日本社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理模式研究

羅卓茂，鄭 銘，潘夢(mèng)飛，夏巍松，管 彤

（1.浙江省建科建筑設(shè)計(jì)院有限公司，浙江 杭州 310012；2.浙江理工大學(xué)，浙江 杭州 310018）

1 日本社區(qū)建設(shè)和發(fā)展歷程

20世紀(jì)50年代以來(lái)，日本隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和高速的城市化進(jìn)程，開(kāi)始進(jìn)行城市更新和社區(qū)營(yíng)造，逐漸形成了具有特色的社區(qū)治理體系。日本社區(qū)發(fā)展可分為三個(gè)階段：政府主導(dǎo)下的社區(qū)建設(shè)，社區(qū)居民及社會(huì)資本參與的社區(qū)建設(shè)與治理，多方共治的社區(qū)治理（圖1）。其發(fā)展歷程有兩個(gè)特征：一是“自上而下”，政府從“控制指導(dǎo)”向“放權(quán)引導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變；二是“自下而上”，市民從“無(wú)意識(shí)”向“自組織”的轉(zhuǎn)變。

圖1 日本社區(qū)發(fā)展歷程（作者自繪）

二戰(zhàn)后至20世紀(jì)60年代，隨著戰(zhàn)后住宅嚴(yán)重不足以及快速城市化，日本急需城市重建，政府開(kāi)始主導(dǎo)城市更新和社區(qū)建設(shè)，注重住宅數(shù)量的建設(shè)來(lái)滿足城市需求。1945年日本政府在《患災(zāi)都市應(yīng)急建議住宅綱要》中指出：從國(guó)庫(kù)中撥款為受災(zāi)地區(qū)提供30萬(wàn)套住宅供應(yīng)，促進(jìn)戰(zhàn)后住宅建設(shè)。1950年《住宅金融公庫(kù)法》發(fā)布，政府出資設(shè)立住宅金融公庫(kù)，為居民提供長(zhǎng)期固定的低息住宅建設(shè)貸款，并支持私人住宅建設(shè)，為住宅建設(shè)提供金融支持。1951年日本通過(guò)《公營(yíng)住宅法》，將低收入者的住房困難問(wèn)題規(guī)定為地方政府責(zé)任，國(guó)家對(duì)地方政府提供資金和技術(shù)援助，為住宅困難群體提供低租金的公營(yíng)住宅，推動(dòng)了公租房體系的形成。從60年代開(kāi)始，日本開(kāi)始系統(tǒng)地清除貧民區(qū)，推動(dòng)住宅區(qū)和新城的開(kāi)發(fā)建設(shè)，標(biāo)志著日本開(kāi)始大規(guī)模地開(kāi)展城市更新運(yùn)動(dòng)［1］。但隨著住宅的大規(guī)模建設(shè)，環(huán)境損害愈加嚴(yán)重，60年代末，隨著日本市民運(yùn)動(dòng)的興起，居民主體意識(shí)日漸增強(qiáng)，町內(nèi)會(huì)職能從原來(lái)的行政末端功能向居民自治轉(zhuǎn)變。這一階段政府控制著住宅建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，形成了“政府控制”與“居民訴求與對(duì)抗”的社區(qū)建設(shè)和治理特征。

