐性，形成了功能監(jiān)管理論、激勵監(jiān)管理論、資本監(jiān)管理論以及市場紀律監(jiān)管理論等。這一時期的監(jiān)管理論追求可操作性，也避免強調(diào)“國家”與“市場”孰優(yōu)孰劣的問題，而是追求政府與市場合作下金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)發(fā)展。例如，理論界的研究重點轉向銀行資本監(jiān)管的有效性及資本監(jiān)管改進等方面，大家普遍認識到了加強市場紀律對提高監(jiān)管效率的重要作用，對如何運用市場約束改造傳統(tǒng)監(jiān)管體系進行了廣泛而深入的研究。

隨著21世紀初監(jiān)管的松懈以及金融創(chuàng)新的再度高歌猛進，美國次貸危機爆發(fā)并引發(fā)了全球金融危機，監(jiān)管理論界也重新審視了以往監(jiān)管理論在金融風險認識、風險測度、監(jiān)管模式和監(jiān)管政策等方面的不足。后危機時代的監(jiān)管理論開始認識到僅僅依靠個體機構的穩(wěn)健不足以有效控制總體的金融風險，系統(tǒng)性風險測度相較于微觀領域同樣重要，還有多元的綜合化監(jiān)管模式的必要性以及監(jiān)管上宏觀審慎的重要性。由此，相關理論開始在金融風險的認識、風險測度、監(jiān)管模式和監(jiān)管政策4個方面，有了較大進展。

綜合西方監(jiān)管理論的發(fā)展與演進，可以看出西方金融監(jiān)管理論往往滯后于現(xiàn)實實踐。西方金融監(jiān)管理論無法解決西方金融危機的發(fā)生，對金融監(jiān)管行為和金融監(jiān)管體系的認識和把控，還有待進一步完善。

二、后危機時代西方金融監(jiān)管的治理路徑

自2008年全球金融危機爆發(fā)以來，世界各國的金融治理發(fā)生了重大轉向。世界各國都重新審視了各自的金融監(jiān)管體系，加強了金融監(jiān)管；除本國國內(nèi)的監(jiān)管體系以外，以美國為首的西方國家，還試圖重新建構、完善國際金融監(jiān)管體系。

美國的次貸危機起因于過度的金融創(chuàng)新和自由化。過度膨脹的金融證券化催生了如抵押貸款支持債券（MBS）、債務擔保債券（CDO）以及信用違約互換（CDS）等金融衍生產(chǎn)品無節(jié)制的創(chuàng)新和泛濫，帶來了金融市場的無序與混亂；金融監(jiān)管缺失則進一步放大了金融證券化的泛濫及其帶來的風險。高效的金融創(chuàng)新與低效的金融監(jiān)管相互作用，使美國金融系統(tǒng)積累起巨大風險，最終引發(fā)了危機。危機后，美國政府立刻出臺了構建金融監(jiān)管結構的藍圖以及金融改革白皮書，最終在2010年正式通過了《多得·弗蘭克法案》及其眾多配套性規(guī)定，成立了一系列監(jiān)管機構和組織，幾乎強化了所有美國金融監(jiān)管機構的職責。

歐盟在金融危機后，加速了對金融監(jiān)管體制、泛歐金融監(jiān)管體系以及歐洲金融市場的整合。2010 年9 月，歐洲議會通過了新的金融監(jiān)管法案。從2011年1月起，歐洲系統(tǒng)性風險委員會、歐洲銀行業(yè)監(jiān)管局、歐洲證券和市場監(jiān)管局及歐洲保險和養(yǎng)老金監(jiān)管局4家歐盟監(jiān)管機構宣告成立，從宏觀和微觀層面強化了對金融體系的監(jiān)管。隨著金融危機后歐債危機的持續(xù)發(fā)酵，歐盟就設立歐洲單一監(jiān)管機制達成一致意見，歐洲央行成為最高級的金融監(jiān)管機構，統(tǒng)管各成員國分立監(jiān)管的體系，負責發(fā)放金融機構牌照，并確保銀行的資本、杠桿比率和流動性符合要求。

次貸危機盡管對日本經(jīng)濟增長沖擊較大，但對日本金融體系的沖擊較小。由于日本自亞洲金融危機以來一直專注于處理銀行不良資產(chǎn)的工作，銀行經(jīng)營主要強調(diào)穩(wěn)健而非盈利，因此與歐美相比，銀行系統(tǒng)的直接損失較小。此外，日本的保險公司也較少涉及證券化資產(chǎn)，整個保險業(yè)經(jīng)營較為穩(wěn)健。次貸危機發(fā)生后，日本也加快了金融監(jiān)管改革的步伐，日本議會、政府以及金融廳通過以“增強日本金融市場競爭力”和“改進金融監(jiān)管”為主要內(nèi)容的金融改革，促進日本的金融市場更為開放、透明、公平、高效。

