兒童早期教育“托幼一體化”的國(guó)際向度及本土鏡鑒

劉國(guó)艷 詹雯琪 馬思思 范雨婷

[摘 要] 為0～6歲兒童提供一體化的保教服務(wù)已成為國(guó)際學(xué)前教育縱深發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是破解我國(guó)當(dāng)前“幼無(wú)所托”困局的有效策略。瑞典、新西蘭等國(guó)通過(guò)行政、課程、師資整合以及多方協(xié)作實(shí)現(xiàn)“托幼一體化”的先行經(jīng)驗(yàn)，可以為我國(guó)探索“托幼一體化”的中國(guó)發(fā)展道路提供有益借鑒。未來(lái)我國(guó)應(yīng)架構(gòu)整合性的行政管理體制，制定貫通性的學(xué)前教育課程標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建一體化的托幼師資培養(yǎng)培訓(xùn)體系，形成多元一體的0～6歲早期教育服務(wù)供給格局。

[關(guān)鍵詞] “托幼一體化”;早期教育;托育服務(wù);學(xué)前教育

公共托育服務(wù)是生命全周期服務(wù)管理的重要內(nèi)容，事關(guān)嬰幼兒健康成長(zhǎng)，事關(guān)千家萬(wàn)戶。改革開(kāi)放以來(lái)，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進(jìn)程中，伴隨著家庭養(yǎng)育成本的增加以及女性就業(yè)意識(shí)的覺(jué)醒，我國(guó)女性的勞動(dòng)參與率逐漸提升，城市雙職工家庭比例也隨之急劇增加，這極大沖擊了“男主外女主內(nèi)”的家庭分工模式，刺激了家庭對(duì)托育服務(wù)的需求。然而，相比于廣大群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)兒童照護(hù)與早期教育服務(wù)的熱切期盼，我國(guó)3歲以下社會(huì)托育服務(wù)供給卻十分短缺，供需嚴(yán)重失衡，且存在諸多薄弱環(huán)節(jié)與質(zhì)量隱憂。據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，目前全國(guó)0～3歲嬰幼兒數(shù)量約4 200萬(wàn)，其中30%具有較為強(qiáng)烈的托育服務(wù)需求，但實(shí)際供給僅為5.5%左右，供給缺口超1 000萬(wàn)以上。托育難、托育貴、托育質(zhì)量參差不齊等多重難題使城市雙職工家庭陷入“工作—家庭”平衡的困境，強(qiáng)化了夫妻間因育兒產(chǎn)生的矛盾沖突，并影響了家庭內(nèi)部和諧。此外，在社會(huì)性別文化的規(guī)制下，不少職業(yè)女性被迫“舍業(yè)歸家”或降低職業(yè)目標(biāo)追求，承擔(dān)起嬰幼兒照料的責(zé)任，這在一定程度上阻礙了育齡女性就業(yè)權(quán)益的充分實(shí)現(xiàn)，成為限制女性職業(yè)發(fā)展的桎梏。隨著2021年5月三孩生育政策的出臺(tái)，我國(guó)生育潛能將得到進(jìn)一步釋放，較少的優(yōu)質(zhì)嬰幼兒托育服務(wù)勢(shì)必成為導(dǎo)致新時(shí)代社會(huì)壓力與生育焦慮的重要因素，托育服務(wù)供給的壓力將空前凸顯。由此可見(jiàn)，在生育政策變革的背景下，加快完善公共托育服務(wù)體系不僅關(guān)涉兒童健康成長(zhǎng)，是對(duì)新時(shí)代體現(xiàn)婦女權(quán)益、維持家庭和諧穩(wěn)定的直接回應(yīng)，更是增強(qiáng)三孩生育政策效能的基礎(chǔ)工程與解決民生之需的民心工程。

一、破解困局：“托幼一體化”

