測(cè)繪地理信息服務(wù)改進(jìn)方向的思考
——基于陜西省調(diào)研數(shù)據(jù)的分析

吳曉春 陳秋成 李宏建 吳燕平 焦朋濤

(1.自然資源部第二地形測(cè)量隊(duì) 陜西西安 710054；2.陜西測(cè)繪地理信息局 陜西西安 710054；3.西北大學(xué)公共管理學(xué)院 陜西西安 710127；4.自然資源部第一航測(cè)遙感院 陜西西安 710054)

測(cè)繪地理信息作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)信息，隨著社會(huì)發(fā)展對(duì)地理信息的需求不斷增加，測(cè)繪部門(mén)也從提供基礎(chǔ)測(cè)繪成果轉(zhuǎn)向提供多種類(lèi)型的地理信息服務(wù)。地理信息服務(wù)可以認(rèn)為是與地理信息相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的集合，通過(guò)將地理信息轉(zhuǎn)化為一種決策工具來(lái)提供服務(wù)，而將在轉(zhuǎn)化過(guò)程中表現(xiàn)出來(lái)的所有問(wèn)題作為地理信息服務(wù)的研究?jī)?nèi)容[1]。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，測(cè)繪部門(mén)也在加快實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)[2]，提出了新型測(cè)繪[3]的概念。另外，隨著國(guó)家機(jī)構(gòu)改革工作的開(kāi)展，測(cè)繪地理信息相關(guān)職能逐漸并入自然資源管理，在自然資源管理體系下，測(cè)繪工作職責(zé)包括為自然資源“兩統(tǒng)一”職責(zé)履行提供服務(wù)，以及履行為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展做好保障服務(wù)的法定職責(zé)[4]。無(wú)論是為自然資源管理服務(wù)，還是為政府部門(mén)、行業(yè)部門(mén)及公眾提供地理信息服務(wù)，測(cè)繪地理信息的基礎(chǔ)性、服務(wù)性特點(diǎn)沒(méi)有改變，仍然需要通過(guò)加強(qiáng)測(cè)繪成果管理和應(yīng)用能力來(lái)提升測(cè)繪公共服務(wù)和保障能力[5]。

目前，陜西省的測(cè)繪單位眾多，有測(cè)繪資質(zhì)的單位有600多家，其中具有甲級(jí)和乙級(jí)資質(zhì)的單位有200多家，提供測(cè)繪地理信息服務(wù)的模式主要有傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)成果模式、信息服務(wù)模式、地理信息系統(tǒng)開(kāi)發(fā)模式和技術(shù)服務(wù)模式等。另外，對(duì)測(cè)繪地理信息服務(wù)需求量較大，其中，政府部門(mén)、行業(yè)部門(mén)及企事業(yè)單位對(duì)數(shù)據(jù)成果的需求量仍然較大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018—2019年上半年，陜西省測(cè)繪單位向政府部門(mén)、行業(yè)部門(mén)提供高分影像共計(jì)26.99 TB，僅2019年上半年就提供了13.2 TB，主要用于滿足生態(tài)保護(hù)紅線劃定、秦嶺北麓專(zhuān)項(xiàng)問(wèn)題整治、全省草地資源清查和陜西省區(qū)域空間環(huán)境評(píng)價(jià)等工作。從以上統(tǒng)計(jì)數(shù)字可以看出，測(cè)繪地理信息已經(jīng)在政府管理、社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)保護(hù)等方面發(fā)揮了積極作用。但是，要更深入地發(fā)揮地理信息價(jià)值還需要進(jìn)一步提升地理信息服務(wù)質(zhì)量。如何讓地理信息服務(wù)更貼近各類(lèi)用戶需求，更便捷地融入行業(yè)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)，仍是測(cè)繪地理信息部門(mén)需要思考和探索的難點(diǎn)。要提升測(cè)繪地理信息服務(wù)，首先需要及時(shí)了解政府部門(mén)、行業(yè)部門(mén)的需求，才能?chē)@需求有的放矢地改進(jìn)服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)質(zhì)量。本文在對(duì)陜西省內(nèi)進(jìn)行廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，梳理陜西省各行業(yè)部門(mén)對(duì)地理信息服務(wù)的需求，提出了地理信息服務(wù)進(jìn)一步改進(jìn)的方向和內(nèi)容，為測(cè)繪部門(mén)今后提升地理信息服務(wù)質(zhì)量提供參考。

