政府購買服務(wù)項目績效評價的必要性探討

岳小川

五月下旬，十天內(nèi)北京市連續(xù)出現(xiàn)了三起因核酸檢測造假，檢測公司被吊銷許可證或被行政部門調(diào)查的事件：5月20日，北京樸石醫(yī)學(xué)檢驗(yàn)實(shí)驗(yàn)室有限公司因原始檢測數(shù)據(jù)明顯少于樣本檢測數(shù)量，被房山區(qū)衛(wèi)生健康委員會吊銷《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》；5月27日，北京金準(zhǔn)醫(yī)學(xué)檢驗(yàn)實(shí)驗(yàn)室在核酸檢測過程中存在涉嫌違法犯罪的行為，被北京市海淀區(qū)衛(wèi)生健康委員會立案調(diào)查；5月28日，北京中同藍(lán)博醫(yī)學(xué)檢驗(yàn)實(shí)驗(yàn)室違規(guī)對多管樣本進(jìn)行混管檢測，被北京市衛(wèi)生健康委員會調(diào)查。以上三起核酸檢測造假事件是已經(jīng)被發(fā)現(xiàn)的，是否還有大量沒有被發(fā)現(xiàn)的造假事件？為什么在核酸檢測服務(wù)中出現(xiàn)這么多的造假事件？原因是復(fù)雜的，涉及多方面因素。但是，政府購買服務(wù)項目績效評價和管理不到位，必然是其中的重要原因。

《政府購買服務(wù)管理辦法》（財政部令第102號，以下簡稱“102號令”）第二十條明確規(guī)定，“購買主體實(shí)施政府購買服務(wù)項目績效管理，應(yīng)當(dāng)開展事前績效評估，定期對所購服務(wù)實(shí)施情況開展績效評價，具備條件的項目可以運(yùn)用第三方評價評估。財政部門可以根據(jù)需要，對部門政府購買服務(wù)整體工作開展績效評價，或者對部門實(shí)施的資金金額和社會影響大的政府購買服務(wù)項目開展重點(diǎn)績效評價。”第二十一條規(guī)定，“購買主體及財政部門應(yīng)當(dāng)將績效評價結(jié)果作為承接主體選擇、預(yù)算安排和政策調(diào)整的重要依據(jù)?！焙怂釞z測服務(wù)屬于典型的政府購買服務(wù)項目，政府通過政府采購的方式和程序，以合同方式將對市民進(jìn)行核酸檢測工作交給社會檢測機(jī)構(gòu)承擔(dān)。根據(jù)102號令，作為采購人的購買主體，應(yīng)對采購項目進(jìn)行事前、事中和事后的績效評估或評價。

事前績效評估是指采購人應(yīng)在實(shí)施采購前或簽訂采購合同前對采購項目進(jìn)行評估。事前評估的內(nèi)容，一是按照《政府采購需求管理辦法》（財庫〔2021〕22號，以下簡稱“22號文”）的要求提出采購需求的技術(shù)和商務(wù)要求，必要時開展需求調(diào)查；二是按照22號文制定采購實(shí)施計劃，包括供應(yīng)商資格條件、采購方式、競爭范圍和評審規(guī)則等合同訂立安排，以及履約驗(yàn)收方案、風(fēng)險管控措施等合同管理安排；三是通過對采購需求和采購實(shí)施計劃進(jìn)行一般審查和重點(diǎn)審查，控制采購風(fēng)險。事中評估是指采購人在采購項目實(shí)施過程中，定期對所采購的服務(wù)實(shí)施情況開展績效評價。必要時可以邀請或委托第三方承擔(dān)績效評價工作。事后評估是指采購人在采購項目完成后，對采購項目的采購過程、采購實(shí)施效果、供應(yīng)商的履約情況、資金的使用情況、服務(wù)對象的滿意度等進(jìn)行全面評價評估。

前述三起核酸檢測造假事件的采購中，對采購項目績效評價顯然是有所疏漏的。主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，采購方式選擇不當(dāng)或邀請供應(yīng)商的方式不當(dāng)，事前績效評估不到位。目前已經(jīng)實(shí)施的核酸檢測服務(wù)采購項目，多數(shù)采用競爭性談判或競爭性磋商方式進(jìn)行采購，且通過評審專家和采購人共同推薦的方式確定邀請的供應(yīng)商。僅對于競爭性談判或競爭性磋商方式而言，采用評審專家和采購人共同推薦的方式確定邀請的供應(yīng)商是不違反《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財政部令第74號）的。但是，目前北京市核準(zhǔn)具備開展核酸檢測服務(wù)資格的機(jī)構(gòu)已經(jīng)有400家，有這么多潛在供應(yīng)商可以選擇，為什么采購人不采用公告征集卻要由評審專家和采購人推薦？以最近某中央單位采購核酸檢測機(jī)構(gòu)項目為例，其采用了競爭性談判方式，評審專家推薦了兩家供應(yīng)商，采購人推薦了一家供應(yīng)商。由于只有三家供應(yīng)商競爭，預(yù)算為90萬元的項目結(jié)果以89萬元成交，三家供應(yīng)商的報價不約而同都位于89萬元到90萬元之間，顯然競爭是不充分的。

