生態(tài)文明建設視閾下的農(nóng)村環(huán)境治理芻探

方梓祎

摘 要：農(nóng)村環(huán)境治理既是國家治理的重要內(nèi)容，又是生態(tài)文明建設的一個重要組成部分。當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染和農(nóng)村生活污染是農(nóng)村環(huán)境面臨的兩個突出問題。其治理的制度困境主要在于：農(nóng)村環(huán)境保護法律法規(guī)滯后;城鄉(xiāng)二元主義的體制障礙;干部考核指標體系存在誤區(qū)。生態(tài)文明建設視閾下農(nóng)村環(huán)境治理的路徑選擇為：政府維度：強化立法監(jiān)管、政策激勵以及財政補貼;企業(yè)維度：加強外部控制與自我規(guī)制;農(nóng)民維度：提高環(huán)保意識以及支付意愿。農(nóng)村環(huán)境治理的宏觀視角是必須堅持生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明建設;農(nóng)村環(huán)境治理;生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展

生態(tài)文明建設是中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容。習近平總書記多次強調(diào)，各地區(qū)各部門要切實貫徹新發(fā)展理念：“樹立‘綠水青山就是金山銀山的強烈意識，努力走向社會主義生態(tài)文明新時代?！盵1]農(nóng)村環(huán)境治理既是國家治理的重要內(nèi)容，又是生態(tài)文明建設的一個重要組成部分，本文就生態(tài)文明建設視閾下的農(nóng)村環(huán)境治理問題做了初步探討。

一、當前農(nóng)村環(huán)境中存在的主要問題

通觀當前農(nóng)村環(huán)境中存在的主要問題，筆者認為主要表現(xiàn)為以下方面：

（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染

首先，化肥、農(nóng)藥被大量濫用。新中國成立后，國家為了提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量，曾經(jīng)大力鼓勵農(nóng)民施用化肥和農(nóng)藥，尤其是進入上個世紀80年代，我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式由傳統(tǒng)的“低能耗、低污染”的生態(tài)農(nóng)業(yè)逐漸走向“高能耗、高污染”石油化工農(nóng)業(yè)。尤其是近些年來，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，由于農(nóng)民普遍缺乏科學指導和綠色生產(chǎn)的理念，化肥、農(nóng)藥被大量濫用，大量的重金屬、酸、堿、放射性元素、有機農(nóng)藥和化合物滲入土壤，嚴重污染了土壤和地下水。根據(jù)2019年發(fā)布的《中國統(tǒng)計年鑒》中的數(shù)據(jù)得知，從2005年到2018年，我國農(nóng)用化肥施用量從4766萬噸增加到了5653萬噸，增加了887萬噸，平均每公頃施用量超過340千克，比國際公認的化肥施用安全上限225千克/公頃，增長了115千克/公頃;農(nóng)藥使用情況也一直在增長，從2004年的128.6萬噸增加到2013年的180.77萬噸，再到2018年的150.36萬噸，雖然有所回降，但依然處于較高水平[2]。大量的有機物和無機物富集在土壤內(nèi)，久而久之會超出土壤自身的自凈能力，破壞土壤自身的結(jié)構(gòu)和功能，最終影響土壤肥力，影響農(nóng)作物的產(chǎn)量和品質(zhì)，威脅人體健康，對我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成嚴重危害。

其次，城市工業(yè)污染向農(nóng)村蔓延。一些城市在資本邏輯的誘導下，將大量的工業(yè)污染轉(zhuǎn)移到農(nóng)村。這些來自城市的工業(yè)污染物往往含有大量的重金屬和放射性物質(zhì)，要對這些有毒有害物質(zhì)進行凈化處理，不僅需要先進的技術(shù)，還需要高額的資金投入。對于經(jīng)濟發(fā)展遠遠滯后于城市的農(nóng)村地區(qū)而言，為城市污染買單，早已超出了其自身的環(huán)境負荷和經(jīng)濟實力。長此以往，農(nóng)村地區(qū)將陷入因環(huán)境污染引發(fā)的“循環(huán)式貧困”的窠臼之中。

