城市更新的階段性特點(diǎn)及其啟示

任榮榮

“十四五”規(guī)劃綱要提出實(shí)施城市更新行動(dòng)，并將其作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的一項(xiàng)重要內(nèi)容。實(shí)施城市更新行動(dòng)，是適應(yīng)城市發(fā)展新形勢(shì)、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。從國際經(jīng)驗(yàn)看，城市更新表現(xiàn)出相似的階段性特點(diǎn)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和工業(yè)化進(jìn)程之間表現(xiàn)出較強(qiáng)的相關(guān)性。對(duì)照發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體城市更新的階段性特點(diǎn)，未來十年我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化將驅(qū)動(dòng)城市更新進(jìn)入新的發(fā)展階段。建議順應(yīng)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的要求，在城市更新推進(jìn)中，著眼城市長遠(yuǎn)發(fā)展，提高戰(zhàn)略性和可持續(xù)性;多元目標(biāo)綜合協(xié)調(diào)，突出以人為本和公共利益導(dǎo)向;明確政府職責(zé)定位，堅(jiān)持地方主導(dǎo)、中央給予引導(dǎo)與支持。

一、從發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體看城市更新的階段性特點(diǎn)

盡管以英、美為代表的西方發(fā)達(dá)國家和以日本、新加坡、香港地區(qū)為代表的亞洲發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在政治體制、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展歷程及背景方面不盡相同，但其城市更新仍有相似的理念與脈絡(luò)可循，總體可歸結(jié)為起步階段、探索發(fā)展階段、深入發(fā)展階段、成熟穩(wěn)定階段四個(gè)階段，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和工業(yè)化進(jìn)程之間表現(xiàn)出較強(qiáng)的相關(guān)性。每個(gè)階段的更新內(nèi)容各有側(cè)重，更新模式也不同。

（一）城市更新的起步階段

該階段大致對(duì)應(yīng)于亞洲發(fā)達(dá)國家和地區(qū)二戰(zhàn)后到進(jìn)入中高收入水平前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。這一階段，二產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)中占較高比重，日本和新加坡處于快速工業(yè)化進(jìn)程中，英美工業(yè)化進(jìn)程雖然完成但二產(chǎn)占比仍然保持在40%和35%左右的較高水平。這一階段，城市更新的主要目標(biāo)是清除存在安全隱患或不符合標(biāo)準(zhǔn)的住宅，解決住房狀況較差的問題，推動(dòng)城市物質(zhì)環(huán)境改善，因此，以清除貧民窟的住宅更新為主，采取政府主導(dǎo)的模式。

（二）城市更新的探索發(fā)展階段

該階段大致對(duì)應(yīng)于亞洲發(fā)達(dá)國家和地區(qū)從中高收入水平向高收入水平的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，同期對(duì)應(yīng)的人均GDP從超過1000美元到1萬美元左右的水平。這一階段，英國、美國、日本、新加坡、香港地區(qū)均進(jìn)入后工業(yè)化階段，二產(chǎn)占比緩慢下降。城市更新的主要目標(biāo)是重振老城區(qū)的核心地位，增強(qiáng)其經(jīng)濟(jì)實(shí)力和環(huán)境吸引力，尋求土地的高效利用。這一階段，城市更新以滿足商業(yè)和現(xiàn)代化發(fā)展的樓宇更新為主，特別是城市中心商業(yè)區(qū)更新，私人部門在城市更新中的參與度上升。如英國的內(nèi)城地區(qū)研究，日本以軌道交通站點(diǎn)的站前區(qū)域再開發(fā)項(xiàng)目和大城市中心城區(qū)的商業(yè)區(qū)域再開發(fā)為主的第一種市街地再開發(fā)事業(yè)，香港的市區(qū)改善計(jì)劃。

