PPP項(xiàng)目中聯(lián)合體若干法律規(guī)則探析

王觀法

在PPP項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)中，社會(huì)資本方多個(gè)成員往往會(huì)根據(jù)各自的優(yōu)勢(shì)組成聯(lián)合體共同進(jìn)行投標(biāo)。聯(lián)合體的組建直接影響競(jìng)標(biāo)成敗乃至項(xiàng)目運(yùn)作成敗，因此，聯(lián)合體問題是PPP項(xiàng)目開展中的關(guān)鍵問題之一。

PPP項(xiàng)目中的聯(lián)合體具有獨(dú)特的法律屬性

聯(lián)合體概念在我國并不是一個(gè)新鮮的概念，一般認(rèn)為它脫胎于“聯(lián)營(yíng)”概念。2009年頒布的《民法通則》第五十二條規(guī)定“企業(yè)之間或者企業(yè)、事業(yè)單位之間聯(lián)營(yíng)，共同經(jīng)營(yíng)、不具備法人條件的，由聯(lián)營(yíng)各方按照出資比例或者協(xié)議的約定，以各自所有的或者經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任?！彪m然后來頒布的《民法總則》《民法典》取消了對(duì)“聯(lián)營(yíng)模式”的規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)中這一模式因具有旺盛的生命力而以“合伙”名義保留了下來。

1997年頒布的《建筑法》第二十七條規(guī)定：“兩個(gè)以上不同資質(zhì)等級(jí)的單位實(shí)行聯(lián)合共同承包的，應(yīng)當(dāng)按照資質(zhì)等級(jí)低的單位的業(yè)務(wù)許可范圍承攬工程?！边@初步從法律層面提出了聯(lián)合體的概念；而1999年頒布的《招標(biāo)投標(biāo)法》和2002年頒布的《政府采購法》正式從法律層面確立了聯(lián)合體的名稱，豐富了其內(nèi)涵。

最新修改的2017年《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十一條規(guī)定：“兩個(gè)以上法人或者其他組織可以組成一個(gè)聯(lián)合體，以一個(gè)投標(biāo)人的身份共同投標(biāo)。聯(lián)合體各方均應(yīng)當(dāng)具備承擔(dān)招標(biāo)項(xiàng)目的相應(yīng)能力；國家有關(guān)規(guī)定或者招標(biāo)文件對(duì)投標(biāo)人資格條件有規(guī)定的，聯(lián)合體各方均應(yīng)當(dāng)具備規(guī)定的相應(yīng)資格條件。由同一專業(yè)的單位組成的聯(lián)合體，按照資質(zhì)等級(jí)較低的單位確定資質(zhì)等級(jí)。”

2019年最新修改的《建筑法》第二十六條則規(guī)定：“承包建筑工程的單位應(yīng)當(dāng)持有依法取得的資質(zhì)證書，并在其資質(zhì)等級(jí)許可的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)承攬工程。禁止建筑施工企業(yè)超越本企業(yè)資質(zhì)等級(jí)許可的業(yè)務(wù)范圍或者以任何形式用其他建筑施工企業(yè)的名義承攬工程。禁止建筑施工企業(yè)以任何形式允許其他單位或者個(gè)人使用本企業(yè)的資質(zhì)證書、營(yíng)業(yè)執(zhí)照，以本企業(yè)的名義承攬工程?！钡诙邨l規(guī)定：“大型建筑工程或者結(jié)構(gòu)復(fù)雜的建筑工程，可以由兩個(gè)以上的承包單位聯(lián)合共同承包。共同承包的各方對(duì)承包合同的履行承擔(dān)連帶責(zé)任。兩個(gè)以上不同資質(zhì)等級(jí)的單位實(shí)行聯(lián)合共同承包的，應(yīng)當(dāng)按照資質(zhì)等級(jí)低的單位的業(yè)務(wù)許可范圍承攬工程?！?/p>

仔細(xì)研究、比對(duì)上述兩部法律中的聯(lián)合體（以下簡(jiǎn)稱“一般聯(lián)合體”）內(nèi)涵與國家發(fā)展改革委、財(cái)政部PPP規(guī)章和規(guī)范性文件有關(guān)聯(lián)合體內(nèi)涵后，可發(fā)現(xiàn)PPP體系中的聯(lián)合體有著顯著區(qū)別于一般聯(lián)合體的法律屬性。這表現(xiàn)在：

