強(qiáng)化“兩能制度”建設(shè)為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和提供更為有力的支撐保障

楊紹鵬 盧東琪 高紅

2020年9月，習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上宣布中國(guó)“二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”。節(jié)能、提高能效是國(guó)際公認(rèn)的推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和最為經(jīng)濟(jì)、最為有效的途徑。重點(diǎn)用能單位是我國(guó)能源消費(fèi)的主體，按年耗能1萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤口徑測(cè)算，全國(guó)約有1.6萬(wàn)家，按年耗能5000噸標(biāo)準(zhǔn)煤口徑測(cè)算，全國(guó)約有2.4萬(wàn)家，約占全社會(huì)能耗量的60%—70%，抓好重點(diǎn)用能單位節(jié)能管理，就相當(dāng)于抓住節(jié)能降碳工作的“牛鼻子”。重點(diǎn)用能單位能源管理崗位和能源管理負(fù)責(zé)人制度（以下簡(jiǎn)稱“兩能制度”），是《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》（以下簡(jiǎn)稱《節(jié)約能源法》）的明確要求，也是提升重點(diǎn)用能單位節(jié)能管理工作的重要手段。為加快完善“兩能制度”，推動(dòng)重點(diǎn)用能單位加強(qiáng)節(jié)能管理，國(guó)家節(jié)能中心通過(guò)書面調(diào)研、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、調(diào)閱文獻(xiàn)、征求意見(jiàn)等方式，在充分了解國(guó)外相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，形成本調(diào)研報(bào)告。

一、國(guó)外“兩能制度”有關(guān)情況

在能源管理崗位和能源管理負(fù)責(zé)人方面，日本最早將能源管理人員入法，經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的調(diào)整和完善后，已成為日本節(jié)能降碳工作的重要制度性保障;歐美等國(guó)則加強(qiáng)政策引導(dǎo)和市場(chǎng)化推進(jìn)，培養(yǎng)了大批高質(zhì)量、懂業(yè)務(wù)的節(jié)能降碳管理人才，為研究我國(guó)“兩能制度”提供了有益借鑒。

（一）日本

日本是最早實(shí)施能源管理師制度的國(guó)家，也是能源管理師制度開展最為成功的國(guó)家。早在1951年就頒布實(shí)施《熱能管理法》，并于次年開始實(shí)行熱能管理師（熱能管理士）國(guó)家考試。1979年，日本頒布并實(shí)施了《節(jié)能法》，將“電氣管理師”也納入能源管理師范疇，能源管理師制度被正式確立并發(fā)展至今。為保證制度具有法律效應(yīng)和強(qiáng)制性，日本在《節(jié)能法》中對(duì)于實(shí)施能源管理師制度做出了非常清晰而全面的表述，不僅明確其是一項(xiàng)制度，而且還對(duì)聘任能源管理師數(shù)量、崗位職責(zé)、職業(yè)資格管理、培訓(xùn)考試等內(nèi)容都作了詳細(xì)規(guī)定，使得整個(gè)制度的運(yùn)行建立在法律基礎(chǔ)之上。包括要求重點(diǎn)用能單位成立節(jié)能推進(jìn)委員會(huì)，并設(shè)置“高層能源管理決策者”和“能源管理計(jì)劃與實(shí)施者”崗位。高層能源管理決策者必須來(lái)自企業(yè)最高決策層，負(fù)責(zé)整個(gè)企業(yè)能源管理及制定中長(zhǎng)期節(jié)能計(jì)劃;能源管理計(jì)劃與實(shí)施者的職責(zé)是輔助決策并開展相關(guān)工作，必須由獲得能源管理師或參加能源管理師培訓(xùn)的人擔(dān)任。不按要求聘用能源管理師的企業(yè)將按違法予以相應(yīng)處罰。

（二）美國(guó)

