基于社區(qū)治理的老舊小區(qū)長(zhǎng)效管理初探

蔣 紋，孟嬌蓉，朱 楠，朱一宇，賴(lài)思培

（1.浙江省建筑科學(xué)設(shè)計(jì)研究院有限公司，浙江 杭州 310012；2.浙江省建設(shè)工程質(zhì)量檢驗(yàn)站有限公司，浙江 杭州 310012）

2020年7月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造要“堅(jiān)持建管并重，加強(qiáng)長(zhǎng)效管理。以加強(qiáng)基層黨建為引領(lǐng)，將社區(qū)治理能力建設(shè)融入改造過(guò)程，促進(jìn)小區(qū)治理模式創(chuàng)新，推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，完善小區(qū)長(zhǎng)效管理機(jī)制。”表明了，我國(guó)已將長(zhǎng)效管理機(jī)制的建立納入了城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的工作范圍。本文基于社區(qū)治理，對(duì)老舊小區(qū)長(zhǎng)效管理進(jìn)行了專(zhuān)題研究和探索，希望能為城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造提供有益的參考。

1 老舊小區(qū)長(zhǎng)效管理和社區(qū)治理的關(guān)系

老舊小區(qū)長(zhǎng)效管理模式就是以社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，將相關(guān)組織的功能進(jìn)行優(yōu)化，架構(gòu)進(jìn)行重整，職責(zé)進(jìn)行明確，而形成較為具體、緊湊和有效的社區(qū)管理方式。長(zhǎng)效管理是社區(qū)治理的重要組成部分，兩者的關(guān)系主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是老舊小區(qū)長(zhǎng)效管理和社區(qū)治理有共同的承擔(dān)載體。承擔(dān)老舊小區(qū)長(zhǎng)效管理工作的組織，諸如行政組織、自治組織、社會(huì)組織、市場(chǎng)主體等，就是承擔(dān)或參與社會(huì)治理的組織。

二是老舊小區(qū)長(zhǎng)效管理和社區(qū)治理有共同的組成要素。諸如行政職能、居民職責(zé)、社會(huì)組織作用、市場(chǎng)作用等構(gòu)成社區(qū)治理模式的基本要素，也是老舊小區(qū)長(zhǎng)效管理模式的重要組成部分。

三是老舊小區(qū)長(zhǎng)效管理模式的建立必須基于社區(qū)治理。一方面，一個(gè)好的社區(qū)治理體系可以較好地建立起老舊小區(qū)改造后的長(zhǎng)效管理機(jī)制，更好地鞏固老舊小區(qū)的改造成果；另一方面，一個(gè)好的長(zhǎng)效管理模式的建立不僅可以促進(jìn)社區(qū)治理模式創(chuàng)新，還能有效推動(dòng)社區(qū)治理能力建設(shè)。

2 我國(guó)目前社區(qū)治理體系的現(xiàn)狀問(wèn)題

經(jīng)過(guò)二十多年的社區(qū)建設(shè)，我國(guó)社區(qū)治理體系得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。在政府的強(qiáng)力推動(dòng)下，黨組織、政府組織、社區(qū)自治組織在社區(qū)治理中的重要作用日益體現(xiàn)。但也還存在不少問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

2.1 居委會(huì)工作的高負(fù)荷

居委會(huì)是居民自治的重要組織。隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型，居委會(huì)需要接受越來(lái)越多從單位轉(zhuǎn)移出來(lái)的職能；隨著人口的老齡化，外來(lái)人口以及個(gè)體戶(hù)、私營(yíng)從業(yè)人員等非單位人員的增加，居委會(huì)需要管理和服務(wù)越來(lái)越多的人員；隨著管理重心下移，管理領(lǐng)域不斷增加，居委會(huì)需要承接越來(lái)越多的社會(huì)功能和經(jīng)濟(jì)功能。目前的居委會(huì)職能超載，處于高負(fù)荷的工作壓力之下。

2.2 社區(qū)成員對(duì)政府的高依賴(lài)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)社區(qū)的公共事務(wù)基本由政府包攬，社區(qū)居民與社區(qū)單位大多數(shù)都還游離于社區(qū)公共事務(wù)之外，參與社區(qū)建設(shè)的廣度和深度都不夠，參與動(dòng)力也不足。［1］大部分的社區(qū)成員都認(rèn)為城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造以及長(zhǎng)效管理是政府的事，因而“等、靠、要”的心態(tài)較重。社區(qū)處于凡事依賴(lài)政府的狀態(tài)之中。

