徽風(fēng)徽韻入法規(guī)

文/王瑋 胡夢(mèng)玲

供圖/圖蟲(chóng)創(chuàng)意

黃山市人大常委會(huì)通過(guò)出臺(tái)三部地方性法規(guī)，保護(hù)徽州古城、徽州古建筑、徽州文書(shū)這三張獨(dú)具特色的黃山市歷史文化名片。

黃山市是徽商故里和徽州文化的發(fā)祥地。歷史上，徽州演繹了“無(wú)徽不成鎮(zhèn)”的傳奇，徽州古城、徽州古建筑、徽州文書(shū)也成為獨(dú)具特色的黃山市歷史文化名片。近年來(lái)，黃山市人大及其常委會(huì)緊扣高質(zhì)量立法要求，把歷史文化保護(hù)作為立法優(yōu)先選項(xiàng)，積極探索，突出特色，在這三個(gè)領(lǐng)域著力做好立法文章，讓徽風(fēng)徽韻在依法保護(hù)中得到更好傳承。

徽州古城煥發(fā)新生機(jī)

徽州古城位于黃山市歙縣徽城鎮(zhèn)，是中國(guó)四大古城之一，名勝眾多，歷史悠久。這里隨處可見(jiàn)古城、古街、古巷、古建筑等歷史文化遺產(chǎn)，讓人感覺(jué)歷史就在身邊，從來(lái)不曾遠(yuǎn)去。但隨著城市的發(fā)展，這些歷史文化遺產(chǎn)也不可避免地面臨著保護(hù)和利用的難題?！氨Ｗo(hù)好、傳承好、利用好城市歷史文化遺產(chǎn)”已經(jīng)成為共識(shí)，全社會(huì)對(duì)此呼聲日強(qiáng)。在古城生活了50 多年的凌先生說(shuō)，長(zhǎng)期以來(lái)，古城文物古跡的人為破壞現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，令人擔(dān)憂，“我們期盼著立法保護(hù)，讓寶貴的歷史財(cái)富更好地造福子孫后代！”

古城保護(hù)刻不容緩?；罩莨懦莾?nèi)擁有各級(jí)文物保護(hù)單位80處、歷史建筑83 處、成片的歷史文化保護(hù)街區(qū)3處，如何才能更好地保護(hù)、利用它們？立法無(wú)疑是最有力、有效的保護(hù)方式之一。黃山市人大常委會(huì)遂將《歙縣徽州古城保護(hù)條例》立法項(xiàng)目提上議事日程，成立立法起草小組，全力推進(jìn)落實(shí)。2016 年8 月，市六屆人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議審議通過(guò)《歙縣徽州古城保護(hù)條例》；同年9月，安徽省十二屆人大常委會(huì)第三十三次會(huì)議審查批準(zhǔn)該條例。這是黃山市被賦予地方立法權(quán)之后制定的首部地方性法規(guī)，填補(bǔ)了中國(guó)四大古城中唯獨(dú)徽州古城沒(méi)有立法的空白。

該條例確立了“在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)”的思路，重點(diǎn)從“保什么”“怎么?！薄霸趺从谩? 個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定。明確“保什么”。條例規(guī)定，徽州古城保護(hù)范圍為徽州府城、古縣城、漁梁區(qū)域，分為核心保護(hù)區(qū)、建設(shè)控制區(qū)、風(fēng)貌協(xié)調(diào)區(qū)和環(huán)境協(xié)調(diào)區(qū)4 個(gè)區(qū)域，保護(hù)要求各有差異。對(duì)核心保護(hù)區(qū)的規(guī)定是最嚴(yán)的，建設(shè)控制區(qū)、風(fēng)貌協(xié)調(diào)區(qū)和環(huán)境協(xié)調(diào)區(qū)也都有相應(yīng)的保護(hù)要求。

明確“怎么?！?。條例提出，對(duì)徽州古城保護(hù)范圍內(nèi)的歷史建筑、古樹(shù)名木等建立檔案，實(shí)行掛牌保護(hù)，不得擅自拆除；核心保護(hù)區(qū)內(nèi)，除必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施外，不得進(jìn)行新建、擴(kuò)建活動(dòng)。條例還規(guī)定了徽州古城保護(hù)范圍內(nèi)禁止、限制的活動(dòng)。