《能源管理指導(dǎo)方針》是由美國(guó)環(huán)保署（EPA）提出的一個(gè)經(jīng)過(guò)檢驗(yàn)的高級(jí)能源管理戰(zhàn)略，他借助于工具和資源實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略的每一步，能幫助組織提高其能源利用和財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)。能源管理指南流程共七步，包括：做出承諾、評(píng)估績(jī)效、設(shè)定目標(biāo)、制定行動(dòng)計(jì)劃、實(shí)施行動(dòng)計(jì)劃、評(píng)估計(jì)劃和成績(jī)認(rèn)可。其中，第一步做出承諾包括在組織內(nèi)任命能源主管、建立能源管理隊(duì)伍并明確各個(gè)成員職責(zé)，充分體現(xiàn)了能源管理中能源管理負(fù)責(zé)人和團(tuán)隊(duì)的重要性。

同時(shí)，美國(guó)積極推動(dòng)注冊(cè)能源管理師（CEMR）培訓(xùn)和認(rèn)證，目前該體系是全球最為知名的能源管理認(rèn)證之一，并在全球十幾個(gè)國(guó)家開展培訓(xùn)和認(rèn)證。該體系以其靈活的市場(chǎng)化運(yùn)作模式，有效地將企業(yè)對(duì)于能源管理人才的需求和培養(yǎng)高素質(zhì)注冊(cè)能源管理師銜接起來(lái)，并以全面性和實(shí)用性人才培養(yǎng)為導(dǎo)向，得到社會(huì)廣泛認(rèn)可。

（三）歐洲等國(guó)

歐洲能源管理師屬于商會(huì)推進(jìn)型。德國(guó)紐倫堡工商會(huì)于1997年首先發(fā)起并舉辦了能源管理師培訓(xùn)項(xiàng)目，命名為德國(guó)工商會(huì)能源管理師;2003年擴(kuò)展到葡萄牙、英國(guó)和奧地利，并命名為歐洲能源管理師;從2006年12月起擴(kuò)展到歐洲13個(gè)國(guó)家。作為這個(gè)培訓(xùn)的發(fā)起者和經(jīng)驗(yàn)豐富的執(zhí)行者，紐倫堡商會(huì)一直擔(dān)任歐洲能源管理師的牽頭機(jī)構(gòu)。歐洲能源管理師的職責(zé)：一是使企業(yè)和管理師了解如何高效地利用能源、節(jié)約能源以及如何進(jìn)行能源管理;二是應(yīng)用和引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，促進(jìn)節(jié)能改造，提高節(jié)能水平;三是通過(guò)培訓(xùn)參與自身所在企業(yè)、地區(qū)技術(shù)或工程項(xiàng)目，直接促進(jìn)本企業(yè)、地區(qū)能源使用效率的提高和為企業(yè)地區(qū)帶來(lái)直接經(jīng)濟(jì)效益。

獲得歐洲能源管理師證書不僅要具備一定時(shí)間的企業(yè)能源管理經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)和考試，還必須通過(guò)畢業(yè)設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，這是歐洲能源管理師的獨(dú)特之處。紐倫堡工商會(huì)在對(duì)能源管理師學(xué)員進(jìn)行培訓(xùn)期間，要求學(xué)員完成一項(xiàng)節(jié)能項(xiàng)目畢業(yè)設(shè)計(jì)，即學(xué)員根據(jù)企業(yè)實(shí)際，應(yīng)用所學(xué)到的節(jié)能知識(shí)提出可以進(jìn)行節(jié)能改造的項(xiàng)目，在導(dǎo)師的指導(dǎo)下完成畢業(yè)設(shè)計(jì)。節(jié)能項(xiàng)目設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)不僅使學(xué)員很快把新知識(shí)與生產(chǎn)現(xiàn)狀結(jié)合起來(lái)，同時(shí)也為學(xué)員所在單位創(chuàng)造節(jié)能效益，學(xué)員所設(shè)計(jì)的多數(shù)節(jié)能項(xiàng)目都能夠迅速為企業(yè)帶來(lái)明顯的投資回報(bào)。也正是因?yàn)闅W洲能源管理師不僅使能源管理人員懂得如何管理好企業(yè)的能源，而且可以直接設(shè)計(jì)節(jié)能項(xiàng)目為企業(yè)創(chuàng)造明顯的經(jīng)濟(jì)效益，所以歐洲能源管理師顯示出很強(qiáng)的生命力，能夠在更多的國(guó)家進(jìn)行推廣。