2.3 社區(qū)非政府組織的低參與

目前，除了黨組織、街道辦事處和居委會(huì)之外，可以參與社區(qū)治理的組織基本沒(méi)有。社區(qū)社會(huì)組織數(shù)量少，種類(lèi)少，能發(fā)揮的作用極其有限，無(wú)法形成可以參與社區(qū)治理的力量；從事社區(qū)服務(wù)的相關(guān)企業(yè)，更多的只是關(guān)注企業(yè)的商業(yè)化運(yùn)營(yíng)，很少涉及社區(qū)治理的工作。社區(qū)治理處于非政府組織低參與的局面之中。

3 老舊小區(qū)長(zhǎng)效管理面臨的主要問(wèn)題

老舊小區(qū)長(zhǎng)效管理工作包含行政、自治、公益和服務(wù)等類(lèi)型，需要不同的組織來(lái)承接不同類(lèi)型的工作，而目前的社區(qū)治理體系，除了居委會(huì)以外，基本沒(méi)有其他社區(qū)組織可以承擔(dān)這些工作。目前的社區(qū)成員都是一個(gè)一個(gè)的獨(dú)立體，還沒(méi)有形成社區(qū)共同體，所以在社區(qū)建設(shè)的過(guò)程中，社區(qū)成員很難對(duì)改造形成統(tǒng)一的意見(jiàn)，也很難對(duì)長(zhǎng)效管理提出共同認(rèn)可的管理方法，更不愿承擔(dān)長(zhǎng)效管理工作。總之，老舊小區(qū)長(zhǎng)效管理工作既沒(méi)有承擔(dān)的主體，也沒(méi)有社區(qū)成員的合力推動(dòng)，正處于步履艱難的境況。

4 促進(jìn)老舊小區(qū)長(zhǎng)效管理體系發(fā)展的對(duì)策

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的過(guò)程也是社區(qū)治理體系提升和完善的過(guò)程。因此，要充分利用老舊小區(qū)改造的契機(jī)，完善社會(huì)治理體系，為社區(qū)的長(zhǎng)效管理體系提供有力的支撐。針對(duì)目前的問(wèn)題，可以從以下幾個(gè)方面入手促進(jìn)老舊小區(qū)長(zhǎng)效管理的有效生發(fā)。

4.1 建構(gòu)多元主體的社區(qū)治理體系

首先要從創(chuàng)新社區(qū)治理體系入手，改變政府大包大攬的治理模式，轉(zhuǎn)變政府職能，注重多方合作，形成政府部門(mén)制定政策，基層黨組織監(jiān)督指導(dǎo)，社會(huì)組織提供服務(wù)，居民組織自治管理，服務(wù)企業(yè)有效運(yùn)營(yíng)的良性互動(dòng)，構(gòu)建一個(gè)分工明確、各司其職、各負(fù)其責(zé)的多元化治理體系。

4.2 完善社區(qū)治理和建設(shè)的配套制度

長(zhǎng)效管理機(jī)制的建立需要一個(gè)良好的外部制度環(huán)境。在國(guó)家的層面，要構(gòu)建完整的社區(qū)建設(shè)和管理的法律體系，以法律的形式確認(rèn)和保障社區(qū)建設(shè)的成果，并為各類(lèi)非政府組織的設(shè)立、運(yùn)行和發(fā)展提供法律和制度的支撐。在地方的層面，要結(jié)合本地實(shí)際，在建立老舊小區(qū)改造的配套制度時(shí)，同步體現(xiàn)長(zhǎng)效管理機(jī)制的相關(guān)內(nèi)容，用制度的形式來(lái)明確規(guī)則，明確長(zhǎng)效管理的責(zé)權(quán)利；建立社區(qū)企事業(yè)單位參與社區(qū)治理的責(zé)任約束和考核評(píng)價(jià)機(jī)制；完善社區(qū)公益服務(wù)清單制度，暢通和規(guī)范市場(chǎng)主體參與社會(huì)治理的途徑［2］。在社區(qū)的層面，要完善基層制度，形成以自治章程為核心，各類(lèi)居民公約為支撐，各類(lèi)決策議事規(guī)則為配套的公眾參與和民主協(xié)商的規(guī)章制度體系。見(jiàn)圖1。

圖1 基于社區(qū)治理的長(zhǎng)效管理結(jié)構(gòu)示意

4.3 激發(fā)社區(qū)成員的廣泛參與

社區(qū)成員是社區(qū)建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力和社區(qū)治理的社會(huì)基礎(chǔ)，要引導(dǎo)社區(qū)成員積極參與社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理，搭建人人有責(zé)、人人盡責(zé)的長(zhǎng)效管理體系。