20世紀(jì)70—80年代，日本從法律上明確市民及社會(huì)團(tuán)體在社區(qū)建設(shè)和治理中的重要地位，并引導(dǎo)住宅建設(shè)由“量”到“質(zhì)”的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)社區(qū)配套設(shè)施完善和交通及環(huán)境的優(yōu)化。日本社區(qū)建設(shè)由政府主導(dǎo)逐漸向社會(huì)居民參與轉(zhuǎn)變。1969年，日本出臺(tái)《都市再開(kāi)發(fā)法》，規(guī)定項(xiàng)目建設(shè)必須征得三分之二的土地所有者同意。同年，國(guó)民生活審議會(huì)調(diào)查委員會(huì)在《社區(qū)中人性的回歸》報(bào)告中指出，對(duì)于地域問(wèn)題不僅需要國(guó)家層面參與，更要強(qiáng)調(diào)社區(qū)在問(wèn)題解決和主體形成中的作用。1975年日本政府修訂《都市再開(kāi)發(fā)法》，允許個(gè)人及私人機(jī)構(gòu)擔(dān)任建設(shè)實(shí)施主體。1980年，《城市規(guī)劃法》規(guī)定公民可以參與到地區(qū)一級(jí)的城市規(guī)劃過(guò)程當(dāng)中，進(jìn)一步引導(dǎo)民間力量參與社區(qū)建設(shè)，民間力量逐漸成為日本城市更新建設(shè)的主體。政府在城市更新中逐漸轉(zhuǎn)為服務(wù)角色，通過(guò)制定相關(guān)獎(jiǎng)助政策為個(gè)人及私人機(jī)構(gòu)提供融資、補(bǔ)助貸款，以及完善公共設(shè)施等方式引導(dǎo)民間參與。同時(shí)市民逐漸形成不同的居民組織并積極參與社區(qū)建設(shè)。政府也推動(dòng)“地域會(huì)議”和“市民會(huì)議”等制度的確立，提高市民參與公共治理的主動(dòng)性。日本社區(qū)建設(shè)和治理從“訴求與對(duì)抗型”向“市民參與型”轉(zhuǎn)變，日本社區(qū)營(yíng)造呈現(xiàn)出準(zhǔn)自治和自組織的治理形態(tài)［2］。

20世紀(jì)90年代至今，社區(qū)建設(shè)開(kāi)始注重多元協(xié)調(diào)合作。日本“新公共性”以及“協(xié)動(dòng)”理念逐漸盛行，新公共性強(qiáng)調(diào)立足于公眾基礎(chǔ)上的多元參與，“協(xié)動(dòng)”則強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織與政府之間的合作。1995年阪神大地震成為日本社區(qū)營(yíng)造的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，日本政府認(rèn)識(shí)到了非營(yíng)利組織、市民團(tuán)體、居民自治組織等在社區(qū)營(yíng)造中的積極作用。1996年日本提出改革原有公益法人制度，降低公益法人登記門(mén)檻。1998年頒布《特定非營(yíng)利性活動(dòng)促進(jìn)法》進(jìn)一步降低公益法人登記門(mén)檻，設(shè)立了新的非營(yíng)利法人形式，即特定非營(yíng)利活動(dòng)法人，并確定了被賦予法人資格的對(duì)象及其活動(dòng)內(nèi)容。確立了社會(huì)組織參與社區(qū)治理活動(dòng)的合法性，奠定了日本社會(huì)組織發(fā)展的基礎(chǔ)。該法實(shí)施后，民眾對(duì)非營(yíng)利組織的認(rèn)可度不斷提高，參與非營(yíng)利組織活動(dòng)的人數(shù)不斷增加，越來(lái)越多的市民積極捐款或進(jìn)行志愿服務(wù)。市民力量成為社區(qū)建設(shè)和社區(qū)參與的主體，日本社區(qū)建設(shè)和治理逐漸形成了基層政府、社會(huì)組織、居民組織、自治組織等多元合作共治的格局。

2 日本社區(qū)建設(shè)的主要特點(diǎn)

日本社區(qū)建設(shè)具有層級(jí)性、目標(biāo)性、合作性的特點(diǎn)，通過(guò)“國(guó)家—都道府縣—市區(qū)町村”的三級(jí)住房規(guī)劃體系、八項(xiàng)住宅建設(shè)目標(biāo)以及共享住宅等，調(diào)動(dòng)各方力量推動(dòng)社區(qū)建設(shè)。

2.1 三級(jí)住房規(guī)劃管理體系

2006年日本《住生活基本法》規(guī)定，日本實(shí)行“國(guó)家—都道府縣—市區(qū)町村”三級(jí)住房規(guī)劃管理體系（圖2）。該體系的確立使得日本城市規(guī)劃和建設(shè)具有層層規(guī)劃、層層落實(shí)、分工明確、責(zé)任落點(diǎn)的特征。全國(guó)規(guī)劃總領(lǐng)住房發(fā)展方向，根據(jù)基本法制定宏觀發(fā)展目標(biāo)；都道府縣則根據(jù)全國(guó)性發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r提出進(jìn)一步發(fā)展指標(biāo)，并引導(dǎo)下轄市區(qū)町村的建設(shè)，同時(shí)與其他行政區(qū)域規(guī)劃相銜接。市區(qū)町村則具體落實(shí)規(guī)劃住宅政策，在承接上位規(guī)劃的同時(shí)，明確部門(mén)主體責(zé)任，進(jìn)行住宅調(diào)查等基礎(chǔ)性工作來(lái)推進(jìn)上級(jí)各項(xiàng)住宅政策的執(zhí)行［3］。