聯(lián)合體成員承擔(dān)的工作范圍不同

在一般聯(lián)合體中，聯(lián)合體只承擔(dān)工程設(shè)計(jì)與施工建設(shè)工作，但在PPP項(xiàng)目中，聯(lián)合體需要承擔(dān)融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)乃至項(xiàng)目移交的全生命周期工作。由于工作范圍的不同，必然導(dǎo)致聯(lián)合體承擔(dān)的責(zé)任和享受的權(quán)利不同。

聯(lián)合體成員資格與資質(zhì)要求不同

在一般聯(lián)合體中，聯(lián)合體成員都被要求具備承擔(dān)招標(biāo)項(xiàng)目的相應(yīng)能力或資格、資質(zhì)；由同一專業(yè)的成員組成的聯(lián)合體中，按照資質(zhì)等級(jí)較低的單位確定聯(lián)合體的資質(zhì)等級(jí)；在建筑施工中，禁止超越聯(lián)合體資質(zhì)等級(jí)許可的業(yè)務(wù)范圍承攬工程。而在PPP項(xiàng)目中，財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)）對(duì)聯(lián)合體每一成員沒有資質(zhì)方面的要求?！墩蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》（財(cái)庫〔2014〕215號(hào)）第五條規(guī)定“PPP項(xiàng)目采購應(yīng)當(dāng)實(shí)行資格預(yù)審。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請(qǐng)社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)?！钡诹鶙l又規(guī)定“資格預(yù)審公告應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目授權(quán)主體、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目名稱、采購需求、對(duì)社會(huì)資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動(dòng)、是否限定參與競(jìng)爭(zhēng)的合格社會(huì)資本的數(shù)量及限定的方法和標(biāo)準(zhǔn)、以及社會(huì)資本提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間和地點(diǎn)。”可見，實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)聯(lián)合體成員的資格、資質(zhì)需根據(jù)項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性和潛在投標(biāo)者的適合度靈活把握，明顯區(qū)別于一般聯(lián)合體中的剛性標(biāo)準(zhǔn)。

造成上述差異的根本原因是：一是與PPP模式引入初衷有關(guān)，作為以競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇社會(huì)資本的創(chuàng)新方式，PPP模式本身就要求打破行業(yè)準(zhǔn)入限制，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力；二是PPP項(xiàng)目牽涉面廣，它不僅要求社會(huì)資本方具有項(xiàng)目施工建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等能力，而且還要對(duì)社會(huì)資本等財(cái)務(wù)投資者有足夠的吸引力。在PPP項(xiàng)目中，聯(lián)合體原則上擁有選擇承包商和分包商的充分控制權(quán)，政府方不宜直接控制承包商、分包商和運(yùn)營(yíng)商，而要通過間接的付費(fèi)機(jī)制和終止合同權(quán)利等手段把控項(xiàng)目的履約。因此，除可以在PPP合同中根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》《建筑法》等法律約定PPP項(xiàng)目的建設(shè)承包商、分包商或運(yùn)營(yíng)商必須具備相應(yīng)資質(zhì)外，對(duì)聯(lián)合體其他成員不宜有統(tǒng)一的硬性資質(zhì)要求，而應(yīng)交由實(shí)施機(jī)構(gòu)靈活把握。

聯(lián)合體成員的組成有獨(dú)特的適格性

為消除地方政府隱性債務(wù)的擔(dān)憂，《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)，現(xiàn)已失效）規(guī)定了作為聯(lián)合體成員的社會(huì)資本，必須是已建立起現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但“不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國有企業(yè)。”該文件雖已失效，其內(nèi)涵卻在財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》中得到了繼承：“本指南所稱的社會(huì)資本是指依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括民營(yíng)企業(yè)、國有企業(yè)、外國企業(yè)和外商投資企業(yè)。但本級(jí)人民政府下屬的政府融資平臺(tái)公司及其控股的其他國有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會(huì)資本方參與本級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項(xiàng)目。”然而，一般聯(lián)合體不存在這一限制。

