建立維護(hù)金融穩(wěn)定長效機(jī)制

邱海峰

4月6日，《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》對外公布。草案征求意見稿共六章四十八條，分為總則、金融風(fēng)險防范、金融風(fēng)險化解、金融風(fēng)險處置、法律責(zé)任、附則。相關(guān)人士表示，這將推動建立金融風(fēng)險防范、化解和處置的制度安排，與其他金融法律各有側(cè)重、互為補(bǔ)充，切實(shí)維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)金融安全和社會穩(wěn)定。

壓實(shí)各方責(zé)任

中國人民銀行相關(guān)人士介紹，為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于防范化解金融風(fēng)險、健全金融法治的決策部署，建立維護(hù)金融穩(wěn)定的長效機(jī)制，人民銀行會同有關(guān)部門深入研究、反復(fù)論證，起草了《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》。

“縱觀國內(nèi)外，金融發(fā)展和金融監(jiān)管都要以金融穩(wěn)定為本?！敝袊裆y行首席研究員溫彬?qū)τ浾叻治觯陙?，我國金融立法工作穩(wěn)步推進(jìn)，但金融法治建設(shè)還存在不足。特別是在金融穩(wěn)定方面，缺乏整體設(shè)計和跨行業(yè)跨部門的統(tǒng)籌安排，相關(guān)條款分散于多部金融法律法規(guī)中，規(guī)定過于原則，一些重要問題還缺乏制度規(guī)范，已成為金融安全穩(wěn)定的影響和制約因素。從實(shí)踐角度來看，我國防范化解重大風(fēng)險攻堅(jiān)戰(zhàn)取得重要階段性成果，金融風(fēng)險整體收斂、總體可控，有必要將行之有效的做法上升為法律層面的長效制度。

業(yè)內(nèi)人士表示，前期處置實(shí)踐表明，部分中小金融機(jī)構(gòu)公司治理失效、經(jīng)營模式粗放，以及部分股東和實(shí)際控制人濫用控制權(quán)、違法違規(guī)占用金融機(jī)構(gòu)資金，是導(dǎo)致金融風(fēng)險發(fā)生的重要原因，地方政府的屬地責(zé)任和金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任也需進(jìn)一步落實(shí)和強(qiáng)化。

此次公布的草案征求意見稿明確提出，壓實(shí)金融機(jī)構(gòu)及其主要股東、實(shí)際控制人的主體責(zé)任，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)審慎經(jīng)營義務(wù)，加強(qiáng)對主要股東、實(shí)際控制人的準(zhǔn)入和監(jiān)管要求。壓實(shí)地方政府的屬地和維穩(wěn)責(zé)任，及時主動化解區(qū)域金融風(fēng)險。壓實(shí)金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任，切實(shí)履行本行業(yè)本領(lǐng)域金融風(fēng)險防控職責(zé)，嚴(yán)密防范、早期糾正并及時處置風(fēng)險。中國人民銀行發(fā)揮最后貸款人作用，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。

減少對公共資金依賴

處置金融風(fēng)險需要投入財務(wù)資源。溫彬介紹，2008年以來國際組織和主要經(jīng)濟(jì)體均強(qiáng)調(diào)，處置風(fēng)險要先由金融機(jī)構(gòu)自救紓困后采取外部救助，減少對公共資金的依賴。草案征求意見稿明確提出，建立處置資金池，明確權(quán)責(zé)利匹配、公平有序的處置資金安排。

“首先要求被處置機(jī)構(gòu)積極自救化險，主要股東和實(shí)際控制人按照恢復(fù)與處置計劃或者監(jiān)管承諾補(bǔ)充資本，對金融風(fēng)險負(fù)有責(zé)任的股東、實(shí)際控制人依法履行自救義務(wù)。”中國人民銀行相關(guān)人士說，同時，調(diào)動市場化資金參與被處置機(jī)構(gòu)的并購重組，發(fā)揮存款保險基金、行業(yè)保障基金市場化、法治化處置平臺作用。

草案征求意見稿還提出，危及區(qū)域穩(wěn)定，且窮盡市場化手段、嚴(yán)格落實(shí)追贓挽損仍難以化解風(fēng)險的，依法動用地方公共資源;重大金融風(fēng)險危及金融穩(wěn)定的，按照規(guī)定使用金融穩(wěn)定保障基金。

中國人民銀行相關(guān)人士介紹，金融穩(wěn)定保障基金由向金融機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施等主體籌集的資金以及國務(wù)院規(guī)定的其他資金組成，由國務(wù)院金融委統(tǒng)籌管理。必要時人民銀行再貸款等公共資金可以為基金提供流動性支持，基金應(yīng)當(dāng)以處置所得、收益和行業(yè)收費(fèi)償還再貸款。金融穩(wěn)定保障基金與既有的存款保險基金和行業(yè)保障基金雙層運(yùn)行、協(xié)同配合，進(jìn)一步筑牢我國金融安全網(wǎng)。

新增處置工具

資金之外，草案征求意見稿對金融風(fēng)險處置措施和工具作出明確安排，新增整體轉(zhuǎn)移資產(chǎn)負(fù)債、設(shè)立過橋銀行和特殊目的載體、暫停終止凈額結(jié)算等處置工具。

中國人民銀行相關(guān)人士介紹，按照市場化法治化原則，明確對被處置機(jī)構(gòu)可以依法實(shí)施股權(quán)、債權(quán)減記和債轉(zhuǎn)股，分?jǐn)偺幹贸杀?。明確股權(quán)、債權(quán)的減記順位，保障股東、債權(quán)人和相關(guān)利益主體的合法權(quán)益，明確債權(quán)人和相關(guān)利益主體通過風(fēng)險處置所得不低于破產(chǎn)清算所得。完善處置配套制度安排，與司法程序保持銜接。

在法律責(zé)任方面，草案征求意見稿強(qiáng)調(diào)，國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制對重大金融風(fēng)險形成、擴(kuò)大、蔓延或者處置不當(dāng)負(fù)有直接責(zé)任的地方、部門以及有關(guān)單位和個人，可以采取約談、內(nèi)部通報、責(zé)令作出書面檢查等措施予以問責(zé)。

“對違法違規(guī)行為強(qiáng)化責(zé)任追究?！敝袊嗣胥y行相關(guān)人士說，規(guī)定金融機(jī)構(gòu)及其主要股東、實(shí)際控制人在金融風(fēng)險形成和處置中的違法違規(guī)行為及其相應(yīng)處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。對公職人員的失職瀆職行為，依法給予處理處分，構(gòu)成濫用職權(quán)、玩忽職守等犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

中國人民銀行相關(guān)人士表示，下一步，將會同有關(guān)部門充分吸收社會各界反饋的意見建議，進(jìn)一步修改完善金融穩(wěn)定法草案，按照立法程序配合立法機(jī)關(guān)高質(zhì)量推進(jìn)后續(xù)工作，推動金融穩(wěn)定法早日出臺。