政府購買服務(wù)績效評價的思路和設(shè)想

杜廣源 李德華

連日來，新冠肺炎疫情呈點狀爆發(fā)且因毒株變異致病例傳播迅猛，政府部門組織疫情防控也壓力累聚。醫(yī)療核酸檢測常以政府購買服務(wù)方式進(jìn)行，然而近期相關(guān)事件頻發(fā)，北京樸石醫(yī)學(xué)檢驗實驗室有限公司承接核酸檢測服務(wù)項目后，因原始檢測數(shù)據(jù)明顯少于樣本檢測數(shù)量被吊銷醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證，公司數(shù)人被依法采取刑事強制措施；北京金準(zhǔn)醫(yī)學(xué)檢驗實驗室有限公司故意稀釋核酸樣本被立案調(diào)查；北京中同藍(lán)博醫(yī)學(xué)檢驗實驗室有限公司違規(guī)對多管樣本進(jìn)行混管檢測也被立案偵查。

一月內(nèi)發(fā)生三起核酸檢測違法事件，足以引起人們對政府購買此類服務(wù)的重視。核酸檢測違法事件涉及主體眾多，牽涉重大公共利益，績效評價是否落到實處正是檢驗服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵，政府購買服務(wù)前、服務(wù)提供過程中及完成服務(wù)后均應(yīng)高度重視對服務(wù)承接者的績效評價。

核酸檢測機構(gòu)違法涉及的主體分析

社會公眾——既享受權(quán)利，又履行義務(wù)

疫情防控成敗關(guān)鍵在于民，核酸檢測服務(wù)亦對社會公眾產(chǎn)生最直接的影響。第一，社會公眾對于疫情防控的權(quán)利義務(wù)具有一致性。作為政府部門和醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)的共同服務(wù)對象，社會公眾有遵守抗疫規(guī)定的義務(wù)，需要服從符合防疫要求和法律規(guī)定的管理。但社會公眾也有維護(hù)自身利益，就關(guān)乎其切身生命健康安全的核酸檢測進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。第二，社會公眾的力量不容忽視。社會公眾作為享受公共服務(wù)的主體，其對核酸檢測服務(wù)的評價，間接影響政府部門的公信力。

核酸檢測服務(wù)機構(gòu)——不得違反強制性規(guī)定、不得危及公共利益是兩道“硬杠杠”

核酸檢測機構(gòu)具有橋梁的作用，受政府部門的委托，為社會民眾提供核酸檢測服務(wù)。于政府方，承接服務(wù)的提供者不僅要遵守委托合同的約定，還需在政府采購和其他醫(yī)療相關(guān)法律的規(guī)制下開展經(jīng)營活動，雙重約束均具有強制性。于社會公眾方，則需在前述強制性約定或規(guī)定中加入社會公共利益的考量，特別是在公眾敏感領(lǐng)域，過分逐利而漠視公共利益必然觸及紅線，公共利益亦是法律禁區(qū)。違反強制性規(guī)定和危及公共利益均會導(dǎo)致從嚴(yán)從重處置，上述三家不良核酸檢測機構(gòu)被予以停業(yè)徹查和懲戒便是負(fù)面典型。

購買主體——嚴(yán)格落實事前、事中、事后相關(guān)規(guī)定要求，掌握主動權(quán)