1 調(diào)研對(duì)象及內(nèi)容

1.1 調(diào)研對(duì)象

本次調(diào)研的需求信息主要通過(guò)問(wèn)卷形式獲取，向430家具有測(cè)繪資質(zhì)的單位(涵蓋了全省所有的甲級(jí)和乙級(jí)資質(zhì)單位)、部分行政單位和高校發(fā)放了調(diào)研問(wèn)卷，涉及行業(yè)包括生態(tài)保護(hù)、農(nóng)林牧漁、交通、建筑、勘察設(shè)計(jì)、教育、自然資源管理、國(guó)土、地震和測(cè)繪等。為了確保獲取的信息全面、客觀，本次調(diào)研對(duì)象還包括了省內(nèi)重大項(xiàng)目的承擔(dān)單位，例如開(kāi)展秦嶺生態(tài)保護(hù)工作的陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)辦公室，開(kāi)展生態(tài)紅線劃定的陜西省生態(tài)環(huán)境廳，開(kāi)展草地資源調(diào)查的陜西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳，開(kāi)展林業(yè)資源調(diào)查的陜西省林業(yè)廳等。

本次調(diào)研最終收回118份問(wèn)卷，其中，行政單位1家，事業(yè)單位7家，企業(yè)107家，高校3家。

1.2 調(diào)研內(nèi)容

本次調(diào)研的內(nèi)容綜合考慮了數(shù)據(jù)成果、信息服務(wù)、地理信息系統(tǒng)和地理信息技術(shù)應(yīng)用等方面，同時(shí)還從測(cè)繪地理信息管理角度，針對(duì)天地圖服務(wù)也設(shè)計(jì)了問(wèn)題，充分涵蓋了可提供的地理信息服務(wù)內(nèi)容。

根據(jù)調(diào)研重點(diǎn)，本次調(diào)研問(wèn)卷設(shè)計(jì)了兩大調(diào)研主題：目前使用地理信息服務(wù)情況和未來(lái)希望獲取的地理信息服務(wù)需求，共36個(gè)問(wèn)題。這36個(gè)問(wèn)題從內(nèi)容上歸為3個(gè)大類(lèi)：服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)模式和服務(wù)質(zhì)量?；卮饐?wèn)題的形式包括單選題、多選題和自答題。另外，為了確保收集的信息能反映出最迫切的需求，部分多選題限制了選擇個(gè)數(shù)，例如“對(duì)于DLG數(shù)據(jù)，您更關(guān)注哪些內(nèi)容，選出最關(guān)注的3項(xiàng)”；同時(shí)，為了確保能準(zhǔn)確獲取用戶需求，部分選擇題提供了用戶自行補(bǔ)充選擇項(xiàng)。具體調(diào)研內(nèi)容見(jiàn)表1。

2 調(diào)研信息統(tǒng)計(jì)分析

2.1 需求分析

在收到調(diào)研問(wèn)卷后，首先，對(duì)收回的問(wèn)卷進(jìn)行信息匯總，包括各項(xiàng)問(wèn)題的各個(gè)選項(xiàng)選擇數(shù)量匯總、用戶自行填寫(xiě)問(wèn)題匯總等；其次，對(duì)匯總信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，包括對(duì)每個(gè)選項(xiàng)選擇的數(shù)量、占比等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)；再次，對(duì)統(tǒng)計(jì)結(jié)果進(jìn)行對(duì)比分析，同時(shí)對(duì)兩大調(diào)研主題中相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析；最后，將統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果用統(tǒng)計(jì)圖和統(tǒng)計(jì)表的形式直觀地展示出來(lái)。需求分析流程及采用的方法如圖1所示。

圖1 需求分析流程Fig.1 Process of Demand Analysis

2.2 調(diào)研結(jié)果統(tǒng)計(jì)

對(duì)問(wèn)卷反饋信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，可以看出：

1)在服務(wù)內(nèi)容方面，用戶使用地理信息服務(wù)的形式仍較為傳統(tǒng)。有58.5%的用戶日常會(huì)使用紙質(zhì)地圖；79.7%的用戶經(jīng)常使用CAD格式數(shù)據(jù)，可見(jiàn)CAD格式數(shù)據(jù)仍必不可少，而且用戶比較關(guān)注DLG數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢(shì)性和屬性完整性；42.4%的用戶對(duì)公開(kāi)版數(shù)據(jù)有強(qiáng)烈需求；92.4%的用戶對(duì)2000國(guó)家大地坐標(biāo)系轉(zhuǎn)換有需求，其中，強(qiáng)烈需求的有61個(gè)行業(yè)單位，占40.7%。