再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)落后的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式。在實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化及其城鎮(zhèn)化的歷史進程中，異軍突起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)委實撐起了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的明日之星。但不無令人嘆息的是，囿于有限的經(jīng)濟氛圍、基礎(chǔ)設施和管理水平，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一般規(guī)模較小、技術(shù)起點低;資金投入主要集中于造紙、印染、化工等“低技術(shù)、高污染”的領(lǐng)域;再加上缺乏有效的監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在生產(chǎn)過程中為了降低成本，往往向水體、土壤直接排放未經(jīng)處理的污染物、廢棄物;加之農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保基礎(chǔ)設施的落后與缺乏，工業(yè)廢水、廢氣和固體廢棄物難以得到妥善的凈化和清理，致使農(nóng)村地區(qū)的水污染對農(nóng)民的生命健康造成威脅。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，全國工業(yè)固體廢棄物產(chǎn)生量從2000年的81600萬噸增加到2017年的331592萬噸，增長306.4%[3]。當前我國“癌癥村”數(shù)量不斷增加，已經(jīng)超過247個，涵蓋了27個省份，主要源于附近的化工廠、印染廠、造紙廠等企業(yè)生產(chǎn)的污染廢水排放所致[3]。

（二）農(nóng)村生活污染

隨著社會主義新農(nóng)村建設步伐的加快，農(nóng)戶聚居愈益集中，城鎮(zhèn)化趨勢日趨增強。但不少地方的農(nóng)民環(huán)境保護意識和社會責任感缺乏，只顧關(guān)注與自身利益相關(guān)的環(huán)境狀況，而對諸如隨手丟棄農(nóng)藥瓶、隨意傾倒動物糞便，馬路、溝渠等無確定權(quán)屬的公共領(lǐng)域則隨意排放廢水廢渣、堆放生活垃圾。

究其上述現(xiàn)象形成的原因主要為：一是囿于農(nóng)村聚居點的環(huán)保硬件設施遠遠滯后于城市，甚至在不發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設施根本未予以配套。二是農(nóng)民自身形成已久的不良生活習慣，同時在農(nóng)村環(huán)境治理中這一群體也尚未將環(huán)境保護這一理念自覺轉(zhuǎn)化為行動并努力踐行。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，2018年，農(nóng)村污水排放量大約為230億噸，比2017年的214億噸同比增長7.5%[4]。這些污水排放較為分散，隨著雨水沖刷，進入地表徑流、湖沼、溝渠等地下水體，造成農(nóng)村地下水嚴重污染。三是隨著農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖業(yè)的日漸規(guī)?；⒓s化，尤其在人口密度較大的城市周圍的農(nóng)村地區(qū)，大型養(yǎng)豬場、養(yǎng)雞場、牛場數(shù)量眾多，畜禽糞便污染亦已成為農(nóng)村環(huán)境的又一重要污染源。

二、農(nóng)村環(huán)境治理的制度困境

農(nóng)村環(huán)境所具有的公共產(chǎn)品特性、強外部性、地域性及公共產(chǎn)權(quán)屬性決定了環(huán)境治理是一項涉及面很廣的社會系統(tǒng)工程。從全國目前情況來看，農(nóng)村環(huán)境治理的制度困境主要表現(xiàn)為如下方面：

一是農(nóng)村環(huán)境保護法律法規(guī)滯后。環(huán)境規(guī)制作為一種均衡各主體利益的杠桿，是國家進行環(huán)境要素保護和環(huán)境公共產(chǎn)品分配的重要手段之一。但毋庸諱言的是，多年來無論是環(huán)境立法還是環(huán)境執(zhí)法層面，國家都把更多的資源傾注在城市環(huán)境的保護上，而對農(nóng)村環(huán)境保護則有所忽視，至今我國尚未制定一部有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護與污染防治方面的綜合性、專門性法律。正是在這人為的制度性傾斜語境下，有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護的法律法規(guī)處于懸浮的狀態(tài)，無法為農(nóng)村環(huán)境保護提供切實有效的制度支撐。退一步講，即使在某些領(lǐng)域有所立法，也往往是由于其與農(nóng)村發(fā)展的價值判斷不相符合而被擱置一旁，或是因其實踐性不強而被作為粉飾門面的點綴物。譬如水污染、大氣污染以及噪聲污染等方面的防治標準設計主要是針對城市的，故與農(nóng)村的現(xiàn)實語境不相適應。