《政府購買服務(wù)管理辦法》（財政部第102號令，以下簡稱“102號令”）明確了政府采購項目績效評價的具體要求。其第二十條規(guī)定，購買主體實施政府購買服務(wù)項目績效管理，應(yīng)當(dāng)開展事前績效評估，定期對所購服務(wù)實施情況開展績效評價，具備條件的項目可以運用第三方評價評估。財政部門可以根據(jù)需要，對部門政府購買服務(wù)整體工作開展績效評價，或者對部門實施的資金金額和社會影響大的政府購買服務(wù)項目開展重點績效評價。第二十一條規(guī)定，購買主體及財政部門應(yīng)當(dāng)將績效評價結(jié)果作為承接主體選擇、預(yù)算安排和政策調(diào)整的重要依據(jù)。那么，對于政府購買核酸檢測機構(gòu)的服務(wù)而言，事前，購買核酸檢測服務(wù)的過程首先應(yīng)是“比價”的過程，對入圍檢測機構(gòu)應(yīng)以“質(zhì)好效優(yōu)”為原則，確定最終的服務(wù)提供者；事中，即在服務(wù)提供過程中，要組織開展對服務(wù)承擔(dān)方的動態(tài)績效評價，掌握實時信息以便及時應(yīng)對處理；事后，可在服務(wù)終結(jié)后對民眾代表進(jìn)行調(diào)研，或邀請第三方機構(gòu)進(jìn)行績效評估，評判服務(wù)質(zhì)量，并作為今后實施類似項目的參考。

政府購買核酸檢測機構(gòu)服務(wù)績效評價實施過程中的幾個問題

第一，政府購買服務(wù)監(jiān)督管理機制由誰來確立？

102號令第三十條規(guī)定：“有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立健全政府購買服務(wù)監(jiān)督管理機制。購買主體和承接主體應(yīng)當(dāng)自覺接受財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督以及服務(wù)對象的監(jiān)督?！贝颂帯坝嘘P(guān)部門”具體是誰？制定監(jiān)管機制的職責(zé)范圍邊界又在何處？實踐層面對此多有困惑。政府購買服務(wù)項目績效管理需要監(jiān)管主體發(fā)揮主體作用，如此才能把項目績效監(jiān)督管理制度制訂及績效評價工作落于實處。政策制定機構(gòu)需進(jìn)一步細(xì)化明確監(jiān)管機關(guān)及具體的監(jiān)管舉措，增強制度的執(zhí)行力。

第二，承接主體及購買主體均存在一定疏漏的情況下，過程性定期績效評價結(jié)果如何運用？

102號令規(guī)定：“購買主體及財政部門應(yīng)當(dāng)將績效評價結(jié)果作為承接主體選擇、預(yù)算安排和政策調(diào)整的重要依據(jù)……購買主體應(yīng)當(dāng)加強政府購買服務(wù)項目履約管理，開展績效執(zhí)行監(jiān)控，及時掌握項目實施進(jìn)度和績效目標(biāo)實現(xiàn)情況，督促承接主體嚴(yán)格履行合同?！?/p>

102號令對政策調(diào)整及績效監(jiān)控均有較為全面的考慮，要求購買主體綜合運用評價結(jié)果，實質(zhì)是要求購買主體動態(tài)開展績效評價，以應(yīng)對后續(xù)復(fù)雜情況。筆者從信用中國了解到，北京金準(zhǔn)醫(yī)學(xué)檢驗實驗室有限公司因聘用非衛(wèi)生技術(shù)人員從事醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)工作（醫(yī)療機構(gòu)使用衛(wèi)生技術(shù)人員從事本專業(yè)以外的診療活動的，按使用非衛(wèi)生技術(shù)人員處理），曾在此次核酸檢測違法事件前受到過行政處罰（京海衛(wèi)醫(yī)罰〔2022〕0037號）。既然承接主體相關(guān)服務(wù)表現(xiàn)早有端倪，購買主體就理應(yīng)運用定期績效評價結(jié)果防微杜漸?？冃гu價的目的不僅是節(jié)約財政支出，還包括利用評價結(jié)果精準(zhǔn)監(jiān)控承接服務(wù)主體的行為，及時糾偏或懲處。

第三，102號令規(guī)定，具備條件的項目可運用第三方評價，但未對“具備條件”予以明確。政府購買核酸檢測機構(gòu)服務(wù)項目，是否屬于此類項目？

關(guān)于政府購買服務(wù)第三方評價，《財政部關(guān)于委托第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《績效管理指導(dǎo)意見》）進(jìn)一步提出，“委托第三方機構(gòu)開展績效管理，應(yīng)當(dāng)聚焦于貫徹落實黨中央、國務(wù)院重大決策部署和本部門或單位主體職責(zé)的政策和項目?！?/p>