聯(lián)合體在標(biāo)前階段發(fā)揮的作用不同

在一般聯(lián)合體的招標(biāo)程序開始前，按《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律的規(guī)定，聯(lián)合體是嚴(yán)禁參與發(fā)包、招標(biāo)等工作的。但PPP項(xiàng)目可分為政府方發(fā)起和社會(huì)資本方發(fā)起，在社會(huì)資本方發(fā)起的情況下，聯(lián)合體在項(xiàng)目的立項(xiàng)、調(diào)研等階段，可以而且必須深度參與項(xiàng)目的標(biāo)前工作。

正是由于PPP項(xiàng)目中的聯(lián)合體與一般聯(lián)合體有著上述不同的特征，因此，PPP項(xiàng)目中的聯(lián)合體協(xié)議有著不同于后者的獨(dú)特的法律地位，且已得到了部分法院的承認(rèn)。

在深圳中院審結(jié)的深圳市鴻效節(jié)能股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱“鴻效公司”）與廣東申創(chuàng)光電科技有限公司（以下簡(jiǎn)稱“申創(chuàng)公司”）合同糾紛案[（2019）粵03民終27150號(hào)]中，當(dāng)事方申創(chuàng)公司于2018年4月8日與鴻效公司簽訂《凌源市城市道路照明節(jié)能改造PPP項(xiàng)目合作協(xié)議》?！逗献鲄f(xié)議》約定鴻效公司以聯(lián)合體主體方名義參與本項(xiàng)目。同月28日，朝陽市公共資源交易中心凌源分中心出具《中標(biāo)通知書》，通知鴻效公司中標(biāo)。后因鴻效公司籌資困難致使無法實(shí)際啟動(dòng)該P(yáng)PP項(xiàng)目，申創(chuàng)公司遂訴至法院請(qǐng)求鴻效公司依據(jù)聯(lián)合體協(xié)議第9條賠償違約金200萬元。鴻效公司辯稱申創(chuàng)公司在中標(biāo)時(shí)無城市及道路照明工程專業(yè)承辦二級(jí)含以上資質(zhì)，不符合項(xiàng)目招標(biāo)文件關(guān)于投標(biāo)人資質(zhì)的要求，故該中標(biāo)無效。由于中標(biāo)無效，兩者之間簽訂的涉案《合作協(xié)議》以及其與申創(chuàng)公司、凌源市市政管理處簽訂的涉案《PPP合同》亦應(yīng)無效，故申創(chuàng)公司賠償違約金主張無合同依據(jù)。但深圳中院認(rèn)為，《合作協(xié)議》和涉案《PPP合同》內(nèi)容不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定；《合作協(xié)議》和《PPP合同》與中標(biāo)合同系相互獨(dú)立的合同，鴻效公司以申創(chuàng)公司的資質(zhì)問題而主張中標(biāo)無效為由主張《合作協(xié)議》和《PPP合同》亦屬無效，缺乏法律依據(jù)。二審判決后，鴻效公司不服，申訴至廣東省高院。省高院認(rèn)為，《PPP合同》和《合作協(xié)議》與中標(biāo)合同相互獨(dú)立，故鴻效公司以中標(biāo)無效為由主張案涉《PPP合同》和《合作協(xié)議》無效缺乏依據(jù)，一、二審法院不予支持，并無不當(dāng)，駁回了申訴。

上述案例說明，法院認(rèn)為，PPP項(xiàng)目中的聯(lián)合體協(xié)議不同于一般聯(lián)合體協(xié)議，因?yàn)槿绻罢叩姆傻匚坏扔诤笳撸瑒t必然要適用《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十一條的規(guī)定：“兩個(gè)以上法人或者其他組織可以組成一個(gè)聯(lián)合體，以一個(gè)投標(biāo)人的身份共同投標(biāo)。聯(lián)合體各方均應(yīng)當(dāng)具備承擔(dān)招標(biāo)項(xiàng)目的相應(yīng)能力；國家有關(guān)規(guī)定或者招標(biāo)文件對(duì)投標(biāo)人資格條件有規(guī)定的，聯(lián)合體各方均應(yīng)當(dāng)具備規(guī)定的相應(yīng)資格條件。由同一專業(yè)的單位組成的聯(lián)合體，按照資質(zhì)等級(jí)較低的單位確定資質(zhì)等級(jí)?！比绱耍陨陝?chuàng)公司的資質(zhì)，必然得出《合作協(xié)議》無效的結(jié)論。而兩級(jí)法院認(rèn)為《合作協(xié)議》無效，缺乏法律依據(jù)，這個(gè)觀點(diǎn)實(shí)質(zhì)反映出，PPP項(xiàng)目的聯(lián)合體協(xié)議不同于一般聯(lián)合體協(xié)議。

