深化政府采購(gòu)體制改革

王曉晨 楊尚樺

摘? 要：我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域一直處于《政府采購(gòu)法》《招標(biāo)投標(biāo)法》兩法并行局面，造成政府采購(gòu)領(lǐng)域調(diào)整對(duì)象模糊、政策功能弱化及國(guó)有企業(yè)監(jiān)管缺失的困境，進(jìn)而影響政府采購(gòu)制度的完整性。分析我國(guó)兩法分立的現(xiàn)實(shí)原因及實(shí)踐困境，認(rèn)為兩法合一有必要性和可行性。

關(guān)鍵詞：兩法合一;政府采購(gòu);招標(biāo)投標(biāo);國(guó)有企業(yè);政策功能

中圖分類號(hào)：D922.291? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：2096-3769（2022）02-093-04

一、 問題的提出及兩法分立原因

2018年11月14日，中共中央深化改革委員會(huì)通過了《深化政府采購(gòu)制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱“深改方案”），方案要求政府采購(gòu)制度改革過程中要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，健全采購(gòu)交易機(jī)制，強(qiáng)化政府采購(gòu)政策功能。2019年10月20日，我國(guó)財(cái)政部向WTO提交了中國(guó)加入《政府采購(gòu)協(xié)定》（GPA）第7份出價(jià)。當(dāng)前，我國(guó)正處于加入GPA談判的關(guān)鍵時(shí)期，而談判方指出政府采購(gòu)制度的完整性是加入GPA的前提條件[1]。因此，政府采購(gòu)制度改革要緊緊抓住政府采購(gòu)制度完整性問題展開，落實(shí)中央深改委的《深改方案》，助力我國(guó)GPA談判工作。

目前，我國(guó)政府采購(gòu)主要由《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》及兩法實(shí)施條例和系列規(guī)范性文件規(guī)制。事實(shí)上，我國(guó)政府采購(gòu)制度的完整性問題正是兩法并行促成的，而從域外政府采購(gòu)立法經(jīng)驗(yàn)來看，政府采購(gòu)制度也多采用統(tǒng)一立法模式。那么，我國(guó)采用分散立法模式的原因是？產(chǎn)生了哪些實(shí)踐困境從而造成了政府采購(gòu)制度的不完整性？解釋清楚這些問題對(duì)落實(shí)《深改方案》推動(dòng)政府采購(gòu)體制改革，助力GPA談判具有重要意義。

我國(guó)采用分散立法模式有其歷史原因，主要是因?yàn)?0世紀(jì)末立法者的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)主義傾向。1999年，為規(guī)范建筑工程領(lǐng)域工程質(zhì)量，完善招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制，發(fā)改委起草擬定了《招標(biāo)投標(biāo)法》。2003年，隨著我國(guó)加入WTO及政府采購(gòu)工作的進(jìn)一步推進(jìn)，財(cái)政部主導(dǎo)的更為全面的《政府采購(gòu)法》應(yīng)運(yùn)而生。此后20余年，發(fā)改委、財(cái)政部各自圍繞兩法陸續(xù)頒布實(shí)施條例及規(guī)范性文件，致使兩法并行局面延續(xù)至今。

二、 兩法分立在實(shí)踐中的困境

1.兩法調(diào)整對(duì)象重疊

從兩法條文來看，其調(diào)整對(duì)象存在交叉、重疊的現(xiàn)象。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第2條規(guī)定，其調(diào)整對(duì)象是我國(guó)所有采用招標(biāo)投標(biāo)方式的活動(dòng)，除強(qiáng)制要求采取招標(biāo)方式的政府采購(gòu)行為外，市場(chǎng)主體、政府采購(gòu)主體自愿采取招標(biāo)方式的行為也適用該法。而《政府采購(gòu)法》因立法宗旨是提高財(cái)政資金使用效率，其調(diào)整范圍較窄。從主體要素看僅限于政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及社會(huì)團(tuán)體，甚至不包括國(guó)有企業(yè);從客體要素看，僅限于使用財(cái)政資金的政府采購(gòu)工程、貨物及服務(wù)?？傊瑑煞ù嬖诮徊?、重疊的調(diào)整范圍在于采取招投標(biāo)方式、使用財(cái)政資金的政府采購(gòu)行為。