除此之外，根據(jù)2 2號文，核酸檢測服務(wù)應(yīng)屬于采購需求客觀、明確且規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的采購項目，應(yīng)采用公開招標(biāo)方式，且以價格作為確定成交的主要因素。因此，除了緊急采購的情況下可以采用競爭性談判方式外，核酸檢測服務(wù)采購項目的采購方式應(yīng)該是公開招標(biāo)。由于多數(shù)核酸檢測服務(wù)項目選擇的采購方式不當(dāng)，或者沒有在更大范圍內(nèi)邀請供應(yīng)商，致使競爭不足。而競爭是政府采購最關(guān)鍵的核心要求。很多采購人以采購金額沒有達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)為借口，人為縮小競爭范圍，是造成競爭不充分的主要原因。也正是由于競爭不充分，造成很多有富余能力可以承接檢測任務(wù)的單位無緣參與，而拿到核酸檢測任務(wù)的單位，有些在手的任務(wù)已經(jīng)飽和或過量，拿到的新合同無法有效實(shí)施，無奈只得采用轉(zhuǎn)包、分包，甚至多管混合、虛假檢測的辦法應(yīng)付了事，損害了采購人和人民群眾的利益，進(jìn)而損害了國家利益。

第二，供應(yīng)商資格審查不嚴(yán)格。核酸檢測服務(wù)使用的檢測儀器是PCR核酸檢測儀。據(jù)了解，通用的PCR核酸檢測儀一般為4通道96孔，完成一次檢測需要4小時。如果一天24小時連軸轉(zhuǎn)，一臺PCR核酸檢測儀可以完成576管的檢測。按照10混1出結(jié)果，一臺PCR核酸檢測儀一天可以進(jìn)行5760人的核酸檢測。

本期疫情的特點(diǎn)是突發(fā)性和核酸檢測量的爆發(fā)性。由于疫情防控的要求，核酸檢測應(yīng)該在12小時內(nèi)出結(jié)果。面對短時間內(nèi)爆發(fā)的核酸檢測需求，很多已經(jīng)承擔(dān)核酸檢測任務(wù)的機(jī)構(gòu)是沒有足夠能力完成的。這種情況，采購人在進(jìn)行需求調(diào)查的時候就應(yīng)當(dāng)有所警惕，將供應(yīng)商履約監(jiān)督作為風(fēng)險防控的重點(diǎn)工作。在對供應(yīng)商進(jìn)行資格審查時，應(yīng)嚴(yán)格審查供應(yīng)商履行合同所必需的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力。對于承擔(dān)核酸檢測的機(jī)構(gòu)，采購人應(yīng)了解供應(yīng)商擁有PCR檢測儀和檢測人員的數(shù)量、在手核酸檢測項目合同的情況、富余核酸檢測能力等等。前述某中央單位的核酸檢測服務(wù)項目的采購過程中，沒有對供應(yīng)商核酸檢測的設(shè)備、人員、能力等關(guān)鍵條件進(jìn)行審查，為供應(yīng)商違規(guī)履約埋下了隱患。

第三，合同履行過程缺乏監(jiān)督，事中績效評價缺位。102號令第二十五條規(guī)定，“購買主體應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府購買服務(wù)項目履約管理，開展績效執(zhí)行監(jiān)控，及時掌握項目實(shí)施進(jìn)度和績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，督促承接主體嚴(yán)格履行合同，按照合同約定向承接主體支付款項?！比页霈F(xiàn)問題的核酸檢測公司，不是被行政處理時才出現(xiàn)的問題，出現(xiàn)問題應(yīng)該已經(jīng)持續(xù)了相當(dāng)一段時間。這就說明采購人對供應(yīng)商履約是缺乏監(jiān)督的，否則問題早就應(yīng)該被發(fā)現(xiàn)。

在這輪核酸檢測中，核酸采樣是公開進(jìn)行的，有被采樣人員進(jìn)行監(jiān)督，檢測機(jī)構(gòu)很難作假，但也確實(shí)發(fā)現(xiàn)過有的檢測機(jī)構(gòu)遺棄已經(jīng)采集的試管樣品的極端情形。核酸檢測在實(shí)驗(yàn)室的檢測過程和結(jié)果統(tǒng)計錄入是合同履行監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。核酸檢測的儀器24小時工作，且檢測現(xiàn)場有嚴(yán)格的消毒清潔要求，外人不宜進(jìn)入現(xiàn)場。但是通過視頻錄像完全可以實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程異地監(jiān)督以及檢測過程留痕。政府采購已經(jīng)對開標(biāo)、評標(biāo)和談判評審過程都進(jìn)行全程錄音錄像，核酸檢測過程也完全可以通過錄音錄像的方式進(jìn)行履約監(jiān)督。

第四，沒有嚴(yán)格進(jìn)行履約驗(yàn)收，事后評價缺位。按照22號文，核酸檢測服務(wù)屬于政府向社會提供的公共服務(wù)，驗(yàn)收時采購人應(yīng)邀請服務(wù)對象參與驗(yàn)收，但實(shí)際上很少見到邀請被檢測人員參與核酸檢測的履約監(jiān)督和驗(yàn)收的情況，大多數(shù)核酸檢測項目沒有進(jìn)行驗(yàn)收或驗(yàn)收工作缺少檢測人員這一重要的驗(yàn)收主體。另外，目前已經(jīng)開展的核酸檢測服務(wù)采購項目，還沒有哪家采購人把供應(yīng)商參與政府購買服務(wù)項目的績效評價結(jié)果作為參與采購項目的資格條件或評審因素，這是對政府購買服務(wù)項目的特殊性理解不夠的表現(xiàn)。政府購買服務(wù)項目不同于其他政府采購項目，有其特殊的要求。102號令第二十一條規(guī)定，“購買主體及財政部門應(yīng)當(dāng)將績效評價結(jié)果作為承接主體選擇、預(yù)算安排和政策調(diào)整的重要依據(jù)?！比绻徺I服務(wù)項目的采購人對已經(jīng)完成履約的項目及其供應(yīng)商進(jìn)行了績效評價，本輪核酸檢測服務(wù)采購項目的采購人就可以把供應(yīng)商績效評價結(jié)果應(yīng)用到采購中，從而規(guī)避采購風(fēng)險。

（責(zé)編：彭淑榮）