二是城鄉(xiāng)二元主義的體制障礙。通過均衡性制度設計促進城鄉(xiāng)環(huán)境公共產(chǎn)品的均等供給是環(huán)境正義的應有之義，也是破除城鄉(xiāng)二元主義桎梏、實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。但如前所述，不無遺憾的是，國家在農(nóng)村環(huán)境治理中長期依循城鄉(xiāng)二元主義的制度邏輯，立法資源、執(zhí)法資源、財政投入甚至機構(gòu)的職能設定都統(tǒng)統(tǒng)傾向于城市的污染防治與環(huán)境保護。在立法上具體表現(xiàn)為“城市中心主義”、“工業(yè)中心主義”，人為將城市居民和農(nóng)村居民的利益置于兩套截然不同的標準之下，割裂城市與農(nóng)村之間天然的利益聯(lián)結(jié)紐帶，并在非均衡的實踐邏輯下將整個社會的資源向城市傾斜，致使農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益被邊緣化。換言之，無論是從縱向還是橫向分析，農(nóng)村的污染防治與環(huán)境保護被置于國家環(huán)境規(guī)制的序列末端。城鄉(xiāng)二元主義的立法偏差、政策偏差在很大程度上對農(nóng)村和農(nóng)民的平等權(quán)利置若罔聞。尤其是當前環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)在農(nóng)村基層仍未建立，執(zhí)法與立法之間斷裂，致使日益嚴重的農(nóng)村環(huán)境污染與環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法缺位，農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管基本處于真空狀態(tài)，加之農(nóng)民的環(huán)保意識不強，于是種種負面因素的交織即為農(nóng)村環(huán)境安全埋下了極大的隱患。

三是干部考核指標體系的誤區(qū)。誠然，目前我國雖已建構(gòu)起以《環(huán)境保護法》為主軸的環(huán)境保護法律體系，但由于缺乏責任條款的威懾，政府往往本能地將大部分的注意力集中到發(fā)展經(jīng)濟、吸引投資上，無暇顧及對環(huán)境風險的規(guī)制。經(jīng)濟發(fā)展和維護社會穩(wěn)定是地方官員政績考核最為重要的兩項指標，這兩項指標與官員的仕途升遷緊密相連。因此，地方官員往往根據(jù)干部考核指標體系有選擇性的完成那些明確的、可量化的、帶有“一票否決”性質(zhì)的“硬指標”。而所謂“硬指標”的完成，則往往又是以犧牲環(huán)境和破壞資源為代價的。正是干部考核指標體系存在的偏差，造成地方官員將缺乏準確性、有效性的統(tǒng)計數(shù)據(jù)用于粉飾農(nóng)村環(huán)境治理的努力，從而陰差陽錯地助長了農(nóng)民在農(nóng)村環(huán)境治理中的政治冷漠和不信任感甚至是合作的抗拒。

三、生態(tài)文明建設視閾下農(nóng)村環(huán)境治理的路徑選擇

習近平總書記指出：“生態(tài)文明建設同每個人息息相關(guān)，每個人都應該做踐行者、推動者?！盵1]在2015年9月22日中共中央、國務院頒發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中，曾就如何建立農(nóng)村環(huán)境治理體制機制作出了頂層設計：即要盡快建立起以綠色生態(tài)為導向的農(nóng)業(yè)補貼制度，加快制定和完善與其有關(guān)的技術(shù)標準和規(guī)范，加快推進化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜減量化和畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化以及無害化，鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使用可降解農(nóng)膜等;要進一步完善農(nóng)作物秸稈的綜合利用制度;要健全化肥農(nóng)藥包裝物以及農(nóng)膜回收貯運等加工網(wǎng)絡;要實行財政和農(nóng)村集體補貼、住戶付費、社會資本參與的投入運營機制，加強農(nóng)村污水和垃圾處理等環(huán)保設施建設;要采取政府購買服務等多種扶持措施，培育和發(fā)展各種形式的農(nóng)業(yè)面源污染治理和農(nóng)村污水垃圾處理等市場主體;要進一步強化縣鄉(xiāng)兩級政府的環(huán)境保護職責，加強環(huán)境監(jiān)管能力建設;要統(tǒng)籌財政支農(nóng)資金的使用，充分考慮到增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和防治農(nóng)村污染[5]。筆者認為，農(nóng)村環(huán)境的治理，需要政府、企業(yè)、公眾的協(xié)同參與和共同努力，具體如下：