明確“怎么用”。歷史建筑可以開(kāi)放嗎？條例鼓勵(lì)歷史建筑的所有權(quán)人或者使用權(quán)人將歷史建筑對(duì)公眾開(kāi)放，開(kāi)展以旅游業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)手工業(yè)為主的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不過(guò)，要遵循“先保護(hù)后利用”的原則。

據(jù)了解，條例從立法程序啟動(dòng)到頒布實(shí)施，是黃山市積極推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法的過(guò)程，經(jīng)過(guò)反復(fù)論證、數(shù)易其稿、不斷完善。據(jù)統(tǒng)計(jì)，期間共召開(kāi)座談會(huì)、征求意見(jiàn)會(huì)等40余次，起草小組對(duì)條例草案文本進(jìn)行了9 次大修改、50 余次小修改。安徽省工藝美術(shù)大師、非遺徽州剪紙傳承人吳笑梅等在征求意見(jiàn)座談會(huì)上提出的古城范圍界定、管理機(jī)構(gòu)設(shè)置等建議，都被吸納到條例中，解決了保護(hù)范圍、管理責(zé)任主體不明確等問(wèn)題。特別是在市六屆人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議分組審議時(shí)，與會(huì)人員提出38 條審議意見(jiàn)，有27 條被采納。

歙縣徽城鎮(zhèn)社區(qū)干部方如根、張雅芝等人高興地說(shuō)，條例中的許多規(guī)定，讓人一目了然，易理解、易掌握、易遵守，更便于社區(qū)干部宣傳、實(shí)施條例。

徽州古建筑有了“護(hù)身符”

徽州古建筑在我國(guó)建筑史上獨(dú)樹(shù)一幟，具有較高的歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值，是珍貴的歷史文化遺產(chǎn)。第三次全國(guó)文物普查統(tǒng)計(jì)，黃山市共有不可移動(dòng)文物8032處。未列入文物保護(hù)單位的徽州古建筑怎么保護(hù)？古建筑構(gòu)件流失嚴(yán)重問(wèn)題怎么解決？2017年，在總結(jié)《歙縣徽州古城保護(hù)條例》立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，市人大常委會(huì)又緊緊圍繞徽州古建筑保護(hù)利用中需要解決的問(wèn)題，尤其是保護(hù)范圍不明確、保護(hù)責(zé)任不落實(shí)、資金保障缺失等問(wèn)題，制定了第二部歷史文化保護(hù)地方性法規(guī)《黃山市徽州古建筑保護(hù)條例》。兩年時(shí)間，兩部歷史文化保護(hù)法規(guī)先后出臺(tái)，立法選項(xiàng)、立法效率和立法質(zhì)量得到社會(huì)各界的高度認(rèn)可。

明確界定古建筑范圍?！饵S山市徽州古建筑保護(hù)條例》明確規(guī)定，受保護(hù)的古建筑是建于1949年之前，具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值并列入保護(hù)名錄的各類建筑物。因此，黃山市徽州古建筑實(shí)行名錄管理，列入名錄的建立檔案、設(shè)立標(biāo)志。同時(shí)，確定每年6 月的第二周為古建筑保護(hù)宣傳活動(dòng)周。條例保護(hù)的古建筑不僅僅是祠堂、民居、牌坊、寺廟，還有古水系、古碼頭、古道、古井、古壩等，建筑構(gòu)件既包括斗拱、藻井、隔扇、匾額等木構(gòu)件，也包括抱鼓石、吻獸、柱礎(chǔ)這些基礎(chǔ)石構(gòu)建，以最大程度將古建筑內(nèi)容納入。

“點(diǎn)名”禁止行為。條例明確規(guī)定針對(duì)古建筑的禁止性行為，比如在古建筑保護(hù)范圍內(nèi)不得進(jìn)行有損于建筑保護(hù)的工程建設(shè)或者爆破、鉆探、挖掘等，特殊需要的要報(bào)批并制定保護(hù)方案。同時(shí)，危害和影響古建筑安全與景觀的八大類行為也被“點(diǎn)名”禁止，包括拆構(gòu)件、儲(chǔ)放危險(xiǎn)性物品、填埋古井、違法搭建等，在古道上挖石材、覆蓋路面也不被允許。條例對(duì)于違規(guī)造成嚴(yán)重后果的，設(shè)置了處罰條款。