不過，102號令及《績效管理指導(dǎo)意見》均未明確第三方評價機構(gòu)的適用條件。筆者檢索中國政府采購網(wǎng)公告，也未發(fā)現(xiàn)第三方評價機構(gòu)介入政府購買核酸檢測服務(wù)項目之中，原因或許是政府購買核酸檢測機構(gòu)服務(wù)屬于較新的一類項目，目前市場上尚未形成具有專業(yè)技術(shù)能力的權(quán)威評價機構(gòu)。在筆者看來，全員核酸檢測是疫情防控的第一道防線，是發(fā)現(xiàn)和管控疑似感染新冠肺炎病例的關(guān)鍵?；诘谌皆u價自身獨立性的特質(zhì)，核酸檢測服務(wù)績效評價項目引其“入場”具有必要性，能夠進(jìn)一步提高服務(wù)質(zhì)量，更好地保障社會公共利益。在醫(yī)療設(shè)備水平突出、評價機構(gòu)專業(yè)技術(shù)能力成熟的部分地區(qū)，建議先行先試，再適時予以推廣。

第四，績效評價指標(biāo)具體框架不明確，政府采購績效評價實際操作存在不統(tǒng)一，核酸檢測項目績效評價指標(biāo)應(yīng)如何設(shè)置？

財政部《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》（財預(yù)〔2013〕53號，以下簡稱《共性指標(biāo)框架》）明確了各類績效評價對象應(yīng)以共性指標(biāo)體系為參考性框架模式，在設(shè)置具體共性指標(biāo)時可作為指導(dǎo)和參考?？冃гu價工作既要根據(jù)具體績效評價對象的不同，以《共性指標(biāo)框架》為參考，還需靈活選取最能體現(xiàn)績效評價對象特征的共性指標(biāo)，并針對具體績效評價對象的特點，另行設(shè)計個性績效評價指標(biāo)。同時，《共性指標(biāo)框架》還要求賦予各類評價指標(biāo)科學(xué)合理的權(quán)重分值，明確具體的評價標(biāo)準(zhǔn)，從而形成完善的績效評價指標(biāo)體系。政府購買服務(wù)項目績效評價指標(biāo)體系的設(shè)置同樣可遵循這一思路和步驟。

筆者經(jīng)檢索北大法寶法律法規(guī)庫，發(fā)現(xiàn)有關(guān)政府采購績效評價指標(biāo)涉及甚少《共性指標(biāo)框架》所明確的共性指標(biāo)體系，“針對具體績效評價對象的特點，另行設(shè)計具體的個性績效評價指標(biāo)”更是不盡完善。各部門對于政府采購項目績效評價指標(biāo)級別設(shè)置、項目個性劃分以及提交的評價報告格式要求各有區(qū)分，未實現(xiàn)框架體系的統(tǒng)一性。從評價指標(biāo)的具體設(shè)置中不免可以窺見政府采購績效評價工作在推進(jìn)過程中的艱難。例如，在財政部《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號）“PPP項目績效評價共性指標(biāo)框架（參考）——運營期”部分，PPP項目績效評價指標(biāo)重點關(guān)注財政資金的節(jié)支，然而，“物有所值”理念也需要以公共服務(wù)價值的實現(xiàn)為基礎(chǔ)，“產(chǎn)出”與“效果”指標(biāo)權(quán)重的不均衡分配不利于績效評價效果的發(fā)揮?；氐奖疚乃懻摰脑掝}上，政府購買服務(wù)績效評價指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)著眼于項目種類的多樣化及其特殊性，針對各類服務(wù)性質(zhì)的類型區(qū)分制訂可操作且可量化的績效評價指標(biāo)體系，績效評價指標(biāo)應(yīng)盡量統(tǒng)一規(guī)范。