2018年，發(fā)改委頒布《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》（發(fā)改委2018年第16號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱“16號(hào)令”）、《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目范圍規(guī)定》（發(fā)改法規(guī)規(guī)〔2018〕843號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“843號(hào)文”），明確了必須采取招標(biāo)投標(biāo)的工程項(xiàng)目范圍，主要包括三類：一是涉及公共利益、公共安全的工程項(xiàng)目;二是使用預(yù)算資金200萬元人民幣以上且資金占10%以上的項(xiàng)目或使用國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位資金且該資金占主導(dǎo)、控制地位的項(xiàng)目;三是使用國(guó)際組織或外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目。2020年，發(fā)改委進(jìn)一步通過770號(hào)文（發(fā)改辦法規(guī)〔2020〕770號(hào)）明確，843號(hào)文未列舉的項(xiàng)目不得強(qiáng)制要求招標(biāo)。

上述規(guī)定一定程度上解決了兩法調(diào)整對(duì)象重疊的問題，但在實(shí)踐中因工程與貨物、服務(wù)難以區(qū)分以及涉公共利益、公共安全的客觀標(biāo)準(zhǔn)難以確定等問題，仍存在難以界定是否屬于必須招標(biāo)投標(biāo)工程的困境，該現(xiàn)象也進(jìn)一步導(dǎo)致兩法分立背景下，難以確定其究竟應(yīng)適用《政府采購(gòu)法》還是《招標(biāo)投標(biāo)法》。如（2018）鄂0625行初14號(hào)案件中，湖北省谷城縣人民法院根據(jù)《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》（2000年國(guó)家計(jì)委發(fā)布）第三條第一款第（五）項(xiàng)，即“關(guān)系社會(huì)利益、公共安全的公用事業(yè)項(xiàng)目的范圍包括：（五）商品住宅，包括經(jīng)濟(jì)適用房”，將原告襄陽(yáng)晟錦房地產(chǎn)開發(fā)有限公司開發(fā)建設(shè)的“盛景佳園”項(xiàng)目認(rèn)定為涉及社會(huì)公共利益的項(xiàng)目，從而認(rèn)定其未采取招標(biāo)方式而違規(guī)。

2.政策功能弱化

我國(guó)政府采購(gòu)法第九條規(guī)定：“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等。”該條規(guī)定被視為政府采購(gòu)政策功能的具體闡釋。經(jīng)上述梳理可以發(fā)現(xiàn)：凡強(qiáng)制要求采取招標(biāo)投標(biāo)方式的政府采購(gòu)工程最終均由《招標(biāo)投標(biāo)法》予以規(guī)制。但《招標(biāo)投標(biāo)法》整體立法偏向程序控制。其立法宗旨主要在于規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)交易方式的程序，其對(duì)確定中標(biāo)人之后的合同履行及其績(jī)效目標(biāo)不予考量。因此，《招標(biāo)投標(biāo)法》本身作為僅規(guī)范意思合意達(dá)成程序的法律，其不具有《政府采購(gòu)法》所具有的支持政府采購(gòu)政策功能的特定作用。

從我國(guó)政府采購(gòu)涉及的資金看，2020年政府采購(gòu)規(guī)模為36970.6億元，采購(gòu)工程類規(guī)模為17492.4億元，占比高達(dá)47.3%。此外，采取招標(biāo)投標(biāo)方式的資金規(guī)模占比達(dá)到了80.4%。由此可見，多數(shù)政府采購(gòu)工程的項(xiàng)目最終通過招標(biāo)投標(biāo)方式展開。也即多數(shù)政府采購(gòu)資金在現(xiàn)有兩法銜接機(jī)制下均以《招標(biāo)投標(biāo)法》予以規(guī)制，這無法發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能，也與《深改方案》中強(qiáng)化政府采購(gòu)政策功能的要求相悖。