首先要加強(qiáng)基層社會(huì)治理隊(duì)伍建設(shè)，完善社區(qū)自治的職能，制定實(shí)現(xiàn)社區(qū)目標(biāo)的計(jì)劃，組織社區(qū)的議事協(xié)商會(huì)等，為社區(qū)成員廣泛而有序的參與提供常態(tài)化的保障。

其次要培育公眾參與的意愿和能力。搭建社區(qū)成員溝通議事的平臺(tái)，制定廣泛參與的激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)社區(qū)成員就社區(qū)建設(shè)的問(wèn)題相互溝通、共同思考，并通過(guò)民主協(xié)商來(lái)落實(shí)。這個(gè)過(guò)程是居民認(rèn)知學(xué)習(xí)、加深感情、凝聚共識(shí)的過(guò)程，也是培養(yǎng)社區(qū)成員參與能力的好機(jī)會(huì)，更是完善居民自治，建立老舊小區(qū)長(zhǎng)效管理機(jī)制的好途徑［3］。

4.4 培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織

社區(qū)社會(huì)組織是參與民生需求、公共服務(wù)、自治管理等社區(qū)治理活動(dòng)的重要力量，要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量來(lái)完成社會(huì)管理與服務(wù)的任務(wù)。一方面需要重點(diǎn)培育和扶持與社區(qū)治理密切相關(guān)，能夠提供專(zhuān)業(yè)化、社會(huì)化、差異化服務(wù)的社會(huì)組織，強(qiáng)化政府的配套措施，完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制，加大以維持和提升社會(huì)組織基礎(chǔ)能力為目標(biāo)的基礎(chǔ)性投入，并以此為杠桿吸引更多的社會(huì)資源；另一方面還要引導(dǎo)社區(qū)社會(huì)組織加強(qiáng)內(nèi)部規(guī)范建設(shè)，建立健全理事會(huì)制度，完善財(cái)務(wù)、會(huì)議、內(nèi)部監(jiān)督等制度，指導(dǎo)社區(qū)社會(huì)組織建構(gòu)完整的項(xiàng)目運(yùn)作制度，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的自律、誠(chéng)信和規(guī)范化建設(shè)。

4.5 培育和發(fā)展社區(qū)服務(wù)企業(yè)

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，企業(yè)本質(zhì)上是“一種資源配置的機(jī)制”，能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)資源的優(yōu)化配置，降低整個(gè)社會(huì)的“交易成本”。將社區(qū)公共服務(wù)中可以市場(chǎng)化的部從基層政府組織和居民自治組織中剝離出來(lái)，交給企業(yè)來(lái)承擔(dān)，不僅可以提高效率，還可以為長(zhǎng)效管理帶來(lái)持續(xù)的動(dòng)力。一方面，要重點(diǎn)培育社區(qū)服務(wù)的綜合運(yùn)營(yíng)企業(yè)，通過(guò)整體策劃，形成生活服務(wù)、商業(yè)服務(wù)和文化活動(dòng)等整體運(yùn)營(yíng)格局；另一方面，要重點(diǎn)扶持物業(yè)管理、幼托、養(yǎng)老、醫(yī)護(hù)等與社區(qū)生活相關(guān)的專(zhuān)業(yè)類(lèi)的服務(wù)企業(yè)，在政策、資金和稅收方面給予支持，鼓勵(lì)企業(yè)參與社區(qū)服務(wù)的運(yùn)營(yíng)。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造后長(zhǎng)效管理機(jī)制的建立，不僅只是制度層面的設(shè)計(jì)，它實(shí)質(zhì)上是社會(huì)基層治理模式的創(chuàng)新和提高，因此，老舊小區(qū)長(zhǎng)效管理模式的建立要基于社區(qū)治理能力的建設(shè)。要通過(guò)建構(gòu)多元主體的社區(qū)治理體系，完善社區(qū)治理和建設(shè)的配套制度，激發(fā)社區(qū)成員的廣泛參與，培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織和服務(wù)企業(yè)，以此支撐起政府依法履職，社區(qū)自治組織積極主導(dǎo)，社會(huì)組織全面協(xié)同，市場(chǎng)主體有效運(yùn)營(yíng)的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)長(zhǎng)效管理模式，形成一個(gè)各司其職、各負(fù)其責(zé)、互惠互利的長(zhǎng)效管理機(jī)制。在此，希望能夠通過(guò)這些內(nèi)容的梳理和分析，為老舊小區(qū)長(zhǎng)效管理模式的建立提供有益的參考和啟示。

5 結(jié) 語(yǔ)