部分地區(qū)疫苗采購管理中存在的問題及完善對策

陳賢亮

根據(jù)《疫苗管理法》的規(guī)定，我國疫苗分免疫規(guī)劃疫苗和非免疫規(guī)劃疫苗兩類。其中，免疫規(guī)劃疫苗由政府向居民免費提供，經(jīng)國家有關(guān)部門集中招標(biāo)或者統(tǒng)一談判后形成中標(biāo)價格或者成交價格，由各省、自治區(qū)、直轄市統(tǒng)一采購；非免疫規(guī)劃疫苗則由各省、自治區(qū)、直轄市通過省級公共資源交易平臺組織采購，由居民根據(jù)自身需求自費購買。

目前，部分地區(qū)對非免疫規(guī)劃疫苗實施統(tǒng)一招標(biāo)后確定各疫苗單價，再由各縣區(qū)疾控中心進行采購。然而，實踐中，部分地區(qū)存在非免疫規(guī)劃疫苗采購合同不規(guī)范、非免疫規(guī)劃疫苗采購支付模式不完善、疫苗免疫規(guī)劃信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確等問題，建議通過重新制定非免疫規(guī)劃疫苗專用的采購合同模板、統(tǒng)一建立科學(xué)的疫苗款收付模式、加大疫苗免疫規(guī)劃信息系統(tǒng)錄入質(zhì)量核查力度等措施予以完善。

存在的問題

首先，非免疫規(guī)劃疫苗采購合同不規(guī)范。一是合同法規(guī)依據(jù)已經(jīng)失效。如，因部分地區(qū)非免疫規(guī)劃疫苗均在省藥品交易中心網(wǎng)站上統(tǒng)一采購，采購合同模板與藥品采購合同一致。截止到2021年12月底，該合同訂立基礎(chǔ)仍然為已經(jīng)廢止的《合同法》。經(jīng)十三屆全國人大三次會議表決通過的《民法典》，已經(jīng)自2021年1月1日起施行，《合同法》《民法通則》等法律同時廢止。二是合同結(jié)算條款顯失公平。該合同約定：“在合同履行期間，如遇政策性調(diào)價，尚未履行交付的藥品，按交易平臺更新后的價格執(zhí)行”。雖然《民法典》規(guī)定“執(zhí)行政府定價或指導(dǎo)價的，交付期限內(nèi)遇政府價格調(diào)整時，按照交付時的價格計價”，但根據(jù)《中央定價目錄》，非免疫規(guī)劃疫苗不屬于政府定價或指導(dǎo)價范圍，設(shè)置上述條款顯失公平。2021年初，部分地區(qū)部分非免疫規(guī)劃疫苗價格上漲。如，某基層疾控部門在年初訂購了某品牌的狂犬疫苗28800支，價格為每支55元，但該廠商以缺貨為由終止執(zhí)行該訂單，后續(xù)再采購時只能以漲價后每支120元的價格購買。三是違約條款不明確。針對疫苗供應(yīng)商不及時、不足量或拒絕供貨的情況，該合同僅約定“按照《合同法》的規(guī)定承擔(dān)違約責(zé)任”，并未明確規(guī)定如何處罰，如何賠償。針對上述提到的合同簽訂后拒絕交付的案例，基層單位也無法有效維權(quán)，無法保障購買方的合法權(quán)益。