2)在服務(wù)模式方面，用戶對(duì)地理信息產(chǎn)品和服務(wù)模式有新需求。在收回的118份問(wèn)卷中，全部希望獲取電子地圖、三維地圖、三維模型和實(shí)景影像等新產(chǎn)品。針對(duì)“天地圖·陜西”提供的地圖內(nèi)容和類(lèi)型，51%的用戶認(rèn)為是基本滿足，10%的用戶明確說(shuō)明不滿足要求；雖然地理信息公共服務(wù)平臺(tái)“天地圖·陜西”建設(shè)完成已近10年，仍有38.1%的用戶聽(tīng)說(shuō)過(guò)但沒(méi)訪問(wèn)過(guò)，有46.6%用戶偶爾使用，只有11%的用戶經(jīng)常使用。說(shuō)明地理信息公共服務(wù)平臺(tái)“天地圖·陜西”建設(shè)有待加強(qiáng)。對(duì)北斗導(dǎo)航定位服務(wù)有迫切需求，118個(gè)行業(yè)單位中有 97個(gè)單位對(duì)北斗導(dǎo)航定位服務(wù)有需求，占比 82.2%。

3)服務(wù)質(zhì)量方面，部分用戶希望對(duì)涉密地理信息數(shù)據(jù)的申請(qǐng)流程做進(jìn)一步改進(jìn)。本次調(diào)研收集的43條用戶對(duì)測(cè)繪地理信息服務(wù)的意見(jiàn)和建議中，有8條都提出要簡(jiǎn)化流程，占比18.6%。

表1 測(cè)繪地理信息服務(wù)調(diào)研內(nèi)容Tab.1 Investigation Contents of Surveying and Mapping Geographic Information Service序號(hào)調(diào)研主題調(diào)研內(nèi)容調(diào)研類(lèi)型調(diào)研問(wèn)題數(shù)量1234567目前使用地理信息服務(wù)情況使用地理信息的服務(wù)形式地理信息數(shù)據(jù)使用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)涉密性及公開(kāi)數(shù)據(jù)使用情況2000國(guó)家大地坐標(biāo)系轉(zhuǎn)換需求“天地圖·陜西”服務(wù)使用情況全國(guó)地理信息資源目錄服務(wù)系統(tǒng)使用情況日常工作對(duì)地理信息服務(wù)及相關(guān)技術(shù)的需求服務(wù)內(nèi)容服務(wù)模式服務(wù)質(zhì)量11231513891011121314未來(lái)希望獲取的地理信息服務(wù)需求地理信息產(chǎn)品拓展需求對(duì)定制數(shù)據(jù)服務(wù)的需求公開(kāi)版數(shù)據(jù)需求日常工作對(duì)地理信息服務(wù)的需求“天地圖·陜西”改進(jìn)建議北斗導(dǎo)航定位服務(wù)需求對(duì)測(cè)繪部門(mén)地理信息服務(wù)的需求服務(wù)內(nèi)容服務(wù)模式服務(wù)質(zhì)量3111121

3 測(cè)繪地理信息服務(wù)改進(jìn)建議

隨著測(cè)繪技術(shù)的發(fā)展以及測(cè)繪地理信息服務(wù)的日益普及，測(cè)繪地理信息服務(wù)也需要不斷改進(jìn)?；趯?duì)調(diào)研需求信息的分析，本文建議從服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)模式和服務(wù)質(zhì)量3個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)，具體內(nèi)容見(jiàn)圖2。

圖2 測(cè)繪地理信息服務(wù)改進(jìn)方向Fig.2 Improvement Direction of Surveying and Mapping Geographic Information Service

3.1 服務(wù)內(nèi)容

3.1.1 豐富數(shù)據(jù)屬性信息，提升數(shù)據(jù)現(xiàn)勢(shì)性

根據(jù)用戶關(guān)注點(diǎn)，進(jìn)一步拓展矢量數(shù)據(jù)的屬性信息，豐富數(shù)據(jù)信息；同時(shí)，通過(guò)提升技術(shù)水平和加大經(jīng)費(fèi)投入，縮短更新周期，尤其是重點(diǎn)區(qū)域的數(shù)據(jù)更新周期，從而提升數(shù)據(jù)現(xiàn)勢(shì)性。