第一，政府維度：強化立法監(jiān)管、政策激勵以及財政補貼。農(nóng)村環(huán)境立法是環(huán)境保護和污染防治的制度導向，是避免農(nóng)村環(huán)境治理“無人治理”、“無人擔責”、“無人問津”的根本性措施。政府應當加快制定和修訂相關(guān)法律法規(guī)，推進生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，切實保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。美國、日本、歐盟等國家都通過制定完善的環(huán)境保護法律法規(guī)體系實現(xiàn)對農(nóng)村環(huán)境污染防治的有效管控。在美國，水污染的防控是農(nóng)業(yè)污染防治的主要陣地。美國各級政府共頒布超過數(shù)百部法律法規(guī)用于保護水質(zhì)，并輔以一系列的政策實現(xiàn)對水質(zhì)的管控，如1965年頒布并于1987修訂的《水質(zhì)量法案》、1972年頒布的《聯(lián)邦水污染控制法案》，以及1977年實施的《清潔水質(zhì)法案》等。日本自上個世紀70年代以來，在循環(huán)型農(nóng)業(yè)的發(fā)展理念下，相繼制定并頒布了《推進循環(huán)型社會形成基本法》《農(nóng)藥取締法》《土壤污染防止法》《有機農(nóng)產(chǎn)品蔬菜、水果特別標志準則》《有機農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)管理要點》等政策。

政府在農(nóng)村環(huán)境治理中的資金投入比例在很大程度上決定了環(huán)境治理的廣度和深度，構(gòu)建農(nóng)村環(huán)保的基礎(chǔ)設施體系是遏制農(nóng)村環(huán)境進一步惡化的基礎(chǔ)工作，也是建設公共服務體系的內(nèi)在要求。在財政預算中設置專門的款項用于農(nóng)村環(huán)保基礎(chǔ)設施是發(fā)達國家的普遍做法，如日本政府投入大量資金進行“農(nóng)村集落排水工程”建設、德國政府出資大力支持生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展等。同時，補貼、稅收、貸款等外部環(huán)境成本控制政策措施是促進農(nóng)村環(huán)境治理的有效手段。尤其是經(jīng)濟激勵手段也是發(fā)達國家用于控制農(nóng)村環(huán)境污染的常用措施，譬如丹麥對農(nóng)藥的施用、畜禽糞便的排放實行征稅政策。此外，政府可以積極開展生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的推廣，如農(nóng)藥化肥的施用技術(shù)、農(nóng)業(yè)廢棄物管理措施等;政府可以通過財政扶持、稅收減免或信貸優(yōu)惠等經(jīng)濟激勵措施擴大對畜禽養(yǎng)殖污染物的減量化、資源化、無害化處理的補貼等。

第二，企業(yè)維度：加強外部控制與自我規(guī)制。企業(yè)作為市場主體遵循的是“資本邏輯”，其為了實現(xiàn)自身利潤的最大化，往往借助法律法規(guī)的漏洞和政府監(jiān)管的疏忽將環(huán)境內(nèi)部成本外部化，如將尚未處理過的污染物直接排到公共的河流、溝渠甚至土地中。因此，在農(nóng)村環(huán)境治理中，必須明確企業(yè)在環(huán)境保護和污染治理中的責任邊界，嚴格實踐“污染者付費”以及“誰污染，誰治理”原則，對企業(yè)的排污行為進行外部控制。企業(yè)的自我規(guī)制則是指企業(yè)在實現(xiàn)自身利益最大化的同時，放棄最小抵抗路徑這一傳統(tǒng)行為邏輯，切實履行環(huán)境保護這一社會責任。譬如排污企業(yè)主動采用諸如ISO14000這樣嚴格的環(huán)境標準或者提高自身對污染治理的支付意愿，投入更多的資金采用新工藝、新技術(shù)，將被動治污內(nèi)生為積極治污;又如企業(yè)積極致力于企業(yè)文化建設，重視企業(yè)社會責任，主動履行污染防控和治理的責任，合理克制自身對損失的厭惡與對利益瘋狂的追逐等。