在國際金融監(jiān)管機制層面，以美國為主導的西方國家出臺了經(jīng)過修訂的第三版巴塞爾協(xié)議，世界各國均表示支持《巴塞爾協(xié)議III》（ Basel Accord III） 并各自制訂了實施的時間表，國際銀行業(yè)監(jiān)管進入“巴塞爾Ⅲ時代”。另外，美國從2011 年開始在全球大力推廣由其率先提出的強化宏觀審慎監(jiān)管的新方案，即金融市場“法人實體識別碼”（LEI）系統(tǒng)。在G20各國的推動下，LEI 系統(tǒng)獲得了包括中國在內(nèi)的世界各國不同程度的支持，獲得了“標準化”的地位，國際監(jiān)管體系由此大步向前。

總體來看，世界各主要國家都在美國次貸危機爆發(fā)后意識到金融體系中的巨大風險，都進行了大刀闊斧的改革，強化監(jiān)管監(jiān)控，以防范金融風險。

三、新時代中國金融治理面臨的特殊背景

中國盡管快速擺脫了2008年金融危機的影響，但長期以來，中國一直依賴粗放式的經(jīng)濟發(fā)展模式，金融監(jiān)管長期缺位錯位，近幾年在人民幣國際化的推進過程中，也累積了各類金融風險，國內(nèi)金融治理面臨復雜形勢。

首先，長期持續(xù)的貨幣信用巨額投放，尤其是中央和地方大規(guī)模的固定資產(chǎn)投資計劃，在一定時間內(nèi)釋放了大量流動性，致使貨幣基數(shù)巨額增加；伴隨著貨幣信用以及金融業(yè)資產(chǎn)負債表的持續(xù)巨額擴張，中國的債務率水平快速上升；地方政府在經(jīng)濟增速導向的驅(qū)動下，以各類“名股實債”和購買服務等方式加杠桿，使得債務率高企；企業(yè)部門杠桿率較高，部分國有企業(yè)債務風險突出，“僵尸企業(yè)”市場出清遲緩。這是風險累積的主要條件。

其次，金融系統(tǒng)亂象不斷，資本市場監(jiān)管缺位。2015年股市異常波動以及某些城市出現(xiàn)房地產(chǎn)價格泡沫化，都與場外配資、債券結構化嵌套和房地產(chǎn)信貸過快發(fā)展的嚴重加杠桿行為有關。金融監(jiān)管機構監(jiān)管混亂，一些金融機構和企業(yè)利用監(jiān)管空白或缺陷“打擦邊球”大行套利行為，股票市場內(nèi)幕交易嚴重，“內(nèi)鬼”與“大鱷”合謀操縱股市；保險資金規(guī)模龐大且異常兇猛，“野蠻人入侵”大肆舉牌上市公司，某些保險公司通過違規(guī)保險產(chǎn)品非法募集資金甚至涉嫌集資詐騙；互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)發(fā)展迅猛，某些互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)以普惠金融等為名行“龐氏騙局”，互聯(lián)網(wǎng)基金違規(guī)銷售亂象嚴重；眾多監(jiān)管高層反被監(jiān)管對象俘獲，貓鼠成一家，“無照駕駛”盛行。資本市場的混亂與金融監(jiān)管的缺位，加劇了潛在的金融風險。

最后，隨著人民幣國際化的大力推進，國內(nèi)的金融體制、金融市場日趨復雜，政府宏觀調(diào)控的難度加大、成本上升；此外，各類企業(yè)非理性的對外投資、海外并購加劇了“資本外逃”，外匯大幅縮水，資本脫實向虛，資本外流的壓力對金融體系穩(wěn)定性造成巨大壓力。

面對影子銀行、地方政府、隱性債務等突出問題，國內(nèi)宏觀杠桿率大幅上升，金融結構的不合理加劇、金融監(jiān)管的長期缺失，使得中國金融治理面臨新形勢。

四、新時代中國金融治理的認識與選擇

中國在新時代的金融治理實踐中，重新認識了金融在建設社會主義現(xiàn)代化經(jīng)濟體系中的重要地位和作用，明確了中國發(fā)展金融的核心目的與功能，提出了防控金融風險的要求和路徑。以此為基礎，中國在2018年3月進行了金融監(jiān)管機構的改革，出臺了《關于設立上海金融法院的方案》《關于規(guī)范金融機構資產(chǎn)管理業(yè)務的指導意見》《關于加強非金融企業(yè)投資金融機構監(jiān)管的指導意見》三大金融監(jiān)管文件。