3.國(guó)有企業(yè)監(jiān)管缺失

我國(guó)《政府采購(gòu)法》立法目的主要是監(jiān)督財(cái)政資金的有效使用，但在現(xiàn)有兩法并行體系下，政府采購(gòu)法對(duì)財(cái)政資金使用主體的監(jiān)督范圍并不周延，使用財(cái)政資金的主體超出了現(xiàn)有法律的規(guī)定范圍。 根據(jù)《政府采購(gòu)法》第二條規(guī)定，政府采購(gòu)范圍界定主要依靠?jī)蓚€(gè)要素：一是主體范圍應(yīng)屬于國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，二是資金性質(zhì)限定在財(cái)政資金。前者主體要素的限定將國(guó)有企業(yè)等使用財(cái)政資金的主體阻隔在政府采購(gòu)監(jiān)督體系之外，這造成了對(duì)國(guó)有企業(yè)使用財(cái)政資金監(jiān)管缺失的困境，以及非法定招投標(biāo)項(xiàng)目的采購(gòu)無法可依，也造成國(guó)有企業(yè)對(duì)財(cái)政資金的使用無法發(fā)揮促進(jìn)企業(yè)發(fā)展、支持科技創(chuàng)新等政策功能的弊端。

綜上所述，兩法分立造成了兩法在調(diào)整對(duì)象、監(jiān)管機(jī)制等方面法條交叉、重疊的現(xiàn)象，也影響了政府采購(gòu)政策功能的發(fā)揮。這造成立法機(jī)關(guān)需不斷出臺(tái)補(bǔ)丁式文件對(duì)漏洞予以梳理，也造成了立法資源的浪費(fèi)，相關(guān)從業(yè)人員面對(duì)兩法分立局面需根據(jù)補(bǔ)充文件不斷予以實(shí)踐調(diào)整，使立法、法律實(shí)施成本徒增。因此兩法合一勢(shì)在必行。

三、兩法合一是大勢(shì)所趨

1.國(guó)際視野：兩法合一具有可行性

縱觀世界各國(guó)政府采購(gòu)制度，較為成熟的國(guó)家均采用單一立法模式。如美國(guó)、英國(guó)、韓國(guó)及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，這些國(guó)家、地區(qū)均將招標(biāo)投標(biāo)作為政府采購(gòu)法的重要章程予以規(guī)定。此外，還有部分國(guó)家根據(jù)政府采購(gòu)的不同要素頒布數(shù)個(gè)采購(gòu)法律，但數(shù)個(gè)法律均采用統(tǒng)一的政府采購(gòu)體例，如歐盟、瑞士。單獨(dú)采用招投標(biāo)立法的國(guó)家很少，主要是埃及和科威特，頒布有《公共招標(biāo)法》，用以規(guī)范政府的招標(biāo)項(xiàng)目。[2]值得注意的是，盡管埃及頒布了《公共招標(biāo)法》，從內(nèi)容上看該法律實(shí)際是其域內(nèi)政府采購(gòu)法律[3]，因此單獨(dú)以招標(biāo)投標(biāo)立法的國(guó)家基本只有科威特。由此可見，將政府采購(gòu)制度置于國(guó)際視野中予以觀察，政府采購(gòu)體系的統(tǒng)一是國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)，經(jīng)各個(gè)國(guó)家的實(shí)踐證明也是有效的。因此，兩法合一在國(guó)際視野下是大勢(shì)所趨，其具有可行性。

2.國(guó)內(nèi)視野：改革進(jìn)入深水區(qū)

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)改革各項(xiàng)工作進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，而《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》兩法合一便是政府采購(gòu)體制改革進(jìn)入攻堅(jiān)期亟待啃下的硬骨頭。在深化改革背景下，兩法合一應(yīng)抓住歷史機(jī)遇，解決兩法銜接及各自邏輯的硬傷。從招標(biāo)投標(biāo)法調(diào)整范圍來看，其調(diào)整對(duì)象主要有兩類：一是政府采購(gòu)行為中采取招標(biāo)投標(biāo)的工程項(xiàng)目;二是市場(chǎng)主體交易活動(dòng)中采取招標(biāo)投標(biāo)的項(xiàng)目。但從立法邏輯看，招標(biāo)投標(biāo)是政府采購(gòu)的一個(gè)階段，無單獨(dú)立法的必要;而市場(chǎng)主體自愿采取招標(biāo)投標(biāo)方式適用招標(biāo)投標(biāo)法目前也存在邏輯硬傷。