聯(lián)合體成員對(duì)外原則上不承擔(dān)連帶法律責(zé)任

正如上述，一般聯(lián)合體成員依《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購法》和《建筑法》對(duì)外必須簽訂共同投標(biāo)協(xié)議，明確約定各方擬承擔(dān)的工作和責(zé)任，就中標(biāo)項(xiàng)目向招標(biāo)人、采購人承擔(dān)連帶責(zé)任。這種連帶責(zé)任是法律明文規(guī)定的，屬于法定的連帶責(zé)任。但由于PPP項(xiàng)目具有獨(dú)特的法律地位和下述原因，其成員對(duì)外原則上不宜和無須承擔(dān)連帶責(zé)任。

首先，對(duì)于大部分PPP項(xiàng)目，按照財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》，聯(lián)合體通常不會(huì)直接作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體，而會(huì)專門成立項(xiàng)目公司，由其作為PPP項(xiàng)目合同及項(xiàng)目其他相關(guān)合同的簽約主體。如此，各聯(lián)合體成員作為項(xiàng)目公司的股東，依《公司法》只承擔(dān)有限的出資責(zé)任，并不承擔(dān)法定連帶責(zé)任。當(dāng)然，在某些地方的PPP項(xiàng)目招標(biāo)公告中，可以見到要求聯(lián)合體成員必須簽訂成員間對(duì)項(xiàng)目的投標(biāo)與履行承擔(dān)連帶責(zé)任的內(nèi)容。但這種連帶責(zé)任的法律性質(zhì)是約定責(zé)任，而不是法定責(zé)任。

其次，國家發(fā)展改革委《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014年版）》作為另一部確立和調(diào)整PPP參與方權(quán)利義務(wù)關(guān)系的基本規(guī)范，也未涉及聯(lián)合體成員在投標(biāo)與履行階段需承擔(dān)連帶責(zé)任的規(guī)定。

再次，我國法律和《民法典》雖有合伙人之間承擔(dān)連帶法律責(zé)任的規(guī)定，但PPP聯(lián)合體成員之間的關(guān)系從法律性質(zhì)上看不是合伙關(guān)系。《民法典》第九百六十七條規(guī)定：“合伙合同是兩個(gè)以上合伙人為了共同的事業(yè)目的，訂立的共享利益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)議?！笨梢?，合伙關(guān)系不同于股東關(guān)系或一般合同關(guān)系的本質(zhì)是共享利益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，盡管合伙人內(nèi)部之間有利益與風(fēng)險(xiǎn)的分配比例，對(duì)外部主體而言，它們構(gòu)成整體的利益體，一起承擔(dān)連帶的民事責(zé)任。但PPP項(xiàng)目的幾大社會(huì)資本方，有的明顯不宜和不能成為合伙人。理由為：

《信托法》第十六條規(guī)定：“信托財(cái)產(chǎn)與屬于受托人所有的財(cái)產(chǎn)（以下簡(jiǎn)稱固有財(cái)產(chǎn)）相區(qū)別，不得歸入受托人的固有財(cái)產(chǎn)或者成為固有財(cái)產(chǎn)的一部分?！毙磐胸?cái)產(chǎn)有三個(gè)方面的的獨(dú)立性：信托財(cái)產(chǎn)獨(dú)立于委托人、受托人以及受益人的固有財(cái)產(chǎn)，他們各自的債權(quán)人均不得對(duì)信托財(cái)產(chǎn)主張權(quán)利。信托財(cái)產(chǎn)自委托人交付給受托人起，名義上它的所有權(quán)雖由受托人享有，但其獨(dú)立于受托人的固有財(cái)產(chǎn)。當(dāng)信托公司作為PPP項(xiàng)目的融資方時(shí)，它移交的是信托財(cái)產(chǎn)，而不是公司的固有財(cái)產(chǎn)；作為融資方，其承擔(dān)PPP項(xiàng)目民事責(zé)任的最大限度只能是信托財(cái)產(chǎn)，而不可能包括委托人或自身的固有財(cái)產(chǎn)。同理，證券公司、基金公司的資產(chǎn)管理計(jì)劃，它們投資管理的資金也不是其自身財(cái)產(chǎn)。它們作為融資方，只能以投資的資金為限承擔(dān)民事責(zé)任，而不能擴(kuò)大到要其承擔(dān)無限連帶責(zé)任的自身財(cái)產(chǎn)。