完善政府購買服務(wù)績效評價的設(shè)想

評價主體的合理擴大

從市場經(jīng)驗來看，契約主體常從己方利益最大化的角度進(jìn)行績效評價，而利益相關(guān)者參與績效評價會導(dǎo)致治理效率的降低。所以，第三方評價機構(gòu)在某些服務(wù)項目上有其“入場”的合理性，第三方評價機構(gòu)的獨立性也直接決定了政府購買服務(wù)績效評價結(jié)果的質(zhì)量。

為保證服務(wù)質(zhì)量，購買主體與評價主體不能僅是政府部門，在某些適宜的項目中，第三方評價機構(gòu)應(yīng)成為評價主體之一，當(dāng)然，這對第三方機構(gòu)的準(zhǔn)入條件及其自身建設(shè)也提出了要求。首先，第三方機構(gòu)是獨立的，不能淪為強勢公權(quán)力機關(guān)的附庸。其次，關(guān)于第三方評價機構(gòu)準(zhǔn)入的“具體條件”應(yīng)當(dāng)予以明確，重點在服務(wù)項目特征、服務(wù)項目規(guī)模等方面制定可行性強的操作細(xì)則。再次，依附式的合作不利于評價結(jié)果的公正性，僅采取機關(guān)委托的方式或許在實操層面會“遇冷”，建議放開第三方機構(gòu)的“入場”方式。最后，政府機構(gòu)設(shè)置上可仿照監(jiān)察機關(guān)的部門組織架構(gòu)，與購買主體平級增設(shè)政府購買服務(wù)第三方評估部門，在部門機構(gòu)設(shè)置框架內(nèi)解決績效評價主體問題。

程序設(shè)計的優(yōu)化完善

程序設(shè)計上，政府購買服務(wù)應(yīng)充分“比價”，廣泛聽取代理機構(gòu)或第三方評估機構(gòu)及評審專家意見，對最終入圍供應(yīng)商進(jìn)行綜合績效評估再作出選擇，“效優(yōu)”應(yīng)以“質(zhì)好”為前提。項目實施過程中，應(yīng)動態(tài)組織對服務(wù)項目的績效評價，實時掌握服務(wù)承接主體信息。因第三方或購買主體的績效評價工作，可能對服務(wù)承接主體施加強制義務(wù)，如其有正當(dāng)抗辯事由，還應(yīng)開放救濟渠道。

此外，信息公開是開展績效評價的關(guān)鍵，還應(yīng)重視績效評價結(jié)果公示的作用。筆者查詢北京、天津、上海、重慶、陜西、江蘇等省市人民政府官網(wǎng)，檢索到績效評價項目公開情況，部分省市不僅公開了項目績效評價情況，還將整改方案進(jìn)行公布，為績效評價的社會監(jiān)督提供渠道?？冃гu價結(jié)果的分析運用還應(yīng)依靠大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立項目績效管理信息平臺，對各類服務(wù)項目的歷史數(shù)據(jù)匯總處理，為制訂績效評價目標(biāo)提供客觀依據(jù)。核酸檢測服務(wù)涉及人數(shù)巨大，信息海量，信息公開可為包括社會公眾監(jiān)督在內(nèi)的多種監(jiān)督機制發(fā)揮作用提供基礎(chǔ)支撐。