二、國(guó)內(nèi)“兩能制度”有關(guān)情況

（一）相關(guān)法律法規(guī)情況

《節(jié)約能源法》于1997年出臺(tái)，第二十九條規(guī)定“重點(diǎn)用能單位應(yīng)當(dāng)設(shè)立能源管理崗位，在具有節(jié)能專業(yè)知識(shí)、實(shí)際經(jīng)驗(yàn)以及工程師以上技術(shù)職稱的人員中聘任能源管理人員，并向縣級(jí)以上人民政府管理節(jié)能工作的部門和有關(guān)部門備案”。

《節(jié)約能源法》于2007年修訂，明確提出了“兩能制度”相關(guān)要求，第五十五條規(guī)定“重點(diǎn)用能單位應(yīng)當(dāng)設(shè)立能源管理崗位，在具有節(jié)能專業(yè)知識(shí)、實(shí)際經(jīng)驗(yàn)以及中級(jí)以上技術(shù)職稱的人員中聘任能源管理負(fù)責(zé)人，并報(bào)管理節(jié)能工作的部門和有關(guān)部門備案。能源管理負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)組織對(duì)本單位用能狀況進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)，組織編寫本單位能源利用狀況報(bào)告，提出本單位節(jié)能工作的改進(jìn)措施并組織實(shí)施。能源管理負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)接受節(jié)能培訓(xùn)?！钡诎耸臈l規(guī)定“重點(diǎn)用能單位未按照本法規(guī)定設(shè)立能源管理崗位，聘任能源管理負(fù)責(zé)人，并報(bào)管理節(jié)能工作的部門和有關(guān)部門備案的，由管理節(jié)能工作的部門責(zé)令改正;拒不改正的，處一萬(wàn)元以上三萬(wàn)元以下罰款。”2018年《節(jié)約能源法》修正版繼續(xù)保留該要求。國(guó)家發(fā)展改革委2018年發(fā)布的《重點(diǎn)用能單位節(jié)能管理辦法》對(duì)相關(guān)內(nèi)容同樣進(jìn)行了明確。

《節(jié)約能源法》雖然對(duì)能源管理崗位設(shè)立和能源管理負(fù)責(zé)人聘任提出了原則性要求，但由于沒(méi)有建立具體制度，沒(méi)有形成監(jiān)督管理機(jī)制，以致監(jiān)督力度較弱，流于形式情況比較嚴(yán)重。

（二）此次調(diào)研情況

前期，我們對(duì)“兩能制度”落實(shí)情況進(jìn)行調(diào)研，共收到有效反饋問(wèn)卷5491份。其中，重點(diǎn)用能單位樣本4242個(gè)，占比77.25%;政府節(jié)能管理部門及有關(guān)部門樣本416個(gè)，占比7.58%;節(jié)能中心（監(jiān)察機(jī)構(gòu)）樣本424個(gè)，占比7.72%;節(jié)能咨詢服務(wù)（含認(rèn)證）機(jī)構(gòu)樣本14個(gè)，占比0.25%;其他樣本395個(gè)，占比7.19%。