（一）“托幼一體化”的意蘊(yùn)闡釋

“托幼一體化”意味著教育視線的延長(zhǎng)與視域的擴(kuò)展，可以從以下兩個(gè)維度進(jìn)行解讀：就縱向之維而言，指轉(zhuǎn)變0～3歲與3～6歲教育之間脫節(jié)割裂的狀態(tài)，將0～6歲幼兒教育進(jìn)行整體性思考及系統(tǒng)性規(guī)劃，在管理體制、投入機(jī)制、課程建設(shè)、師資培養(yǎng)、督導(dǎo)評(píng)估等層面均實(shí)施一體化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“托”齡和“幼”齡的有機(jī)聯(lián)系、有效銜接;就橫向之維而言，指促成托幼園所與家庭、社區(qū)、社會(huì)相關(guān)組織、企事業(yè)單位等多個(gè)責(zé)任主體之間的緊密聯(lián)結(jié)，共繪幼兒發(fā)展的最大同心圓，謀求協(xié)同教育的最大公約數(shù)，凝聚為互通、共享、協(xié)作的教育共同體，為0～6歲幼兒提供連貫協(xié)調(diào)的保育與教育服務(wù)。（見(jiàn)圖1）其根本目的與價(jià)值取向在于遵循幼兒身心發(fā)展規(guī)律與教育規(guī)律，既重視0～3歲嬰幼兒發(fā)展的特殊性，又兼顧到0～3歲與3～6歲保育和教育的連貫性、銜接性，寓教于保、保教融合，并整合多方教育資源形成合力，建成橫向貫通、縱向銜接的0～6歲托育服務(wù)體系。

（二）“托幼一體化”的現(xiàn)實(shí)呼喚

在我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)文化中，兒童撫育通常被看作是家庭私領(lǐng)域的事務(wù)。新中國(guó)成立初期，出于鼓勵(lì)女性更好地從事社會(huì)化生產(chǎn)的目的，我國(guó)借鑒蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)，建立起較為全面的托育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成了“國(guó)家—單位—集體—家庭”四者合力的托育服務(wù)模式，以大集體公社（農(nóng)村）和單位、社區(qū)（城市）為基礎(chǔ)的集體照顧模式成為家庭兒童照料的有力補(bǔ)充。[1]然而，隨后的市場(chǎng)化改革使得城市、農(nóng)村的國(guó)有和集體組織逐漸萎縮，公辦托兒所幾近消失，公辦幼兒園因資源有限而定位于只招收3～6歲的兒童，3歲以下兒童入托機(jī)會(huì)急劇縮減。3歲以下兒童托育的責(zé)任除了回歸核心家庭，也被推向市場(chǎng)。改革開(kāi)放后，“重社會(huì)、重市場(chǎng)、輕政府”成為我國(guó)政府托育政策的基調(diào)，《九十年代中國(guó)兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》（1992）和《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2003）都提到了以“社會(huì)力量”辦園。這里所指的“社會(huì)力量”包括政府自身以外的其他力量，核心主體力量即市場(chǎng)。特別是2002年《民辦教育促進(jìn)法》頒布之后，一大批早期教育企業(yè)先后創(chuàng)立，提供機(jī)構(gòu)式托育。[2]托育服務(wù)行業(yè)發(fā)展迅速，但也存在過(guò)度市場(chǎng)化的傾向，目前0～3歲托育服務(wù)機(jī)構(gòu)在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、課程質(zhì)量、師資資質(zhì)、衛(wèi)生安全、園所環(huán)境等方面均缺乏有效的規(guī)范與監(jiān)管，各類教學(xué)、安全、衛(wèi)生事故頻發(fā)，難以有效承載科學(xué)育兒的重責(zé)。

隨著國(guó)家和政府對(duì)學(xué)前教育事業(yè)的關(guān)注，學(xué)前教育的公益性及普惠性得到了前所未有的重視，以國(guó)務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》為起點(diǎn)，0～3歲早期教育服務(wù)作為公共服務(wù)的屬性再次凸顯，為家庭提供公益性、普惠性的早期教育服務(wù)成為新時(shí)期努力的方向。2019年2月，《加大力度推動(dòng)社會(huì)領(lǐng)域公共服務(wù)補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)提質(zhì)量 促進(jìn)形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的行動(dòng)方案》中明確提出，到2020年“嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系初步建立”。2021年3月頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出：“將托位數(shù)列為‘十四五’時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要指標(biāo)之一，每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)由2020年的1.8個(gè)增加至2025年的4.5個(gè)”，并明確了要“發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，健全支持嬰幼兒照護(hù)服務(wù)和早期發(fā)展的政策體系”。因此，加快公共托育服務(wù)供給側(cè)改革，確保托育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，滿足廣大家庭對(duì)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的需求與向往，不斷提高人民群眾對(duì)托育服務(wù)的信任感與獲得感已是迫在眉睫。

