代理機構(gòu)監(jiān)督評價凸顯監(jiān)管思路的三大轉(zhuǎn)變

張澤明

作為政府簡政放權(quán)的重要舉措之一，自2014年以來，財政部、住建部、國家發(fā)展改革委等先后取消了招標采購代理機構(gòu)資質(zhì)的行政審批，招標采購代理機構(gòu)數(shù)量迅速增長。在此背景下，如何轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，將工作重心由事前審批轉(zhuǎn)變到事中和事后監(jiān)管上，成了監(jiān)管部門要探索的新課題。

近年來，財政部一直采用定期對代理機構(gòu)執(zhí)業(yè)情況進行專項檢查的方式，督促代理機構(gòu)規(guī)范代理行為。2021年，財政部首次將對代理機構(gòu)的“監(jiān)督檢查”變?yōu)椤氨O(jiān)督評價”，雖然僅有兩字之差，卻無疑是財政部對代理機構(gòu)進行事中事后創(chuàng)新監(jiān)管的體現(xiàn)，背后的監(jiān)管思路變化值得深入體會。

代理機構(gòu)監(jiān)督評價的現(xiàn)狀

代理機構(gòu)資質(zhì)取消后，招標采購代理行業(yè)出現(xiàn)了一些新情況、新問題，亟待解決。

一是代理機構(gòu)容易陷入低價競爭。某招標代理人士表示，近幾年行業(yè)價格戰(zhàn)愈演愈烈，相較以前，如今代理服務(wù)費甚至出現(xiàn)了二折的報價。

二是人才流失加快。代理機構(gòu)數(shù)量的增長率遠超同期招標采購市場份額的增長，導致有一定從業(yè)經(jīng)驗的人員分散到不同代理公司中。而新入行人員要經(jīng)過一定周期的培訓才能成熟，招標采購服務(wù)同質(zhì)化嚴重。出于生存壓力，代理機構(gòu)忙于承攬項目卻疏于服務(wù)能力的提升，“頭重腳輕”傾向更加凸顯，專業(yè)化發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。

三是“馬甲公司”增多。出現(xiàn)了很多一年代理項目為個位數(shù)甚至沒有代理業(yè)務(wù)的公司，這些公司的主營業(yè)務(wù)不是采購代理卻堅持“待在”代理名錄中，使得采購人在代理機構(gòu)選用上“亂花漸欲迷人眼”，招標采購代理行業(yè)的平均服務(wù)能力難以提高。

監(jiān)督評價傳遞出的監(jiān)管思路變化

從監(jiān)督檢查到監(jiān)督評價，總體上體現(xiàn)了財政部監(jiān)管思路的三個轉(zhuǎn)變。

一是實現(xiàn)評判代理機構(gòu)執(zhí)業(yè)能力由“行不行”到“好不好”的轉(zhuǎn)變。以往的監(jiān)督檢查重點在于查處違規(guī)的代理機構(gòu)，對違規(guī)代理機構(gòu)會予以行政處罰和通報，側(cè)重于督促代理機構(gòu)不得越過違規(guī)的紅線，屬于實地查看代理機構(gòu)執(zhí)業(yè)合規(guī)度“行不行”。如今的監(jiān)督評價則不僅限于對違規(guī)代理機構(gòu)的處罰，還增加了對代理機構(gòu)多維度評價體系的構(gòu)建，嘗試對代理機構(gòu)“精準畫像”，開始轉(zhuǎn)向評定代理機構(gòu)水平“好不好”上。這無疑使得參與評價的代理機構(gòu)執(zhí)業(yè)形象更加立體，在行業(yè)中更有區(qū)分度。

對代理機構(gòu)進行多維度評價不僅限于年度監(jiān)督評價。2021年12月，財政部就《關(guān)于開展政府采購代理機構(gòu)和評審專家履職評價工作（試行）的通知》向社會公開征求意見，該征求意見稿的核心要義，就是通過中央預(yù)算層級采購項目政府采購評審專家的角度，對代理機構(gòu)組織采購的能力進行評價。這一評價從采購文件編寫質(zhì)量、評審活動組織、職業(yè)素質(zhì)等3方面17個細分項開展，將進一步豐富代理機構(gòu)評價的維度。財政部多維度評價代理機構(gòu)的監(jiān)管導向也將進一步加強。

二是由確?！昂弦?guī)采購”向倡導“專業(yè)采購”的轉(zhuǎn)變。筆者認為，在監(jiān)督評價的指標體系中，從業(yè)人員的素質(zhì)能力是區(qū)分代理機構(gòu)優(yōu)劣的最重要指標之一?？偡?00分中，人員和培訓情況占了20分，代理機構(gòu)如果有符合要求的專職從業(yè)人員、有經(jīng)驗的人員、有專業(yè)資質(zhì)的人員，最多可以得到15分。相比于評價指標中企業(yè)基本情況和管理制度等基本得分項，擁有較多專業(yè)人員的代理機構(gòu)將在評價中脫穎而出。