最后，由于PPP項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，投資、施工與運(yùn)營(yíng)三者集于一體，內(nèi)外合同關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，聯(lián)合體內(nèi)分工錯(cuò)雜；負(fù)責(zé)項(xiàng)目策劃、設(shè)計(jì)、商務(wù)等主體與施工總承包商實(shí)力相差懸殊，各成員從項(xiàng)目中獲取的收益差距較大，若對(duì)外承擔(dān)相同的連帶責(zé)任，明顯不合理，對(duì)聯(lián)合體模式的推廣也極為不利。

上述理由決定了PPP聯(lián)合體成員對(duì)外依法不承擔(dān)連帶法律責(zé)任，也不應(yīng)承擔(dān)該種法律責(zé)任。但作為例外，聯(lián)合體成員在兩種情況下，對(duì)外仍須負(fù)連帶法律責(zé)任：一是實(shí)施機(jī)構(gòu)（或招標(biāo)人）在PPP招標(biāo)公告中明確要求聯(lián)合體成員承擔(dān)連帶責(zé)任，聯(lián)合體牽頭人與一般成員經(jīng)協(xié)商，一致同意簽訂包含該內(nèi)容的聯(lián)合體協(xié)議；二是在招標(biāo)公告中，實(shí)施機(jī)構(gòu)明確要求成立PPP項(xiàng)目公司承建和運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目，聯(lián)合體在投標(biāo)文件中也明確承諾設(shè)立項(xiàng)目公司的。當(dāng)作為項(xiàng)目公司股東的聯(lián)合體成員出資不足時(shí)，則根據(jù)《公司法》第三十條規(guī)定“有限責(zé)任公司成立后，發(fā)現(xiàn)作為設(shè)立公司出資的非貨幣財(cái)產(chǎn)的實(shí)際價(jià)額顯著低于公司章程所定價(jià)額的，應(yīng)當(dāng)由交付該出資的股東補(bǔ)足其差額；公司設(shè)立時(shí)的其他股東承擔(dān)連帶責(zé)任”，聯(lián)合體其他成員作為發(fā)起人應(yīng)就出資不實(shí)負(fù)有連帶責(zé)任。

PPP聯(lián)合體成員變更的法律規(guī)則

PPP項(xiàng)目合同絕大多數(shù)建立在招投標(biāo)文件之上，項(xiàng)目合同雖是民事合同，但又受《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購法》的調(diào)整，不同于一般的民事合同。本文堅(jiān)持認(rèn)為PPP項(xiàng)目的公開招標(biāo)不同于傳統(tǒng)施工建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)，但從借鑒角度，仍有必要分析傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)中聯(lián)合體成員變更的法律規(guī)則。

首先需要指出的是，在傳統(tǒng)的招投標(biāo)法律規(guī)則體系中，聯(lián)合體成員變更，在依法必招或非依法必招項(xiàng)目中所產(chǎn)生的法律后果是不同的。在非依法必招項(xiàng)目中，由于發(fā)包人有權(quán)決定是否采取招投標(biāo)方式簽署合同，因此，招標(biāo)方和投標(biāo)方不受招投標(biāo)法律的規(guī)制，若聯(lián)合體成員發(fā)生變更，經(jīng)招標(biāo)方同意的，屬于原中標(biāo)后的書面合同的合法變更；未經(jīng)招標(biāo)方同意的，屬于單方變更合同的違約行為，按《民法典》第五百八十二條規(guī)定，履行不符合約定的，應(yīng)承擔(dān)約定或相應(yīng)的違約責(zé)任，合同一般并不因變更而無效。在必須招標(biāo)的項(xiàng)目中，如聯(lián)合體成員變更發(fā)生在中標(biāo)前，則根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十七條規(guī)定“招標(biāo)人接受聯(lián)合體投標(biāo)并進(jìn)行資格預(yù)審的，聯(lián)合體應(yīng)當(dāng)在提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件前組成。資格預(yù)審后聯(lián)合體增減、更換成員的，其投標(biāo)無效”，以及第三十八條規(guī)定“投標(biāo)人不再具備資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件規(guī)定的資格條件或者其投標(biāo)影響招標(biāo)公正性的，其投標(biāo)無效”處理?？梢姡?lián)合體資格預(yù)審?fù)ㄟ^后，應(yīng)認(rèn)為成員變更后的聯(lián)合體發(fā)出的要約為無效，其投標(biāo)一律屬無效要約。但如此類變更發(fā)生在中標(biāo)后的書面合同簽署之后呢？由于當(dāng)事人意思自治原則受到必須招投標(biāo)法律的強(qiáng)制規(guī)制，成員變更對(duì)中標(biāo)合同的效力會(huì)產(chǎn)生何種蝴蝶效應(yīng)，《民法典》和有關(guān)司法解釋以及作為特別法的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》并未作出有針對(duì)性的規(guī)定。