（三）城市更新的深入發(fā)展階段

該階段大致對(duì)應(yīng)于從高收入國家水平到人均GDP達(dá)到2萬美元左右的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。這一階段，全球化對(duì)產(chǎn)業(yè)分工格局產(chǎn)生持續(xù)影響，英國、美國、日本、香港地區(qū)均處于較快去工業(yè)化階段，二產(chǎn)占比較快下降。城市更新的主要目標(biāo)是鼓勵(lì)新的產(chǎn)業(yè)和商業(yè)發(fā)展，優(yōu)化城市整體功能。美國、英國、日本在這一階段的城市更新中均提出振興城市整體經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。這一階段，城市更新以工業(yè)城市轉(zhuǎn)型、商業(yè)商務(wù)區(qū)更新為主，注重城市整體機(jī)能的提升，相關(guān)政策特別是鼓勵(lì)性政策出臺(tái)較為集中，公私合作模式正式提出并得到推廣。如美國的商業(yè)改良區(qū)政策，英國的企業(yè)區(qū)政策和城市發(fā)展公司的成立，新加坡設(shè)立由城市重建局注冊(cè)成立的私人公司從事城市更新業(yè)務(wù)。

（四）城市更新的成熟穩(wěn)定階段

該階段大致對(duì)應(yīng)于人均GDP超過2萬美元的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。這一階段各國和地區(qū)的較快去工業(yè)化進(jìn)程逐步趨穩(wěn)，城市更新活動(dòng)常態(tài)化。城市更新的目標(biāo)是可持續(xù)發(fā)展社區(qū)建設(shè)和都市營造，平衡經(jīng)濟(jì)與社會(huì)需求，實(shí)現(xiàn)更具包容性的更新。這一階段，城市更新以社區(qū)更新為主，各國和地區(qū)注重以街區(qū)、社區(qū)為主的小尺度、漸進(jìn)式更新，注重歷史、自然、人文的保護(hù)與修復(fù)，鼓勵(lì)社區(qū)參與城市更新。如英國的社區(qū)更新計(jì)劃，日本鼓勵(lì)自下而上的“造街”活動(dòng)和小型更新項(xiàng)目，新加坡的“身份認(rèn)同感計(jì)劃”。

二、未來十年我國城市更新將進(jìn)入新的發(fā)展階段

我國城市更新起步于上世紀(jì)80年代以舊居住區(qū)改造為主要內(nèi)容的舊城改建，2009年以來進(jìn)入探索發(fā)展階段，20多個(gè)城市結(jié)合自身實(shí)際出臺(tái)了城市更新總體實(shí)施辦法或?qū)ｍ?xiàng)實(shí)施方案。對(duì)照發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體城市更新的階段性特點(diǎn)，未來十年我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化將驅(qū)動(dòng)城市更新進(jìn)入深入發(fā)展階段。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來看，2019年我國人均GDP達(dá)到10261.7美元，首次超過1萬美元。其中，北京、上海、江蘇、浙江、福建、廣東、天津7個(gè)地區(qū)人均GDP超過1.3萬美元，已相當(dāng)于高收入國家水平，這些地區(qū)是目前已出臺(tái)城市更新實(shí)施意見的城市的主要所在地區(qū)，印證了城市更新發(fā)展階段與經(jīng)濟(jì)水平之間的強(qiáng)相關(guān)性。按照“十四五”期間我國人均GDP年均增速在5%左右估算，2024年我國人均GDP將超過12535美元（2019年不變價(jià)），按照世行最新的國別分組標(biāo)準(zhǔn)，即時(shí)將進(jìn)入高收入國家行列，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上臺(tái)階的重要標(biāo)志，也是驅(qū)動(dòng)城市更新進(jìn)入新階段的背景性因素。

從工業(yè)化進(jìn)程來看，我國目前正處于工業(yè)化后期的后半段，衡量工業(yè)化進(jìn)程的各項(xiàng)指標(biāo)先后進(jìn)入工業(yè)化后期的區(qū)間值。2009年，反映工業(yè)化進(jìn)程的首個(gè)指標(biāo)——三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比，進(jìn)入工業(yè)化后期區(qū)間，同期恰好我國城市更新由起步階段轉(zhuǎn)入探索發(fā)展階段，二者相互印證。由于工業(yè)化進(jìn)程存在明顯的區(qū)域間不平衡，預(yù)計(jì)未來一段時(shí)間我國將處于深度工業(yè)化階段，同時(shí)將有更多的地區(qū)和城市進(jìn)入后工業(yè)化階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建對(duì)城市空間載體的更新改造特別是功能提升提出更為迫切的需求。