習近平總書記在中共十九大報告中首次提出“現(xiàn)代化經(jīng)濟體系”，他指出：“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標。”在現(xiàn)代化經(jīng)濟體系這個高度發(fā)達的市場體系建設過程中，金融的地位和作用更加凸顯，“金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的血液，血脈通，增長才有力”。

發(fā)展金融的核心目的是服務實體經(jīng)濟。金融是實體經(jīng)濟的血脈，為實體經(jīng)濟服務是金融的天職，是金融的宗旨。針對近兩年中國經(jīng)濟“脫實向虛”現(xiàn)象，中國重新強調(diào)把經(jīng)濟發(fā)展著力點放在實體經(jīng)濟上，把現(xiàn)代金融從服務業(yè)中突顯出來，納入產(chǎn)業(yè)體系的一部分，強調(diào)金融要服務實體經(jīng)濟的本源。實體經(jīng)濟是根基，現(xiàn)代金融是血液，只有促進金融與實體經(jīng)濟的有效結合，才能推動我國經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。那么，如何讓金融回歸本源，提升金融服務實體經(jīng)濟的能力？習近平總書記在2017年全國金融工作會議上提出了4個方面的具體政策措施。第一，要貫徹新發(fā)展理念，樹立質(zhì)量優(yōu)先、效率至上的理念，更加注重供給側的存量重組、增量優(yōu)化、動能轉換；要創(chuàng)新金融調(diào)控思路和方式，繼續(xù)實施穩(wěn)健的貨幣政策，保持貨幣信貸適度增長和流動性基本穩(wěn)定，不斷改善對實體經(jīng)濟的金融服務。第二，要把發(fā)展直接融資放在重要位置，形成融資功能完備、基礎制度扎實、市場監(jiān)管有效、投資者合法權益得到有效保護的多層次資本市場體系；要增強資本市場服務實體經(jīng)濟功能，積極有序發(fā)展股權融資，提高直接融資比重。第三，要改善間接融資結構，推動國有大銀行戰(zhàn)略轉型，發(fā)展中小銀行和民營金融機構；要促進保險業(yè)發(fā)揮長期穩(wěn)健風險管理和保障的功能。第四，要建設普惠金融體系，加強對小微企業(yè)、“三農(nóng)”和偏遠地區(qū)的金融服務，推進金融精準扶貧，鼓勵發(fā)展綠色金融；要加強對創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、新舊動能轉換、促進“雙創(chuàng)”支撐就業(yè)等的金融支持，做好對國家重大發(fā)展戰(zhàn)略、重大改革舉措、重大工程建設的金融服務。

防范系統(tǒng)性金融風險是金融工作永恒的主題。隨著近幾年來我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，金融風險突出，針對影子銀行、地方政府、隱性債務等突出問題，宏觀杠桿率有待有效控制，金融結構適應性有待提高，防范系統(tǒng)性金融風險的意義更加凸顯。防范系統(tǒng)性金融風險，需要加強政府宏觀調(diào)控和金融監(jiān)管，要加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、補齊監(jiān)管短板；需要加強金融基礎設施的統(tǒng)籌監(jiān)管和互聯(lián)互通，推進金融業(yè)綜合統(tǒng)計和監(jiān)管信息共享；要健全“一委一行兩會”的金融管理體系，加強貨幣政策和宏觀審慎政策，以完善金融宏觀調(diào)控能力的組織體系和政策體系。

2018年3月28日，中央全面深化改革委員會第一次會議審議通過了《關于設立上海金融法院的方案》《關于規(guī)范金融機構資產(chǎn)管理業(yè)務的指導意見》《關于加強非金融企業(yè)投資金融機構監(jiān)管的指導意見》三大金融監(jiān)管文件，上述監(jiān)管文件分別針對此前存在的金融司法審判、資管行業(yè)以及民營金控等監(jiān)管短板，進一步提出了加強監(jiān)管的措施。設立上海金融法院推進金融審判體制改革，有利于提高金融審判水平，建立公正、高效、權威的金融審判體系；推行資管新規(guī)有利于推動資管業(yè)務向規(guī)范、合理的方向發(fā)展，促進資管行業(yè)的健康成長；加強規(guī)范非金融企業(yè)投資行為，有利于促進金融與實業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，減少不正當?shù)年P聯(lián)交易與利益輸送問題。

新時代中國金融體系，是建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的核心，金融在本質(zhì)上是服務實體經(jīng)濟的，在此基礎上，加強金融監(jiān)管、完善金融機制體制，有利于中國金融的健康發(fā)展，從而進一步在現(xiàn)代經(jīng)濟體系中發(fā)揮作用。