所幸，《政府采購法》給出了較明確的答案。該法第五十條規(guī)定：“政府采購合同的雙方當(dāng)事人不得擅自變更、中止或者終止合同?！边@包含兩層含義：第一，一旦招標(biāo)人與投標(biāo)人簽訂政府采購合同，其內(nèi)容是絕對(duì)不可以協(xié)商變更的；第二，單方面擅自變更書面合同，包括變更作為聯(lián)合體一方的當(dāng)事人成員等，其后果嚴(yán)重程度等同于合同的中止與解除，但其內(nèi)涵又不等同于合同中止或解除，而是等同于嚴(yán)重違反合同的違約行為。結(jié)合《民法典》第五百八十二條的規(guī)定，在合同有效的前提下，變更方應(yīng)負(fù)約定或相應(yīng)的違約責(zé)任。

基于對(duì)一般聯(lián)合體成員變更法律規(guī)則的分析，結(jié)合PPP聯(lián)合體不同于一般聯(lián)合體的法律特征，筆者認(rèn)為，調(diào)整一般聯(lián)合體的法律不應(yīng)當(dāng)無區(qū)別地適用于PPP聯(lián)合體中。除上述理由外，第一，由于PPP項(xiàng)目通常資金規(guī)模大、項(xiàng)目生命周期長(zhǎng)達(dá)20-30年，相關(guān)參與方通常需要經(jīng)歷項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等工作環(huán)節(jié)，不支持聯(lián)合體成員進(jìn)行因時(shí)因地因勢(shì)的變更，否則不利于PPP的開展與推廣；第二，作為PPP項(xiàng)目融資方的金融機(jī)構(gòu)，只承擔(dān)資金供給的角色，它們不需要擁有項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的專業(yè)技能，如禁止其變更，更不利于金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)緩釋、頭寸調(diào)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)匹配；第三，財(cái)政部等部門的PPP項(xiàng)目合同指南明確允許項(xiàng)目合同可以就合同達(dá)成前有關(guān)前期協(xié)議，如允許就聯(lián)合體協(xié)議內(nèi)容是否存續(xù)進(jìn)行約定，這種約定包括聯(lián)合體成員的變更。

當(dāng)然，支持PPP聯(lián)合體成員的變更也不應(yīng)是不受限制的。筆者認(rèn)為，變更要受到以下幾方面的限制或禁止：第一，違反《財(cái)政部辦公廳關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)），聯(lián)合體原成員未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份的；第二，違反《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第五十四條的規(guī)定，進(jìn)行直接協(xié)議轉(zhuǎn)讓或未進(jìn)產(chǎn)權(quán)交易場(chǎng)所公開進(jìn)行；第三，原聯(lián)合體成員承擔(dān)主體施工責(zé)任、質(zhì)量保障等任務(wù)的。

必須指出，擅自變更承擔(dān)主體施工責(zé)任、質(zhì)量保障的聯(lián)合體成員，其導(dǎo)致的法律后果不應(yīng)只局限于承擔(dān)《民法典》第五百八十二條的約定或違約責(zé)任，而應(yīng)根據(jù)《民法典》第五百六十三條的規(guī)定，當(dāng)作為聯(lián)合體核心成員的擅自變更這一違約行為致使不能實(shí)現(xiàn)合同目的時(shí)，政府方有權(quán)選擇解除合同。