根據(jù)反饋，超過(guò)70%的填寫人認(rèn)為政府管理節(jié)能工作的部門及有關(guān)部門應(yīng)明確能源管理崗位設(shè)立和能源管理負(fù)責(zé)人聘任的基本要求、政府有關(guān)部門的監(jiān)督管理職責(zé)，以及明確對(duì)重點(diǎn)用能單位落實(shí)情況的監(jiān)督機(jī)制。超過(guò)70%的填寫人認(rèn)為，重點(diǎn)用能單位落實(shí)“兩能制度”要求對(duì)于推進(jìn)企業(yè)節(jié)能降碳增效具有重要支撐作用。高達(dá)77.60%的填寫人認(rèn)為，重點(diǎn)用能單位設(shè)立能源管理崗位和聘任能源管理負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)確定能力和資質(zhì)要求。工作經(jīng)驗(yàn)方面，80%以上的填寫人認(rèn)為重點(diǎn)用能單位能源管理負(fù)責(zé)人應(yīng)至少有3年的能源管理相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)。而在學(xué)歷方面，90%的填寫人認(rèn)為重點(diǎn)用能單位能源管理負(fù)責(zé)人應(yīng)最低具備大專學(xué)歷。

同時(shí)，用能單位普遍反映，由于缺少法律法規(guī)約束以及高水平的人才培養(yǎng)體系，目前在基層企業(yè)能源管理崗位上，多數(shù)負(fù)責(zé)人為能源設(shè)備運(yùn)維人員，缺少企業(yè)節(jié)能降碳必要的知識(shí)和政策儲(chǔ)備。

三、下一步工作建議

（一）建立有法有據(jù)可操作的“兩能制度”

“十四五”規(guī)劃綱要提出“強(qiáng)化重點(diǎn)用能單位節(jié)能管理”，作為落實(shí)“十四五”規(guī)劃和《節(jié)約能源法》要求的重要內(nèi)容，建議以行政規(guī)章的形式發(fā)布《能源管理崗位和能源管理負(fù)責(zé)人管理辦法》，或在《重點(diǎn)用能單位節(jié)能管理辦法》修訂時(shí)增加相應(yīng)內(nèi)容，明確企業(yè)能源管理架構(gòu)、能源管理師職責(zé)、績(jī)效考核和獎(jiǎng)懲制度，要求重點(diǎn)用能單位必須設(shè)立能源管理崗位，并根據(jù)能源消費(fèi)量設(shè)定職數(shù)和聘用能源管理師。

（二）推動(dòng)能源管理師制度化

建議將能源管理師納入政府管理范圍的專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格管理體系，并開展與職業(yè)資格相對(duì)應(yīng)的專業(yè)技術(shù)資格（職稱）評(píng)價(jià)。同時(shí)，構(gòu)建以政府作為管理主體和牽頭部門、相關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織實(shí)施、企業(yè)根據(jù)自身需求自愿參與的社會(huì)化能源管理師資格認(rèn)證模式。注重制度的透明度和高水準(zhǔn)，政府應(yīng)明確執(zhí)行機(jī)構(gòu)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)明確參與規(guī)則和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，避免市場(chǎng)亂象，維護(hù)能源管理師制度的專業(yè)性和權(quán)威性。

（三）健全政府監(jiān)督管理機(jī)制

建議建立健全監(jiān)督管理機(jī)制。一是在明確有關(guān)制度的基礎(chǔ)上，要求各級(jí)節(jié)能主管部門健全監(jiān)督管理制度并加強(qiáng)監(jiān)督考核;二是編制發(fā)布監(jiān)督管理工作指南，為政府依法開展節(jié)能監(jiān)督管理和節(jié)能監(jiān)察提供指導(dǎo)。

（四）做好培訓(xùn)頂層設(shè)計(jì)工作

按照對(duì)能源管理崗位人員和能源管理負(fù)責(zé)人的能力要求和職責(zé)要求，完善培訓(xùn)體系。建議國(guó)家級(jí)機(jī)構(gòu)組織制訂發(fā)布培訓(xùn)和考試大綱，編制培訓(xùn)通用教材，開展能源管理師師資力量培訓(xùn)，并對(duì)培訓(xùn)教師進(jìn)行能力評(píng)價(jià)認(rèn)定。

（作者單位：國(guó)家節(jié)能中心）