其次，非免疫規(guī)劃疫苗采購支付模式不完善。目前基層疾控部門對非免疫規(guī)劃疫苗的采購支付模式主要有兩種。一是財政資金代付模式。疾控部門每年將疫苗費用納入財政預(yù)算，根據(jù)接種單位需求采購疫苗后，用財政資金支付疫苗費用；再向接種單位收取對應(yīng)的疫苗費用，作為非稅收入上繳財政。這類支付模式雖然可以及時與疫苗供應(yīng)商結(jié)算，筆筆付清且支付情況一目了然，但非免疫規(guī)劃疫苗的購買更多屬于市場行為，群眾需求的種類和數(shù)量不確定、疫苗價格也存在調(diào)整空間，不宜在財政預(yù)算中進行安排。二是供應(yīng)商往來款結(jié)算模式。由疾控部門確定接種單位需求，向疫苗供應(yīng)商發(fā)出訂單；供應(yīng)商根據(jù)訂單先發(fā)貨到各接種單位后，疾控部門再通過單位基本戶從接種單位收取疫苗款，并支付給供應(yīng)商。此種模式不再影響疫苗預(yù)算執(zhí)行進度，但也存在諸多弊端：一方面，通過基本戶進行資金收付流轉(zhuǎn)，全過程脫離財政監(jiān)管，不符合基本戶的管理規(guī)定，還可能存在其他支出擠占疫苗款的情況；另一方面，疾控部門難以將接種單位上交的疫苗款與應(yīng)付疫苗款筆筆對應(yīng)，整個疫苗款處于“新款還舊債”的滾動狀態(tài)。為了保障疫苗使用，疾控部門通常會多采購一些疫苗作為儲備，該批次疫苗費用無接種單位支付，處于賒欠狀態(tài)。長此以往可能造成隱性債務(wù)，存在法律風(fēng)險。

再次，疫苗免疫規(guī)劃信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確。根據(jù)《疫苗管理法》的規(guī)定，國家實行疫苗全程電子追溯制度，即實現(xiàn)生產(chǎn)、流通和預(yù)防接種全過程最小包裝單位疫苗可追溯、可核查。各地區(qū)疾控部門和接種單位大多采用電子信息系統(tǒng)對疫苗接種人信息進行登記。但目前在用的疫苗免疫規(guī)劃信息系統(tǒng)（以下簡稱“信息系統(tǒng)”）數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確。以某地區(qū)某品牌重組乙型肝炎疫苗（CHO細胞）為例，疫苗出庫數(shù)量與信息系統(tǒng)顯示的實際接種數(shù)量存在較大差異。有11家接種單位在2017至2018年期間共領(lǐng)用8606支該類疫苗，卻在信息系統(tǒng)上無相應(yīng)接種信息。經(jīng)排查主要有三類情況：一是接種人員錄入信息錯誤，有2家接種單位在錄入信息時將重組乙肝疫苗（CHO細胞）誤登記為重組乙肝疫苗（釀酒酵母），1家接種單位將疫苗接種數(shù)據(jù)錄入全科診療系統(tǒng)，未錄入免疫規(guī)劃系統(tǒng)；二是醫(yī)院產(chǎn)科、急診科等部分接種單位相關(guān)接種信息未與信息系統(tǒng)對接，相關(guān)接種數(shù)據(jù)未錄入統(tǒng)一的信息系統(tǒng)；三是部分已關(guān)停的接種單位數(shù)據(jù)丟失，共涉及5個接種單位，因系統(tǒng)切換等原因，目前該批疫苗接種數(shù)據(jù)已無法查詢。上述情況不僅影響國家疫苗可追溯政策的落實，也導(dǎo)致主管部門無法準(zhǔn)確掌握每種疫苗的接種總量，不利于精準(zhǔn)采購管理，易導(dǎo)致缺苗現(xiàn)象或采購過剩。

最后，部分集中采購的疫苗儲存管理設(shè)備未充分發(fā)揮作用。針對以往排查出的疫苗儲存設(shè)施設(shè)備不完善、溫度監(jiān)測不達標(biāo)等問題，某市于2019年出臺疫苗智能冷鏈安全監(jiān)控項目工作方案，并統(tǒng)一招標(biāo)了一批智能疫苗柜和實時溫濕度遠程監(jiān)測設(shè)備，配置到各接種單位，但相關(guān)設(shè)備到位后未充分發(fā)揮作用。以某基層區(qū)縣為例，一是部分實時溫濕度遠程監(jiān)測設(shè)備處于離線狀態(tài)。如，2021年12月2日，該監(jiān)測平臺顯示共有532臺疫苗冷藏冰箱接入，但其中122臺處于離線狀態(tài)，無法遠程掌握該冰箱的實時溫濕度。二是個別民營疫苗接種單位的冷藏冰箱尚未安裝遠程監(jiān)測設(shè)備，未接入實時監(jiān)控系統(tǒng)，監(jiān)管存在盲區(qū)。三是智能疫苗柜利用率較低。接種單位普遍反映該款疫苗柜設(shè)計不夠科學(xué)，無法實現(xiàn)單只疫苗自動取出和自動登記功能，與普通醫(yī)用冰箱差別不大，但存放量有限，只能將該類疫苗柜閑置；個別接種單位為方便開柜取苗甚至將疫苗柜抽屜虛掩，可能影響疫苗低溫儲存效果。筆者走訪了某地區(qū)的36個疫苗接種單位，有關(guān)單位共分配得到57個智能疫苗柜，其中21個疫苗柜未連接系統(tǒng)，僅作普通冰箱使用；另有34個疫苗柜完全閑置。