圖2 日本三級(jí)住房規(guī)劃管理體系（作者自繪）

2.2 八項(xiàng)住宅建設(shè)目標(biāo)

日本立足于社會(huì)老齡化、少子化、空房化等社會(huì)發(fā)展問(wèn)題，提出多視角社區(qū)建設(shè)目標(biāo)，從上層規(guī)劃和理論研究中總結(jié)社區(qū)建設(shè)特點(diǎn)。

在《住生活基本計(jì)劃》中，政府從居民、住宅和經(jīng)濟(jì)發(fā)展三個(gè)視角提出八項(xiàng)總體目標(biāo)以滿足居民的需求，推動(dòng)社區(qū)健康發(fā)展。居民視角：1）使計(jì)劃結(jié)婚、育兒的年輕家庭實(shí)現(xiàn)安心居??；2）使老年人實(shí)現(xiàn)獨(dú)立安心生活；3）確保住房特殊需要者實(shí)現(xiàn)居住穩(wěn)定。住宅視角：1）建立新的住宅流通循環(huán)系統(tǒng)；2）通過(guò)重建和翻新將現(xiàn)有老舊住宅更新為高質(zhì)量住宅；3）推進(jìn)對(duì)空置住宅的利用、管理和拆除。經(jīng)濟(jì)發(fā)展視角：1）以住宅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展促進(jìn)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁增長(zhǎng)；2）維持并提高居住地區(qū)的吸引力［3］。

為了有效落實(shí)發(fā)展目標(biāo)，相關(guān)部門(mén)制定法律政策吸引各方力量參與建設(shè)。如政府頒布《促進(jìn)空置房屋措施的特別措施法》，明確空房的概念以及市町村長(zhǎng)等對(duì)空房的介入權(quán)限，并采取措施對(duì)空房的拆除和利用進(jìn)行財(cái)政支持和補(bǔ)助，來(lái)預(yù)防空房發(fā)生，推動(dòng)空房改造利用和市場(chǎng)流通。通過(guò)法律規(guī)定各方主體在推進(jìn)空房支援事業(yè)中的補(bǔ)助率，積極推動(dòng)建筑師、法務(wù)人員、不動(dòng)產(chǎn)部門(mén)、地方政府、社會(huì)福利組織、自治會(huì)、以及地方金融機(jī)構(gòu)等主體成立連攜支援組織，構(gòu)筑咨詢支援體制，推動(dòng)空房住宅政策的具體落實(shí)。

2.3 共享住宅

21世紀(jì)以來(lái)，隨著老齡化、單身化的加劇，日本居住觀念由原來(lái)的家庭式轉(zhuǎn)向多元化，共享住宅應(yīng)運(yùn)而生。學(xué)者小林秀樹(shù)對(duì)其定義：非血緣關(guān)系的多名居住者在同一所住宅中共同居住，共同使用住宅空間設(shè)施的住宅形式。

日本共享住宅主要有以下4種居住模式：青年交往型、代際混居型、家庭合作型、養(yǎng)老介護(hù)型。共享住宅模式多以租賃形式為主，不同租房人群根據(jù)自身需求共享公共設(shè)施，形成生活上協(xié)同、空間上公私緊密聯(lián)系又各自分離的特征。以代際混居型為例，居住人群主要是老年人和青年人，部分老人擁有房屋所有權(quán)，出于介護(hù)和情感需要等目的將房屋低價(jià)租給年輕人，從而產(chǎn)生老年人和青年共同居住，生活上相互照顧交流，家務(wù)分擔(dān)的生活居住模式。