三、有序推進(jìn)城市更新的思路建議

當(dāng)前我國城市發(fā)展已進(jìn)入新時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，對(duì)城市更新進(jìn)入新發(fā)展階段提出客觀要求。建議順應(yīng)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的要求，明確城市更新思路，促進(jìn)城市增量建設(shè)與存量提質(zhì)的有機(jī)結(jié)合。

一是著眼城市長遠(yuǎn)發(fā)展，提高戰(zhàn)略性和可持續(xù)性。城市更新是一個(gè)統(tǒng)籌規(guī)劃、精雕細(xì)琢的過程，項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間通常在10年以上。例如，日本東京都的大崎花園城項(xiàng)目、品川站東口和汐留地區(qū)的綜合更新項(xiàng)目分別歷時(shí)近20年、17年和12年，新加坡河清理更新項(xiàng)目和香港荃灣市中心更新項(xiàng)目均歷時(shí)12年，美國波特蘭珍珠區(qū)城市更新歷時(shí)22年，由衰敗落魄的工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)楦挥谢盍Φ臍v史街區(qū)。作為促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)戰(zhàn)略選擇，城市更新要解決的根本問題不是空間問題，而是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題。因此，城市更新在政策設(shè)計(jì)上應(yīng)致力于引導(dǎo)市場主體追求長期價(jià)值而非短期收益、著眼于區(qū)域性回報(bào)而不僅僅是一個(gè)項(xiàng)目，需要戰(zhàn)略目標(biāo)和長遠(yuǎn)考慮，與城市中長期發(fā)展目標(biāo)相配合。

二是多元目標(biāo)綜合協(xié)調(diào)，突出以人為本和公共利益導(dǎo)向。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和我國已有城市實(shí)踐均顯示，城市更新都經(jīng)歷了從單一的物質(zhì)更新向以人為本的更綜合、更全面的多維更新轉(zhuǎn)化的過程，需要綜合協(xié)調(diào)城市發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等多元目標(biāo)，處理好拆建、修繕和保護(hù)之間的關(guān)系。完全市場力量作用下的城市更新往往追求單一的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，導(dǎo)致生產(chǎn)空間對(duì)生活空間的擠占。因此，未來城市更新應(yīng)突出以人為本的發(fā)展理念，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好提升城市能級(jí)、提高土地利用效率與改善人居環(huán)境、增進(jìn)公共利益等多個(gè)目標(biāo)的關(guān)系，形成基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)改善與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力重振的良性互動(dòng)。

三是明確政府職責(zé)定位，堅(jiān)持地方主導(dǎo)、中央給予引導(dǎo)與支持。作為城市發(fā)展戰(zhàn)略，城市更新既要發(fā)揮市場的積極作用，處理好經(jīng)濟(jì)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)關(guān)系，更要體現(xiàn)公共政策屬性，維護(hù)和增加城市公共利益，如人居環(huán)境改善、基礎(chǔ)設(shè)施改造、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等。理論和國內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)均顯示，城市更新中需要政府公共政策干預(yù)與城市發(fā)展新理念的引入。因此，城市更新的政策設(shè)計(jì)中要明確政府的職責(zé)定位。中央政府從頂層制度設(shè)計(jì)與長效機(jī)制方面提供支持與引導(dǎo)，鼓勵(lì)地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)爻鞘邪l(fā)展階段及特殊性開展城市更新的地方政策創(chuàng)新。地方政府承擔(dān)城市更新的主體責(zé)任，負(fù)責(zé)地方性政策與實(shí)施細(xì)則的制定，以及更新項(xiàng)目的立項(xiàng)、規(guī)劃審批與實(shí)施監(jiān)管。

（作者單位：國家發(fā)展改革委投資所）