三是由“過程把控”到“行業(yè)管理”的轉(zhuǎn)變。以往財政部門的監(jiān)督檢查，都是從項目的執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)代理機構(gòu)的違規(guī)漏洞，對如何從整體上評價代理機構(gòu)乃至遴選出行業(yè)內(nèi)的優(yōu)秀代理機構(gòu)，缺乏科學的量化手段。財政部門公開對代理機構(gòu)的處罰信息，雖然一定程度可以使采購人避開劣質(zhì)代理機構(gòu)的“坑”，但不能完全排解采購人在挑選優(yōu)質(zhì)代理機構(gòu)上的某種程度的茫然感。實踐中，有的采購人員是經(jīng)過了教訓才明白哪些代理機構(gòu)不能選，有的是憑借熟人推介或者選熟悉的代理機構(gòu)，還有的設(shè)置了代理機構(gòu)庫，每次隨機抽簽選用。很多代理機構(gòu)尤其是新設(shè)立的代理機構(gòu)不得不忙于跑人脈關(guān)系，力爭“入庫”或者進入決策者的視線，扭曲了代理機構(gòu)正常的選用機制。

2018年，財政部在監(jiān)督檢查中試行了“紅名單”制度，推薦優(yōu)秀的代理機構(gòu)給采購人。這次的監(jiān)督評價，也是對采購代理行業(yè)進行整體把控的有益嘗試。這只是革新的第一步，未來的步子可能會邁得更大。

監(jiān)督評價指明方向，制度創(chuàng)新仍可繼續(xù)

從目前監(jiān)督評價的方案看，代理機構(gòu)自愿參與評價。這相當于給各家代理機構(gòu)一個緩沖期，加強專業(yè)化建設(shè)，同時也給予了政府采購代理行業(yè)比較明確的政策預(yù)期。從評價體系看，將代理機構(gòu)分為綜合型、成長型兩類進行評分，充分考慮了代理機構(gòu)的成長階段，有利于評價的執(zhí)行。之前一些地方財政部門曾試行過對代理機構(gòu)按年度項目執(zhí)行情況進行累計打分，操作規(guī)范加分、操作違規(guī)減分，結(jié)果體量大的代理機構(gòu)往往多干多錯，綜合分數(shù)不理想，而部分沒怎么干過項目的小代理公司犯的錯少，扣分也少，綜合評分反倒能勝過大代理公司一籌。財政部這次的分類評價，可以較好地解決這類問題。

財政部此次出臺的評價體系，也給基層監(jiān)管指明了方向。之前各地均在探索如何做好對代理機構(gòu)的評價，例如山東、遼寧、陜西、寧夏、西藏等多地出臺了代理機構(gòu)考核辦法或信用評價辦法。有的采用了合格制，也有不少采取了積分制。各地多對專職從業(yè)人員作出要求，但是對專職人員的理解不太一樣，有的認為應(yīng)是繳納社保的專業(yè)人員，有的則認為參加過政府采購培訓的就可以認定為專職人員。此次財政部的評價體系，明確將繳納社保的人員認定為專職人員，使基層在操作上有了統(tǒng)一的遵循。

《政府采購代理機構(gòu)管理暫行辦法》要求代理機構(gòu)必須擁有不少于5名專職從業(yè)人員，很多代理機構(gòu)在中國政府采購網(wǎng)的代理機構(gòu)名單平臺上僅申報了5人。按照此次評價指標，繳社保的專職專業(yè)人員越多的單位，打分越高，這對代理機構(gòu)發(fā)展的導向作用就非常明顯。這也在某種程度上督促中小微代理公司為員工繳納社保，保障基層員工的合法權(quán)益。

2021年12月30日在北京召開的全國財政國庫暨政府采購工作會議強調(diào)，要大力推進政府采購制度改革，完善監(jiān)督管理，以公正監(jiān)管保障公平競爭。在筆者看來，未來一段時間，進一步優(yōu)化對代理機構(gòu)的事中事后監(jiān)管，不妨從以下幾個方面入手。

一是進一步優(yōu)化對代理機構(gòu)的評價體系，增強代理機構(gòu)選用區(qū)分度?？梢栽谪斦磕壳氨O(jiān)督評價指標的基礎(chǔ)上，結(jié)合代理機構(gòu)被行政處罰、投訴、專家與采購對代理評價、日常檢查等情況，形成代理機構(gòu)信用評價體系，對代理機構(gòu)進行畫像，并向社會公布，方便采購人選用。