2.4 多方力量合作

2001年后，日本開(kāi)始實(shí)行“都市再生政策”，推動(dòng)當(dāng)?shù)卣⒚耖g部門(mén)、土地所有者共同參與項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。在方案規(guī)劃和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)方面，推動(dòng)企業(yè)、公共團(tuán)體、居民組成地區(qū)協(xié)議組織，三方相互協(xié)調(diào)約束。在協(xié)作方面，由營(yíng)利性組織承擔(dān)建設(shè)主體，各級(jí)行政主體通過(guò)住房規(guī)劃和獎(jiǎng)助政策的制定，引導(dǎo)相關(guān)部門(mén)、社會(huì)資本的參與；相關(guān)研究機(jī)構(gòu)或其他非營(yíng)利性組織可以與政府或企業(yè)開(kāi)展合作，提供社會(huì)服務(wù)或者開(kāi)展理論研究；居民則通過(guò)町內(nèi)會(huì)或其他社團(tuán)組織積極響應(yīng)相關(guān)政策，共同推動(dòng)住宅建設(shè)發(fā)展。

3 日本社區(qū)治理的主要特點(diǎn)

日本的社區(qū)治理具有以下兩個(gè)特點(diǎn)：一是以市民為主的“家庭—居民小組—町內(nèi)會(huì)—居民協(xié)議會(huì)”社區(qū)治理核心體系；二是以“政社協(xié)動(dòng)”為主的社區(qū)服務(wù)與管理模式。

3.1 “家庭—居民小組—町內(nèi)會(huì)—居民協(xié)議會(huì)”

日本的地方自治制度，強(qiáng)調(diào)層級(jí)，以居民為起點(diǎn)，逐級(jí)向上解決問(wèn)題（個(gè)人或家庭—社區(qū)—市町村—都道府縣—中央政府或國(guó)際機(jī)構(gòu)）。

社區(qū)層面主要包括町內(nèi)會(huì)以及居民協(xié)議會(huì)。町內(nèi)會(huì)是日本最基本的基層社區(qū)組織，承擔(dān)著社區(qū)主要功能。町內(nèi)會(huì)指在區(qū)域范圍內(nèi)可以綜合利用居民和相關(guān)機(jī)構(gòu)等資源，共同解決社區(qū)問(wèn)題的可以承擔(dān)區(qū)域管理活動(dòng)的居民自治組織，是基于地緣關(guān)系，居民自發(fā)形成的［4］。一般包括會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)、會(huì)計(jì)、監(jiān)事、組長(zhǎng)、部長(zhǎng)等，都由無(wú)償志愿者擔(dān)任，大多依靠選舉產(chǎn)生或者輪番擔(dān)任。

居民協(xié)議組織則是通過(guò)以中小學(xué)為區(qū)域范圍，聯(lián)合區(qū)域內(nèi)各個(gè)町內(nèi)會(huì)及其他地域性團(tuán)體所組建的協(xié)議型居民自治組織，可以有效地解決跨地區(qū)的社區(qū)問(wèn)題，以及協(xié)調(diào)區(qū)域與政府部門(mén)的關(guān)系。

3.2 “政社協(xié)動(dòng)”

日本政府和社會(huì)組織分別通過(guò)行政扶持和組織聯(lián)盟的方式，積極進(jìn)行政社協(xié)助，共同推動(dòng)社會(huì)服務(wù)建設(shè)的發(fā)展。

行政扶持主要有4種方式：1）政府根據(jù)相關(guān)規(guī)定對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行經(jīng)費(fèi)扶持和政策優(yōu)惠；2）通過(guò)立法如《特定非營(yíng)利性活動(dòng)促進(jìn)法》《非營(yíng)利組織公益市民活動(dòng)促進(jìn)條例》等，確立政社合作的運(yùn)行機(jī)制，并設(shè)立專門(mén)負(fù)責(zé)的政社合作機(jī)構(gòu)，安排人力、物力推動(dòng)當(dāng)?shù)卣鐓f(xié)作發(fā)展；3）成立社會(huì)組織支援機(jī)構(gòu)，減少社會(huì)組織硬件支出，并對(duì)社會(huì)組織提供咨詢、培訓(xùn)、信息支持、政策建議等方面的幫助；4）通過(guò)事業(yè)提案制度和進(jìn)修遣派制度，來(lái)提高社會(huì)組織自主性和政府人員與社會(huì)組織的協(xié)作性［5］。