3.1.2 開(kāi)展新產(chǎn)品工程化生產(chǎn)研究，拓展地理信息產(chǎn)品類(lèi)型

當(dāng)前，一些國(guó)家戰(zhàn)略的提出和實(shí)施對(duì)基礎(chǔ)測(cè)繪服務(wù)的內(nèi)容和模式都提出了新的需求[6]，即需要進(jìn)一步豐富地理信息產(chǎn)品。結(jié)合應(yīng)用需求，可以進(jìn)一步探索三維地圖、三維模型、實(shí)景影像和地名地址數(shù)據(jù)等產(chǎn)品的工程化生產(chǎn)，提升生產(chǎn)效率，降低生產(chǎn)成本，為今后全面提供新產(chǎn)品提供支撐。

3.1.3 構(gòu)建公開(kāi)版地理信息數(shù)據(jù)體系，深化地理信息成果應(yīng)用

雖然用戶對(duì)公開(kāi)版地理信息數(shù)據(jù)有著迫切需求，但是，在保證國(guó)家安全的前提下，如何為用戶提供公開(kāi)版地理信息數(shù)據(jù)是目前需要解決的難題。一方面需要從政策和技術(shù)等方面開(kāi)展深入研究，例如哪些要素可以公開(kāi)，要素的哪些內(nèi)容可以公開(kāi)，公開(kāi)版地理信息數(shù)據(jù)如何提供等；另一方面，隨著地理信息應(yīng)用的日益廣泛和相關(guān)技術(shù)的發(fā)展，需要修訂對(duì)地圖公開(kāi)的相關(guān)要求，例如《公開(kāi)地圖內(nèi)容表示若干規(guī)定》《公開(kāi)地圖內(nèi)容表示補(bǔ)充規(guī)定(試行)》《遙感影像公開(kāi)使用管理規(guī)定(試行)》等已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前對(duì)地理信息公開(kāi)應(yīng)用的需求。

要解決這些問(wèn)題，需要由相關(guān)管理部門(mén)牽頭，從技術(shù)、政策和標(biāo)準(zhǔn)等多個(gè)方面入手，通過(guò)探索和研究，建立能同時(shí)滿足安全要求和用戶需求的地理信息公開(kāi)機(jī)制，并構(gòu)建一套公開(kāi)版地理信息數(shù)據(jù)體系。

3.2 服務(wù)模式

3.2.1 引入定制服務(wù)機(jī)制，改進(jìn)地理信息提供模式

首先，從方便用戶使用的角度出發(fā)，緊密貼近用戶需求，在標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品基礎(chǔ)上，提供定制化地理信息產(chǎn)品。

在提供單元方面，打破圖幅概念，按用戶需求范圍來(lái)提供，更便于用戶使用；在提供內(nèi)容方面，可按用戶需求提取用戶需要的圖層或要素，避免用戶逐圖層查找所需的內(nèi)容，省時(shí)省力。

其次，根據(jù)調(diào)研獲取的信息，可從用戶關(guān)注的重點(diǎn)要素入手開(kāi)展公開(kāi)版地理信息數(shù)據(jù)體系研究。

圖3為用戶希望從公開(kāi)版數(shù)據(jù)獲取的要素類(lèi)型，從中可以看出，對(duì)于公開(kāi)版地理信息數(shù)據(jù)，用戶重點(diǎn)關(guān)注的是道路、居民地和地形等幾類(lèi)要素。

圖3 用戶希望從公開(kāi)版數(shù)據(jù)獲取的要素類(lèi)型Fig.3 Types of Elements that Users Want to Obtain from the Public Version Datas

3.2.2 利用天地圖和北斗基準(zhǔn)站，優(yōu)化地圖服務(wù)和位置服務(wù)

地理信息公共服務(wù)平臺(tái)自建立以來(lái)，在推進(jìn)地理信息資源共享、轉(zhuǎn)變地理信息服務(wù)方式等方面具有重要作用，推動(dòng)了地理信息更好的服務(wù)社會(huì)、服務(wù)民生。但是，很多用戶對(duì)地理信息公共服務(wù)平臺(tái)“天地圖·陜西”了解不多，主要是由于電子地圖的現(xiàn)勢(shì)性有待提高，內(nèi)容還需豐富，天地圖的潛在價(jià)值未發(fā)揮。因此，今后需要加大對(duì)地理信息公共服務(wù)平臺(tái)“天地圖·陜西”數(shù)據(jù)更新的投入，建立全省省級(jí)、市級(jí)節(jié)點(diǎn)數(shù)據(jù)的協(xié)調(diào)更新機(jī)制，優(yōu)化地圖服務(wù)，進(jìn)一步擴(kuò)大應(yīng)用范圍。