對策建議

重新制定非免疫規(guī)劃疫苗專用的采購合同模板。一是根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的變化情況，修訂合同條款。二是設(shè)置保護公共利益的條款，約定合同價格以雙方確認(rèn)成交的時間為準(zhǔn)，如交付期間價格上漲，即使遇到臨時缺貨等突發(fā)情況，也應(yīng)在恢復(fù)供應(yīng)時先履行未完成的訂單；如交付期間價格下調(diào)，還應(yīng)設(shè)置價格保護條款。三是增加違約條款，明確疫苗供應(yīng)商的違約責(zé)任，可設(shè)置賠償違約金、清理出供應(yīng)商庫等懲罰措施，防范疫苗供應(yīng)商無正當(dāng)理由的延遲、拒絕交付。如因不可抗力等特殊原因造成無法交貨的，則應(yīng)提供充分的證據(jù)爭取豁免。

統(tǒng)一建立科學(xué)的疫苗款收付模式。一是衛(wèi)生主管部門和財政主管部門應(yīng)探索更適合非免疫規(guī)劃疫苗款收付的管理模式，并出臺相應(yīng)的管理辦法?？煽紤]設(shè)置統(tǒng)一專戶對疫苗款進行核算，督促疾控部門和接種單位加快支付效率，保障疫苗貨款按時付清。二是接種單位在提交疫苗采購需求時即應(yīng)科學(xué)考慮疫苗儲備數(shù)量，疾控部門審核后按照接種單位需求采購疫苗，不再自行備苗，從而避免無資金支付備苗費用的問題，同時避免因疫苗儲備過多，造成臨期疫苗偏多甚至疫苗過期的問題。

加大疫苗免疫規(guī)劃信息系統(tǒng)錄入質(zhì)量核查力度。一是建立健全錄入質(zhì)量核查機制，針對領(lǐng)用量和實際接種數(shù)據(jù)相差較大的疫苗和相關(guān)接種單位，要重點核查，厘清原因并及時糾正。二是優(yōu)化信息系統(tǒng)構(gòu)架，將醫(yī)院產(chǎn)科、犬傷門診等接種單位的接種信息納入免疫規(guī)劃信息系統(tǒng)，確保接種信息完整、準(zhǔn)確。三是優(yōu)化信息系統(tǒng)相關(guān)流程，對于關(guān)停的接種單位做好數(shù)據(jù)保存?zhèn)浞莨ぷ?，確保疫苗全過程數(shù)據(jù)可追溯，有據(jù)可查。

加強對疫苗儲存設(shè)備的管理和維護。一是建立通報等考核機制，由主管部門定期對設(shè)備運行情況進行抽查，督促接種單位維護好各類疫苗儲存設(shè)備，對離線的溫濕度監(jiān)控設(shè)備及時查明原因并予以解決，確保在用的設(shè)備都能起到實時監(jiān)控作用。二是重新評估智能疫苗柜的使用情況。對基層接種工作人員進行走訪調(diào)研，了解疫苗接種的實際工作流程，并結(jié)合免疫規(guī)劃信息系統(tǒng)，對現(xiàn)有的智能疫苗管理方案進行升級和優(yōu)化，加強對工作人員的培訓(xùn)，充分保障疫苗接種管理的安全性和便捷性，提升財政資金使用績效。

（作者單位：深圳市南山區(qū)華中科技大學(xué)協(xié)和深圳醫(yī)院）

（責(zé)編：彭淑榮）