二、他山之石：“托幼一體化”的國(guó)際向度

隨著腦科學(xué)、心理學(xué)及教育學(xué)等多學(xué)科研究的推進(jìn)，0～6歲兒童托育的重要性已在世界范圍內(nèi)達(dá)成普遍共識(shí)，為0～6歲兒童提供一體化的保教服務(wù)已成為國(guó)際學(xué)前教育縱深發(fā)展的必然趨勢(shì)。早在20世紀(jì)80年代，國(guó)際上“學(xué)前教育”的概念范疇已由3～6歲向0～6歲拓展延伸，隨后“托幼一體化”的理念應(yīng)運(yùn)而生。[3]英國(guó)、丹麥、芬蘭、瑞典、新西蘭、日本等國(guó)作為先行者紛紛于20世紀(jì)90年代將“托幼一體化”理念落實(shí)于政策實(shí)踐中，建構(gòu)起相應(yīng)的法律、財(cái)政與監(jiān)督保障機(jī)制。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）大力倡導(dǎo)“早期兒童教育與保育一體化”（Early Childhood Education and Care），并在其2006年出版的《強(qiáng)勢(shì)開(kāi)端II》（Starting Strong II）調(diào)研報(bào)告中一再重申“托幼一體化”對(duì)普及優(yōu)質(zhì)幼兒教育的戰(zhàn)略意義，倡議各成員國(guó)啟動(dòng)托幼整合。[4]根據(jù)OECD《2020年教育概覽》（Education at a Glance 2020）提供的最新數(shù)據(jù)，超過(guò)70%的成員國(guó)正積極推行托幼整合的托育模式，并由單一部門（通常是教育部門）主管所有類型的托育服務(wù)。[5]相較而言，瑞典及新西蘭的“托幼一體化”模式實(shí)施歷史更長(zhǎng)、程度更高、效果更顯著，探索經(jīng)驗(yàn)相對(duì)成熟，因此也更具有典型性。立足本國(guó)教育的現(xiàn)實(shí)土壤，觀照“托幼一體化”的國(guó)際實(shí)踐進(jìn)路并從中汲取可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)拓展我國(guó)托育服務(wù)的理論視野、提高托育服務(wù)的實(shí)踐水平大有裨益。

（一）瑞典“托幼一體化”的實(shí)踐與成效

經(jīng)過(guò)幾十年的改革，瑞典的“托幼一體化”制度、課程體系以及師資建設(shè)等逐漸健全及完善，托育服務(wù)事業(yè)得到了長(zhǎng)足發(fā)展。

1. 實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

在20世紀(jì)90年代以前，瑞典學(xué)前教育發(fā)展與社會(huì)福利的建設(shè)密切聯(lián)系，由國(guó)家健康與福利董事會(huì)（The National Board of Health and Welfare）負(fù)責(zé)。自1996年起，幼兒保育的管理權(quán)逐漸從福利部門劃歸至教育與科學(xué)部，承擔(dān)0～6歲早期兒童教育與保育全國(guó)性政策的制定和兒童照看、教育管理的職責(zé)。1998年，國(guó)家教育部（the Swedish National Agency for Education）全面接管國(guó)家健康與福利董事會(huì)的幼兒保育相關(guān)事宜，成為瑞典學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展史上具有劃時(shí)代意義的重大事件。行政管理部門的統(tǒng)合使得學(xué)前教育機(jī)構(gòu)和人員在辦事上減少了不必要的程序，效率得到大大提高，滿足了學(xué)前兒童保育和教育方面的發(fā)展需要?；谟胁粩嘟∪恼叻杀Ｕ霞懊鞔_的管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，瑞典托幼公共服務(wù)形成了一個(gè)完整而有效運(yùn)行的體系。瑞典的幼教機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)由政府設(shè)置，以公立機(jī)構(gòu)為主，以非營(yíng)利機(jī)構(gòu)為輔。雖然近年來(lái)市場(chǎng)也開(kāi)始參與少量托育服務(wù)供給，但其供給的服務(wù)仍屬于政府購(gòu)買的范疇。[6]