何紅鋒指出，在非法定招標(biāo)投標(biāo)的市場(chǎng)活動(dòng)中，市場(chǎng)主體有選擇是否采用招標(biāo)投標(biāo)方式的權(quán)利，但在選擇適用該方式后卻不存在對(duì)具體流程的選擇權(quán)，這不符合法律邏輯。[4]“是否采用招標(biāo)投標(biāo)方式”是對(duì)大權(quán)利的選擇，而“如何招標(biāo)投標(biāo)”屬于小權(quán)利。招標(biāo)投標(biāo)法允許市場(chǎng)主體有選擇大權(quán)利的自由卻不允許其享有選擇小權(quán)利的自由，這不符合法律邏輯的立法方式，應(yīng)當(dāng)予以糾正。

3.國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)雙循環(huán)視角：GPA談判契機(jī)

當(dāng)前，我國(guó)正處于加入GPA、促進(jìn)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)雙循環(huán)的關(guān)鍵時(shí)期。兩法合一是GPA談判工作的必然要求。2018年，習(xí)近平總書記在博鰲亞洲論壇上承諾我國(guó)要加快加入GPA的進(jìn)程，這為兩法合一的工作展開指明了方向。基于我國(guó)兩法分立現(xiàn)狀與國(guó)際趨勢(shì)不符，又因我國(guó)特定國(guó)情下國(guó)有企業(yè)的特殊性，極易造成談判雙方對(duì)有關(guān)信息的誤判，這給GPA談判工作帶來了實(shí)際困難。政府采購(gòu)制度的完整性是加入GPA的前提，而兩法合一正是解決政府采購(gòu)制度完整性的重要舉措。此背景下，當(dāng)前GPA談判的時(shí)間節(jié)點(diǎn)也為兩法合一提供了重要契機(jī)。

四、兩法合一的具體展開

1.制定統(tǒng)一的公共采購(gòu)法

依法治國(guó)，立法先行，重大改革要確保于法有據(jù)。制定統(tǒng)一的公共采購(gòu)法是公共采購(gòu)體系構(gòu)建的基礎(chǔ)。前文已述，招標(biāo)投標(biāo)作為政府采購(gòu)的交易方式，其本身不具有單獨(dú)立法的必要性，其單獨(dú)立法是受限于程序控制導(dǎo)向的歷史局限性導(dǎo)致的。《深改方案》提出的“建立以優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)采購(gòu)結(jié)果和用戶反饋為導(dǎo)向的政府采購(gòu)制度”就是對(duì)這一傾向的糾正。因此，制定統(tǒng)一的公共采購(gòu)法，可在績(jī)效導(dǎo)向的指引下將招標(biāo)投標(biāo)作為締約方式獨(dú)立成章，并根據(jù)采購(gòu)主體、客體的實(shí)際特性分門別類地作出程序性規(guī)定。

2.公共采購(gòu)主體拓展：國(guó)有企業(yè)納入

主體是公共采購(gòu)制度范圍界定的重要因素?，F(xiàn)有兩法并行狀況下，招投標(biāo)法的適用主體范圍與政府采購(gòu)法相比更為寬泛，兩法合并后國(guó)有企業(yè)是否納入公共采購(gòu)主體范圍問題則無法回避。實(shí)踐中對(duì)該問題已有回應(yīng)。2019年我國(guó)向GPA談判提交的第七份出價(jià)清單中包含了16家國(guó)有企業(yè)。2020年12月4日公布的《政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見稿）》將第二條增設(shè)了“其他主體”要素，也為國(guó)有企業(yè)納入政府采購(gòu)主體范圍打開了通道。筆者認(rèn)為，公共采購(gòu)主體范圍應(yīng)納入國(guó)有企業(yè)，以加強(qiáng)國(guó)內(nèi)對(duì)國(guó)有企業(yè)財(cái)政性資金的監(jiān)管，并強(qiáng)化政策功能的發(fā)揮，同時(shí)推動(dòng)國(guó)內(nèi)公共采購(gòu)制度與GPA、CPTPP的銜接，避免相關(guān)談判中造成對(duì)有關(guān)信息的誤判。