二是適時出臺政府采購“吹哨人”制度，形成對代理機構(gòu)的監(jiān)督合力。鼓勵代理機構(gòu)內(nèi)部員工或者其他熟悉內(nèi)情的人向監(jiān)管部門舉報代理機構(gòu)違規(guī)行為，并根據(jù)項目預(yù)算金額給予獎勵。按照美國證券交易委員會SEC的經(jīng)驗，此舉能夠較好維護智力密集型服務(wù)業(yè)的公平執(zhí)業(yè)環(huán)境。

三是強化代理機構(gòu)評價后的結(jié)果運用，提升制度威懾力。在這方面，地方已經(jīng)有一定的探索積累。比如有的地方財政部門曾提出，將代理機構(gòu)的考核結(jié)果作為采購單位選擇代理機構(gòu)的參考，考核不合格的代理機構(gòu)需限期整改并列入重點監(jiān)管名單，采購人原則上不得委托業(yè)務(wù)給正在進行整改的代理機構(gòu)。對連續(xù)兩年考核不合格的代理機構(gòu)，暫停其政府采購代理業(yè)務(wù)一年。累計三年考核不合格的代理機構(gòu)，列入黑名單，禁止其從事政府采購代理業(yè)務(wù)。有的地方財政部門則要求代理機構(gòu)在整改期間，采購人委托其代理政府采購業(yè)務(wù)應(yīng)事先向同級財政部門說明合理理由并備案。財政部門可在不違反《行政處罰法》的前提下，進一步強化代理機構(gòu)評價的權(quán)威性，不僅要使其對采購人選用代理機構(gòu)形成指導性，也可以將結(jié)果運用到代理機構(gòu)以供應(yīng)商身份參加的采購項目中，比如在采購人招標選擇入圍代理機構(gòu)庫的時候，對綜合評價不高的代理機構(gòu)采取減分措施等。

四是加強建設(shè)統(tǒng)一的代理機構(gòu)信息平臺，降低采購人與代理機構(gòu)的信息不對稱。依托中國政府政府網(wǎng)的代理機構(gòu)登記平臺，進一步豐富其信息，比如以市為單位對代理機構(gòu)進行分類方便選用，增加代理機構(gòu)的評價得分或名次，公示代理機構(gòu)年度較有影響力項目執(zhí)行并及時更新，詳盡描述代理機構(gòu)從業(yè)人員尤其是項目經(jīng)理的專業(yè)能力等，便于代理機構(gòu)進一步全方面展示專業(yè)能力。

五是推動形成代理服務(wù)費用指導機制，減輕事中事后監(jiān)管壓力。代理費指導價格取消后，各地不同程度出現(xiàn)了代理機構(gòu)惡性低價競爭的情況。有的代理機構(gòu)甚至采取“堤內(nèi)損失堤外補”的手法，在代理費低報價的同時，在保證金收取返還和小額零星采購的采購文件售賣上動腦筋，力圖將“損失”從供應(yīng)商身上找補回來，從而不利于招標采購行業(yè)良好營商環(huán)境的構(gòu)建。過低的代理服務(wù)費也將使代理公司無心在專業(yè)人員的培養(yǎng)上下力氣，影響行業(yè)整體的服務(wù)專業(yè)度。

在存在類似情況的PPP咨詢領(lǐng)域，代理服務(wù)費用指導機制已經(jīng)有相關(guān)的探索。2016年，由廣東省國際工程咨詢有限公司牽頭主編，廣州市國際工程咨詢公司等多家單位共同參與編制的《PPP項目咨詢服務(wù)收費參考（試行）》（以下簡稱《參考（試行）》）向會員及有關(guān)單位發(fā)布?！秴⒖迹ㄔ囆校方ㄗh對PPP項目咨詢服務(wù)分檔收費，按PPP項目投資額劃分檔次，按咨詢服務(wù)事項逐項付費，同時依據(jù)PPP項目涉及專業(yè)領(lǐng)域數(shù)量設(shè)置調(diào)整系數(shù)。2018年，四川省推進政府和社會資本合作研究會發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)四川省PPP項目咨詢服務(wù)收費標準的通知》，供會員單位及有關(guān)合作單位參考。2020年全國兩會期間，也有政協(xié)委員提出盡快制定和出臺新版建筑工程設(shè)計收費標準，遏制行業(yè)低價惡性競爭的建議。財政部門不妨依托政府采購協(xié)會、招投標協(xié)會等團體組織，監(jiān)測并定期公布政府采購代理服務(wù)成本信息和計價規(guī)則，形成代理機構(gòu)服務(wù)費指導價格，以供采購人和代理機構(gòu)在簽訂委托協(xié)議時參考。

（作者單位：大連海關(guān)）

（責編：彭淑榮）