瑞典“托幼一體化”的托育服務(wù)是以高昂的政府公共經(jīng)費(fèi)支持為基礎(chǔ)的。20世紀(jì)70年代，瑞典經(jīng)歷了較為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政危機(jī)，失業(yè)率驟然提升，經(jīng)濟(jì)持續(xù)下滑。為了積極推動(dòng)?jì)D女就業(yè)，政府增加財(cái)政投入，大力擴(kuò)建托幼一體幼兒園，擴(kuò)大了“托幼一體化”學(xué)前教育的覆蓋面。瑞典政府制定了托育服務(wù)的最高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，即嬰幼兒托育服務(wù)費(fèi)用不得超過(guò)家庭總收入的1%～3%，家庭繳納費(fèi)用約占托育服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的8%，[7]有效地減輕了家庭的養(yǎng)育負(fù)擔(dān)。2015年，瑞典家庭福利開(kāi)支占GDP的比重為3.54%，其中大部分開(kāi)支用于為嬰幼兒提供福利保障，其開(kāi)支占比是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織中占比最高的。[8]由于3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)人力成本較高，為確保托育服務(wù)的規(guī)模和質(zhì)量，瑞典用于3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)高于學(xué)前教育階段，如2015年托育服務(wù)財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入占GDP 的比例為1.1%左右，是世界范圍內(nèi)占比最高的國(guó)家之一，而學(xué)前教育的投入僅為0.5%左右。[9]由于托育服務(wù)長(zhǎng)期獲得大力的認(rèn)可和公共財(cái)政支持，有效分擔(dān)了嬰幼兒家庭育兒經(jīng)濟(jì)成本，使得托育服務(wù)對(duì)于大多數(shù)家庭來(lái)說(shuō)是可獲得、付得起、有質(zhì)量的。

1998年，《學(xué)前教育課程》（Curriculum for the Pre?school Lpf?98）出臺(tái)，從法令的高度對(duì)全國(guó)學(xué)前教育課程做出了標(biāo)桿性指導(dǎo)。該課程框架不僅涉及“保育”，也涵蓋“教育”，旨在將保育與教育融為一個(gè)整體，提高不同階段之間銜接的連貫性與相關(guān)性，為1～5歲兒童的終身學(xué)習(xí)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。[10]此外，框架強(qiáng)調(diào)以游戲?yàn)橹饕顒?dòng)形式，并根據(jù)幼兒的需要開(kāi)發(fā)全面的課程，促進(jìn)嬰幼兒在身體發(fā)育、動(dòng)作、語(yǔ)言、認(rèn)知、情感與社會(huì)性等方面的全面發(fā)展。該課程框架還突出了家長(zhǎng)參與的重要性，增加了對(duì)家長(zhǎng)的引導(dǎo)與支持，使家長(zhǎng)有機(jī)會(huì)參與國(guó)家框架的設(shè)計(jì)并對(duì)幼兒園活動(dòng)產(chǎn)生影響，強(qiáng)化了幼兒園保教工作與家庭的密切合作。可見(jiàn)，該課程框架“一體化”的設(shè)計(jì)思路不僅體現(xiàn)于課程目標(biāo)、課程內(nèi)容，更貫穿在課程實(shí)施的過(guò)程中?！耙惑w化”的課程框架，不僅僅使得保教形成了良好的銜接，使兒童獲得連續(xù)性發(fā)展，也為行政管理機(jī)構(gòu)更好地管理學(xué)前教育事業(yè)鋪平了道路。2004年，《學(xué)校法案》（The Pre?school Bill）取消了托兒所與幼兒園之間的區(qū)分，規(guī)定1～5歲幼兒進(jìn)入幼兒園或家庭日托中心，采取混齡編班。目前幼兒園（Preschool）是提供公共托育服務(wù)的主要機(jī)構(gòu)，面向1～5歲嬰幼兒，其托育服務(wù)正是在《學(xué)前教育課程》的指導(dǎo)下開(kāi)展。