古建筑“做生意”營(yíng)收的10%用于保養(yǎng)。在保持古建筑歷史風(fēng)貌以及原有結(jié)構(gòu)的情況下，黃山市鼓勵(lì)在古建筑內(nèi)開(kāi)辦博物館、圖書(shū)館、徽州民間藝術(shù)、非遺傳習(xí)場(chǎng)所等公益性機(jī)構(gòu)，也可以開(kāi)辦教育培訓(xùn)、文化創(chuàng)意、旅游景點(diǎn)、民宿客棧等文化產(chǎn)業(yè)。但是，古建筑被辟為經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的，應(yīng)提取不低于10%的經(jīng)營(yíng)收入用于古建筑的維修、保養(yǎng)和安全管理，并接受所在縣區(qū)文物主管部門(mén)的監(jiān)督檢查。

織密徽州文書(shū)“保護(hù)網(wǎng)”

徽州文書(shū)檔案真實(shí)反映了封建社會(huì)后期徽州的社會(huì)實(shí)態(tài)，不僅是研究徽州社會(huì)歷史的重要依據(jù)，也是研究中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)歷史不可或缺的資料，是珍貴的歷史文化遺產(chǎn)。徽州文書(shū)檔案因其不可再生性，具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值和保護(hù)價(jià)值。一直以來(lái)，社會(huì)各界都希望盡快進(jìn)行徽州文書(shū)檔案保護(hù)立法，讓徽州文書(shū)檔案保護(hù)有法可依。

人民群眾期盼什么，立法就要跟進(jìn)什么。黃山市人大常委會(huì)于2020年7 月啟動(dòng)《黃山市徽州文書(shū)檔案保護(hù)條例》立法項(xiàng)目。時(shí)隔一年，2021年8 月26 日，市七屆人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議表決通過(guò)該條例，當(dāng)年9 月29日，該條例獲得省十三屆人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議批準(zhǔn)通過(guò)。

《黃山市徽州文書(shū)檔案保護(hù)條例》堅(jiān)持“小切口”立法，讓地方立法條款“少而精”。條例按照徽州文書(shū)檔案收集、保護(hù)、管理、利用的思路，突出問(wèn)題導(dǎo)向，采取不分章節(jié)的結(jié)構(gòu)形式逐條規(guī)制，主要包括監(jiān)管職責(zé)、捐贈(zèng)寄存、重點(diǎn)保護(hù)目錄、研究利用、法律責(zé)任等內(nèi)容，共30條，充分體現(xiàn)了“小切口”立法的特點(diǎn)，聚焦所要解決的問(wèn)題，具有針對(duì)性強(qiáng)、可操作性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。

保護(hù)優(yōu)先，明確徽州文書(shū)檔案保護(hù)范圍和管理體制。條例明確了“保護(hù)為主、合理利用”的基本原則，從立法上將徽州文書(shū)檔案進(jìn)行了界定。條例確立了分級(jí)管理模式，對(duì)市、縣（區(qū)）檔案主管部門(mén)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和街道辦事處職責(zé)分別作出規(guī)定，同時(shí)明確相關(guān)部門(mén)的具體職責(zé)。這種制度設(shè)計(jì)，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、處理問(wèn)題，在實(shí)際管理過(guò)程中效果明顯。

突出重點(diǎn)，專門(mén)規(guī)定重點(diǎn)保護(hù)目錄和共建共享措施。該條例首創(chuàng)重點(diǎn)保護(hù)目錄制度，其中規(guī)定，要摸清徽州文書(shū)檔案“家底”，統(tǒng)計(jì)散存在各級(jí)機(jī)構(gòu)和民間的徽州文書(shū)檔案，分門(mén)別類形成規(guī)范的文稿，從中篩選出對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有重要價(jià)值的文書(shū)檔案、記憶文獻(xiàn)，建立重點(diǎn)保護(hù)目錄，并向社會(huì)公布。

黃山市人大常委會(huì)以“小快靈”的立法形式，完成歷史文化保護(hù)的立法“三部曲”，對(duì)于保護(hù)和傳承徽州歷史文化，推進(jìn)新時(shí)代文旅融合高質(zhì)量發(fā)展，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。三部條例雖然篇幅都不大，但是立法工作要求卻絲毫不降低，確保每一部都成為管用好用的精品。從法規(guī)的實(shí)施效果來(lái)看，三部法規(guī)切口小、發(fā)力準(zhǔn)、效果好，對(duì)完整保護(hù)徽州歷史文化起到了積極的促進(jìn)作用。