評價指標(biāo)的進(jìn)一步明晰

政府購買服務(wù)種類多樣，每類項目都有其特殊性，差異性明顯。因此，有必要制訂可操作且可量化的績效評價指標(biāo)體系。

首先，在總體安排上，著眼于政策文件精神，設(shè)立服務(wù)項目三級績效評價指標(biāo)體系。一級指標(biāo)立足財政部門、購買主體、承接主體、社會公眾多角度設(shè)置績效評價總領(lǐng)性大綱，分別對應(yīng)財政資金、采購事務(wù)、服務(wù)表現(xiàn)、公共利益等指標(biāo)；其次，在中間承接上，筆者從北大法寶法律法規(guī)欄檢索到《吉林省財政廳關(guān)于完善部門預(yù)算項目管理建立一級項目績效指標(biāo)管理體系的通知》（吉財績〔2019〕581號），可參考該文件，將二級績效指標(biāo)從數(shù)量、質(zhì)量、成本、經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、滿意度等方面分別進(jìn)行填充對應(yīng)；最后，三級指標(biāo)應(yīng)樹立核心評價理念，量化上一級指標(biāo)為可實操的具體標(biāo)準(zhǔn)。此處需注意的是，由于服務(wù)項目的不同，其對應(yīng)的績效評價標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)差異化設(shè)置，可在第三級詳細(xì)指標(biāo)概念和量化標(biāo)準(zhǔn)上作不同匹配。例如，核酸檢測服務(wù)項目：服務(wù)表現(xiàn)-質(zhì)量-檢測便利度（可量化為檢測單位人次的所需時長）；插圖設(shè)計服務(wù)項目：服務(wù)表現(xiàn)-質(zhì)量-設(shè)計符合度（可量化為插圖符合文章或表達(dá)的分值評測）。

監(jiān)督救濟機制的完善

從政府購買服務(wù)績效評價監(jiān)督主體來看，102號令明確提出財政部門監(jiān)督、審計部門監(jiān)督、社會監(jiān)督及服務(wù)對象的監(jiān)督，各主體代表不同利益，監(jiān)督形式也不盡相同。

因服務(wù)項目復(fù)雜、牽涉主體眾多而未明，所以目前的癥結(jié)在于專業(yè)性監(jiān)管責(zé)任主體的確定問題，筆者認(rèn)為，政府購買服務(wù)績效評價監(jiān)管主體應(yīng)根據(jù)服務(wù)項目類型確定。例如，核酸檢測服務(wù)可由對應(yīng)各級衛(wèi)健委具體監(jiān)管、教育類出版插圖設(shè)計服務(wù)可由對應(yīng)各級教育部門專業(yè)監(jiān)管。監(jiān)管主體在其位謀其政，監(jiān)管工作既要符合市場交易的一般性規(guī)律，又需滿足政府購買服務(wù)績效評價的特別要求。落實監(jiān)管主體責(zé)任后，監(jiān)管機制問題也就迎刃而解，可由各主體根據(jù)上位法及市場交易規(guī)則制定。

程序的完善離不開救濟恢復(fù)機制，績效評價程序也不例外。項目服務(wù)承接主體對于政府及第三方機構(gòu)的評價結(jié)果有提出質(zhì)疑的權(quán)利，服務(wù)過程的績效評價結(jié)果確有缺陷的，可重新啟動績效評價流程，針對具體指標(biāo)重新調(diào)查評估。此外，監(jiān)管主體還應(yīng)建立服務(wù)違法善后快速反應(yīng)機制，暢通案件移交，防范復(fù)雜情況不良影響，警惕因承接主體停止服務(wù)造成的二次傷害。

結(jié)語

績效評價因牽涉服務(wù)質(zhì)量，是政府購買服務(wù)項目的重要環(huán)節(jié)。何種服務(wù)都脫離不了社會公眾的參與，在績效評價中要充分尊重公眾意愿，積極調(diào)動社會力量；績效評價目的也應(yīng)作綜合考量，不局限于節(jié)約財政支出的目的，需利用評價結(jié)果精準(zhǔn)監(jiān)控承接主體的行為，為今后類似項目實施提供參考借鑒；購買主體還應(yīng)深入研究政府購買服務(wù)的政策機理，探索績效評價的具體方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，努力建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

（作者單位：杜廣源，天津工業(yè)大學(xué)法學(xué)院；李德華，天津城建大學(xué)經(jīng)管學(xué)院）

（責(zé)編：彭淑榮）