第三，農(nóng)民維度：提高環(huán)保意識以及支付意愿。農(nóng)民作為農(nóng)村環(huán)境的污染者和受害者，在掌握污染源的信息上具有天然的優(yōu)勢。但在現(xiàn)實語境下，許多農(nóng)民囿于自身文化素質(zhì)、環(huán)保意識以及經(jīng)濟能力，常常對環(huán)境保護和污染治理置若罔聞。因此，加強對農(nóng)民環(huán)保共識的培育，首先能夠增強其主人翁意識，發(fā)揮非正式規(guī)范的內(nèi)在約束力，促使其在日常生活中減少生活垃圾的隨意傾倒，減少農(nóng)藥、化肥、地膜和塑料袋的使用，減少秸稈和垃圾的焚燒等行為;其次，有助于環(huán)保政策在農(nóng)村的高效率執(zhí)行。環(huán)保理念的深入人心，可以增強農(nóng)民對自身環(huán)境權(quán)益以及對子孫后代環(huán)境權(quán)益的維護，在思想和行動上由內(nèi)而發(fā)地實踐政府環(huán)保政策。再次，有助于促進村民在維持自身領(lǐng)域環(huán)境權(quán)益的同時，加強對周邊可能威脅其生存和發(fā)展環(huán)境的市場行為進行監(jiān)督，這不僅減少了政府在農(nóng)村環(huán)境治理中的監(jiān)管成本，也有利于督促市場主體環(huán)境保護義務的履行。

與農(nóng)民環(huán)保意識的匱乏相比較，農(nóng)民對農(nóng)村環(huán)境治理的支付意愿是嚴重制約農(nóng)村環(huán)境治理的實際績效的另一個重要因素。農(nóng)村經(jīng)濟的健康發(fā)展是農(nóng)村環(huán)境治理的內(nèi)生動力，農(nóng)民作為農(nóng)村環(huán)境的污染者與受害者是農(nóng)村環(huán)境治理的天然主力軍，在一定程度上農(nóng)民的收入與其環(huán)境治理的支付意愿之間成復雜的正相關(guān)關(guān)系。在發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的基本框架下，推進農(nóng)村“一二三”產(chǎn)業(yè)的融合，破解農(nóng)業(yè)自身發(fā)展遭遇的壓力與瓶頸，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民對農(nóng)村環(huán)境治理的支付意愿是應對農(nóng)村環(huán)境污染新常態(tài)的現(xiàn)實選擇。

以上是筆者對農(nóng)村環(huán)境治理的微觀視角分析，從宏觀審視的話，我們認為最重要的一點就是必須堅持生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗表明，生態(tài)農(nóng)業(yè)是一種較少依賴化肥、農(nóng)藥、激素和添加劑的“低污染、低耗能、高效率”的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，其運作機理是借助完整生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的各要素之間的相互依存、相互制約，實現(xiàn)資源的多層利用和生物互利共生。生態(tài)農(nóng)業(yè)客觀上要求適度規(guī)模和集中統(tǒng)一管理，各農(nóng)村地區(qū)可根據(jù)自身的資源稟賦、社會經(jīng)濟發(fā)展水平和政策環(huán)境采用家庭農(nóng)場模式、“公司+農(nóng)戶”模式、專業(yè)合作社與土地股份合作、土地信托模式等經(jīng)營模式發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。將生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展與多元共治相結(jié)合，即在食品市場信息不對稱的大環(huán)境下，需要農(nóng)戶承擔起為全社會生產(chǎn)安全農(nóng)產(chǎn)品的責任，而消費者尊重農(nóng)戶并且為農(nóng)產(chǎn)品支付應有價格，政府積極提供政策激勵和資金扶持，企業(yè)有良心地履行社會責任。

農(nóng)村環(huán)境治理模式的選擇、建構(gòu)以及展開路徑，既是對前人經(jīng)驗的總結(jié)與借鑒，也是“摸著石頭過河”的勇敢嘗試。激發(fā)多元共治模式在農(nóng)村環(huán)境治理中的正面效應，規(guī)避因壓力型體制引發(fā)的風險，使政府、市場和社會成員之間形成良善互動，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理從“良治”到“善治”的進階，無疑是農(nóng)村環(huán)境保護與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)跨越的前景所在。

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