3.公共采購(gòu)程序設(shè)定：淡化強(qiáng)制色彩

公共采購(gòu)法中對(duì)招標(biāo)投標(biāo)程序獨(dú)立成章，關(guān)于公共采購(gòu)的程序規(guī)定，根據(jù)項(xiàng)目涉及資金規(guī)模大小及性質(zhì)可分為兩類，一是法定采用招標(biāo)投標(biāo)方式的項(xiàng)目;二是可自主選擇是否采用招標(biāo)投標(biāo)方式的項(xiàng)目?，F(xiàn)有兩法規(guī)定中將應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)投標(biāo)方式的政府采購(gòu)歸入第一類毫無爭(zhēng)議，此外還應(yīng)包括國(guó)有企業(yè)納入公共采購(gòu)主體后的法定招投標(biāo)項(xiàng)目。問題在于第二類采購(gòu)項(xiàng)目，其主體在自愿采取招投標(biāo)方式后，對(duì)其如何適用招投標(biāo)程序規(guī)定。前文已述，現(xiàn)有立法方式不符合法律邏輯。筆者認(rèn)為，該類公共采購(gòu)項(xiàng)目可參照招投標(biāo)程序規(guī)定，通過賦予其對(duì)招投標(biāo)具體操作上的自主選擇權(quán)實(shí)現(xiàn)法律邏輯的理順，也賦予該類采購(gòu)人更多的主體權(quán)利。

近年來，我國(guó)提出了國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局理念，GPA的相關(guān)談判對(duì)雙循環(huán)發(fā)展格局具有重要意義，而兩法合一正是回應(yīng)各方關(guān)切、理順政府采購(gòu)與招標(biāo)投標(biāo)銜接、促進(jìn)GPA談判的重要舉措。因此，適逢國(guó)內(nèi)各方改革進(jìn)入深水區(qū)，有關(guān)部門應(yīng)順應(yīng)國(guó)際政府采購(gòu)體系的發(fā)展趨勢(shì)，抓住機(jī)遇以績(jī)效導(dǎo)向?yàn)橹敢罨少?gòu)制度改革，促進(jìn)兩法合一，以解決當(dāng)前調(diào)整對(duì)象重疊、政策功能弱化及國(guó)有企業(yè)監(jiān)管缺失等問題，落實(shí)《深改方案》的具體要求。

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Deepening the Reform of Government Procurement System

——From the Perspective of Accelerating the Integration of Two Laws

WANG Xiao-chen1; YANG Shang-hua2

（1. Tiangong University， Tianjin 430073， China; 2. Tianjin Guangze Enterprise Management

Service Co.， Ltd， Tianjin 430073， China）

Abstract： China has been carrying out Government Procurement Law and Tendering and Bidding Law simultaneously in the field of government procurement. The concurrent implementation of two laws has led to the dilemma of fuzzy adjusted objects in the field of government procurement， weakening policy functions and lacking supervision of state-owned enterprises， which in turn affects the integrity of the government procurement system. Combing and analyzing the practical reasons and difficulties for the separation of the two laws， it is of great significance to clarify the necessity and feasibility of the integration of the two laws.

Key words： Integration of Two Laws; Government Procurement; Tendering and Bidding; State-Owned Enterprises; Policy Functions

收稿日期：2021-11-09

作者簡(jiǎn)介：王曉晨（1995），男，山東濰坊人，法律（法學(xué)）碩士一年級(jí)研究生在讀，研究方向?yàn)檎少?gòu)、招標(biāo)投標(biāo)、建筑工程;楊尚樺（1993），男，羌族，四川綿陽(yáng)人，法律碩士，研究方向?yàn)檎少?gòu)、建筑工程。