由于社會(huì)服務(wù)群體的多樣性以及社會(huì)問(wèn)題的多元化，單一的社會(huì)組織無(wú)法有效解決相關(guān)問(wèn)題。為了更好地提供社會(huì)服務(wù)，日本社會(huì)組織依托互聯(lián)網(wǎng)以及社會(huì)組織協(xié)調(diào)會(huì)等支持載體，通過(guò)組織聯(lián)盟進(jìn)行力量整合，提供社會(huì)服務(wù)。

4 日本社區(qū)建設(shè)和治理的資金保障

日本社區(qū)形成的“市民參與為主體，政府行政為輔助”的治理模式，為社區(qū)發(fā)展提供了有力的組織保障。社區(qū)治理還需要政府、社會(huì)組織以及自治組織等各方相互協(xié)助來(lái)提供資金保障。

4.1 社會(huì)組織資金來(lái)源

政府對(duì)社會(huì)組織提供的資金援助，主要有3種方式：1）通過(guò)提供經(jīng)費(fèi)、補(bǔ)助金、契約與抵用券來(lái)提供資金援助；2）通過(guò)財(cái)政撥款創(chuàng)立基金會(huì)（公庫(kù)），通過(guò)基金會(huì)自主發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)組織融資，來(lái)支援社會(huì)組織和社會(huì)團(tuán)體；3）通過(guò)稅收優(yōu)惠協(xié)助社會(huì)組織，日本政府遵循“非課稅原則”與“非營(yíng)利事業(yè)免稅，營(yíng)利事業(yè)減稅原則”。對(duì)非營(yíng)利法人組織，如會(huì)費(fèi)、捐款、非營(yíng)利活動(dòng)收入等免稅，對(duì)于其營(yíng)利性活動(dòng)則降低稅收，對(duì)營(yíng)利法人30%的稅率，非營(yíng)利法人的稅率降低為22%，并允許營(yíng)利事業(yè)的20%可視同捐贈(zèng)，予以免稅。

社會(huì)組織則以會(huì)費(fèi)、捐贈(zèng)、事業(yè)收入作為組織運(yùn)行的資金來(lái)源。捐贈(zèng)主要有個(gè)人、團(tuán)體及企業(yè)捐贈(zèng)，企業(yè)在發(fā)展中自發(fā)性地發(fā)掘社會(huì)中存在的各種問(wèn)題，充分利用企業(yè)所擁有的各類資源，在不追求短期直接回報(bào)的前提下探求解決問(wèn)題的方法。事業(yè)收入則是日本非營(yíng)利組織的主要資金渠道，主要通過(guò)政府或者相關(guān)企業(yè)服務(wù)委托或購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目，以及非營(yíng)利組織通過(guò)自主研發(fā)產(chǎn)品、生產(chǎn)、銷售等方式來(lái)獲得收入［6］。

4.2 町內(nèi)會(huì)資金來(lái)源

町內(nèi)會(huì)作為社區(qū)治理的主要自治組織，其活動(dòng)經(jīng)費(fèi)主要有會(huì)費(fèi)、社會(huì)募捐、扶助金和財(cái)產(chǎn)收入，會(huì)費(fèi)收入約占全部經(jīng)費(fèi)一半以上，一般每戶每月繳納400～500日元，社區(qū)內(nèi)租戶大約200日元。社會(huì)募捐和扶助金收入約占30%，還有部分上級(jí)政府補(bǔ)貼約占10%［7］。

5 結(jié) 語(yǔ)

日本社區(qū)由政府、居民自治體以及社會(huì)組織三方力量相互協(xié)作共同治理。政府通過(guò)立法、財(cái)政和政策引導(dǎo)幫助社區(qū)發(fā)展，居民自治體依靠社區(qū)居民的權(quán)責(zé)意識(shí)，在社會(huì)組織和政府的支持下進(jìn)行社區(qū)自治，社會(huì)組織依托社會(huì)資源和政府扶助積極承擔(dān)社會(huì)服務(wù)，三者共同推動(dòng)日本社區(qū)治理體系的健全與發(fā)展。

在我國(guó)全面開(kāi)展老舊小區(qū)改造，提升社區(qū)治理能力的大背景下，在制定社區(qū)建設(shè)的法律法規(guī)，在社會(huì)組織培育和發(fā)展以及居民參與意識(shí)的提高等方面，日本社區(qū)建設(shè)和治理對(duì)我國(guó)的社區(qū)發(fā)展有較好的參考價(jià)值。