江蘇省無錫市中級(jí)人民法院審結(jié)的淮安市運(yùn)河文化長(zhǎng)廊-中國漕運(yùn)城、板閘遺址公園PPP項(xiàng)目案〔（2022）蘇02民終934號(hào)〕很好地說明了這一點(diǎn)。該案中，無錫文旅一期產(chǎn)業(yè)投資中心（有限合伙）（以下簡(jiǎn)稱“文旅一期”）、無錫市文化旅游發(fā)展集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“文旅集團(tuán)“）、無錫昌碩市政基礎(chǔ)設(shè)施一期投資中心（有限合伙）（以下簡(jiǎn)稱“昌碩投資”）和中國水利水電第十四工程局有限公司（以下簡(jiǎn)稱“中水電公司”）組成聯(lián)合體投標(biāo)上述PPP項(xiàng)目并于中標(biāo)后簽訂了PPP項(xiàng)目合同；根據(jù)“兩標(biāo)并一標(biāo)”原則，中水電公司還被選定為項(xiàng)目的總承包單位。但之后，因聯(lián)合體成員中水電公司不符合國資委《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》相關(guān)要求，擬申請(qǐng)退出聯(lián)合體?；窗彩姓?018年3月、4月分別組織召開了PPP項(xiàng)目有關(guān)問題專家咨詢會(huì)和協(xié)調(diào)會(huì)，決定采用邀請(qǐng)不少于三家符合條件的企業(yè)進(jìn)行比選方式確定中水電公司份額受讓單位。最終南通四建集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“南通四建”）經(jīng)比選并經(jīng)原聯(lián)合體討論決定，代替中水電公司在聯(lián)合體中的地位。原聯(lián)合體成員文旅集團(tuán)、昌碩投資、文旅一期與南通四建四方重新簽訂了《聯(lián)合體協(xié)議書》《聯(lián)合體補(bǔ)充協(xié)議一》。

該案訟爭(zhēng)焦點(diǎn)在于，原聯(lián)合體與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂PPP項(xiàng)目合同并確認(rèn)中水電公司為項(xiàng)目的總承包單位后，經(jīng)政府方和社會(huì)資本方的一番操作，將中水電公司在聯(lián)合體的份額及項(xiàng)目工程建設(shè)總承包等權(quán)利、義務(wù)轉(zhuǎn)讓給南通四建是否違反《招標(biāo)投標(biāo)法》。一、二審法院均認(rèn)為，涉案PPP項(xiàng)目系部分使用國有資金投資的項(xiàng)目，必須進(jìn)行公開招投標(biāo)；政府方和實(shí)施機(jī)構(gòu)雖通過比選程序選定由南通四建替代中水電公司，但比選程序缺乏法律依據(jù)。中水電公司與南通四建就《PPP項(xiàng)目合同》項(xiàng)下權(quán)利義務(wù)的轉(zhuǎn)讓行為，實(shí)質(zhì)上已將原中標(biāo)聯(lián)合體的主體成員進(jìn)行了變更，鑒于中水電公司系涉案項(xiàng)目的總承包單位，雖然在聯(lián)合體中僅持有0.1%的份額，但其主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的施工建設(shè)，而項(xiàng)目建設(shè)過程中除資金保障以外，還涉及施工質(zhì)量、施工工期等因素，因此，中水電公司對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的順利開展具有重要作用，不能僅以其持有的份額比例來衡量其在項(xiàng)目中的重要性。聯(lián)合體該成員的變動(dòng)，構(gòu)成對(duì)原招投標(biāo)文件內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性變更，違反了《招標(biāo)投標(biāo)法》的禁止性規(guī)定，故新的《聯(lián)合體協(xié)議書》《聯(lián)合體補(bǔ)充協(xié)議一》應(yīng)屬無效。

該案例中，法院雖未區(qū)別出一般聯(lián)合體與PPP聯(lián)合體的不同，也未引用《民法典》第五百六十三條的規(guī)定，當(dāng)聯(lián)合體成員特別是核心成員發(fā)生變更時(shí)，致使PPP項(xiàng)目合同不能實(shí)現(xiàn)目的時(shí)，實(shí)施機(jī)構(gòu)有權(quán)解除合同，但裁判結(jié)果明顯是吻合《民法典》該條內(nèi)涵的。

（責(zé)編：高楊）