隨著陜西省北斗導(dǎo)航定位基準(zhǔn)站建設(shè)的初步完成，北斗導(dǎo)航定位服務(wù)進(jìn)入全面推廣應(yīng)用階段。但是，要提供無(wú)縫、連續(xù)、安全可靠的精準(zhǔn)導(dǎo)航定位服務(wù)，還需要進(jìn)一步完善陜西省北斗基準(zhǔn)站系統(tǒng)應(yīng)用服務(wù)平臺(tái)，升級(jí)現(xiàn)有軟硬件系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)融合北斗、GPS和GLONASS多星的定位服務(wù)，為用戶提供高精度動(dòng)態(tài)定位服務(wù)。當(dāng)前，北斗導(dǎo)航定位服務(wù)的深化應(yīng)用還處于探索階段，缺乏具體的、成功的應(yīng)用案例，定位服務(wù)在各行業(yè)的應(yīng)用方向、應(yīng)用方式和應(yīng)用手段方面都需要通過(guò)試點(diǎn)工作做進(jìn)一步研究。北斗導(dǎo)航定位服務(wù)的進(jìn)一步提升，不僅需要得到政府部門(mén)和行業(yè)部門(mén)在政策、資金等方面的支持，還需要各行業(yè)單位的積極參與和配合，共同推進(jìn)北斗衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康快速發(fā)展。

3.3 服務(wù)質(zhì)量

3.3.1 實(shí)現(xiàn)在線申請(qǐng)，簡(jiǎn)化申請(qǐng)流程

目前，陜西省涉密基礎(chǔ)測(cè)繪成果資料申請(qǐng)還未實(shí)現(xiàn)全流程在線申請(qǐng)，用戶到政務(wù)大廳提交紙質(zhì)材料的模式不靈活、不簡(jiǎn)潔，也不方便審批者核實(shí)申請(qǐng)數(shù)據(jù)量和統(tǒng)計(jì)申請(qǐng)信息等。后期，應(yīng)結(jié)合自然資源部提出的新政策，進(jìn)一步推動(dòng)在線申請(qǐng)的實(shí)現(xiàn)，簡(jiǎn)化申請(qǐng)數(shù)據(jù)流程。

3.3.2 網(wǎng)上辦理+資源目錄服務(wù)，提升服務(wù)的便捷度和效率

陜西省涉密基礎(chǔ)測(cè)繪成果資料申請(qǐng)過(guò)程中，首先需要用戶到政務(wù)大廳提交紙質(zhì)材料，然后政務(wù)大廳將紙質(zhì)材料快遞到測(cè)繪管理部門(mén)，等審批后再將審批結(jié)果和相關(guān)資料由測(cè)繪管理部門(mén)送回到政務(wù)大廳。這一過(guò)程不僅增加了申請(qǐng)時(shí)間，也增加了審批人員的工作量。因此，涉密基礎(chǔ)測(cè)繪成果資料申請(qǐng)網(wǎng)上辦理不僅可以進(jìn)一步縮短審批時(shí)間，還可以實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)系統(tǒng)與全國(guó)地理信息資源目錄服務(wù)系統(tǒng)的結(jié)合，方便用戶查詢所需資料，為用戶提供更便捷的服務(wù)，進(jìn)一步提升審批效率。

4 結(jié) 語(yǔ)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和高新技術(shù)的發(fā)展，測(cè)繪地理信息服務(wù)的內(nèi)容和模式也隨著用戶需求的改變而變化。在保障國(guó)家安全的前提下，測(cè)繪地理信息服務(wù)需要做出更大的改變，更貼近政府部門(mén)、行業(yè)部門(mén)及公眾的應(yīng)用需求。本文在分析陜西省各行業(yè)單位需求的基礎(chǔ)上，對(duì)測(cè)繪部門(mén)提供地理信息服務(wù)的改進(jìn)提出了幾點(diǎn)建議。

今后，測(cè)繪地理信息部門(mén)一方面要圍繞“兩支撐、一提升”深入研究測(cè)繪地理信息如何滿足自然資源管理的要求，梳理好兩服務(wù)的關(guān)系；另一方面要更深入地收集用戶需求(包括對(duì)測(cè)繪地理信息服務(wù)不熟悉的潛在用戶的需求)，及時(shí)掌握地理信息應(yīng)用中出現(xiàn)的問(wèn)題及其產(chǎn)生的原因，不斷提升技術(shù)水平，進(jìn)一步提升地理信息服務(wù)質(zhì)量。