師資隊(duì)伍建設(shè)也是瑞典“托幼一體化”建設(shè)的一大著力點(diǎn)。2004年9月，瑞典國(guó)會(huì)出臺(tái)了一項(xiàng)學(xué)前教育法案（The Pre?school Bill），法案提出自2005年1月1日起，國(guó)家將撥款給各政府5億克朗，用于招募幼兒教師及保育員，這使得早期教育的師資隊(duì)伍擴(kuò)充了10%。[11]此外，瑞典實(shí)施了“促進(jìn)學(xué)前教育”（The boost for preschool）項(xiàng)目，對(duì)幼兒教師和保育員不分專業(yè)方向均實(shí)施一致的職前教育課程培訓(xùn)，課程涵蓋的年齡范圍為1～5歲兒童發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容，且注重保育人員與幼兒教師的交叉培訓(xùn)。幼兒教師除了完成三年大學(xué)教育學(xué)專業(yè)課程的學(xué)習(xí)外，還要學(xué)習(xí)兒童發(fā)展心理學(xué)、教學(xué)方法、家庭社會(huì)學(xué)等方面的知識(shí);保育員除了要完成三年中等學(xué)校的專業(yè)課程學(xué)習(xí)外，還要學(xué)習(xí)兒童保育和心理學(xué)等方面的知識(shí)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年至2014年期間，瑞典政府已為早期教育師資的專業(yè)進(jìn)修提供總計(jì)約1.2億瑞典克朗，用于這一期間的跟進(jìn)和評(píng)估領(lǐng)域。[12]幼兒教師與保育員無(wú)論是在職前教育，抑或是專業(yè)發(fā)展上都逐步趨同，托育服務(wù)的師資隊(duì)伍質(zhì)量和社會(huì)地位均得到進(jìn)一步提升。

2. 實(shí)踐成效

瑞典“托幼一體化”的治理模式取得了非常顯著的效果。第一，瑞典“托幼一體化”普及程度非常高，2017年，瑞典有84%的1～5歲嬰幼兒入園，與一般發(fā)達(dá)城市的入園率對(duì)比相對(duì)較高。[13]“托幼一體化”的模式為托育服務(wù)注入了義務(wù)教育普惠、免費(fèi)和公平的原則，使托育服務(wù)的獲得和父母就業(yè)脫鉤，成為兒童權(quán)利的一部分。第二，瑞典“托幼一體化”的質(zhì)量不斷提高?！皩W(xué)前教育課程”改革主要強(qiáng)調(diào)延續(xù)連貫課程體系，不僅從制度上向前延伸至1歲，還使得學(xué)前教育融入整個(gè)教育系統(tǒng)中，突出了學(xué)前教育作為終身教育的起點(diǎn)的地位，進(jìn)一步加深構(gòu)建了國(guó)家終身學(xué)習(xí)體系。高質(zhì)量的師資隊(duì)伍獲得了社會(huì)和家長(zhǎng)的普遍好評(píng)，對(duì)托育服務(wù)質(zhì)量的提升產(chǎn)生積極影響。[14]第三，瑞典的“托幼一體化”由于較好地實(shí)現(xiàn)了托育服務(wù)的高水平和高質(zhì)量供給，進(jìn)而較好解決了性別平等、兒童貧困等諸多社會(huì)問(wèn)題，使女性就業(yè)率達(dá)到83.3%，兒童貧困率僅為9.1%。[15]此外，瑞典“托幼一體化”實(shí)踐對(duì)提升生育率起到了積極影響，2006—2016年瑞典總和生育率保持在1.8～1.9之間，高于絕大部分發(fā)達(dá)國(guó)家。[16]在低生育率發(fā)展為全球性社會(huì)問(wèn)題的背景下，瑞典“托幼一體化”實(shí)踐在一定程度上推動(dòng)了“托幼一體化”模式在全球范圍內(nèi)的發(fā)展。

（二）新西蘭“托幼一體化”的實(shí)踐與成效

新西蘭是世界上整合保育和教育最早的國(guó)家之一，從二十世紀(jì)七八十年代延續(xù)至今，其改革開(kāi)端早、歷時(shí)長(zhǎng)、改革范圍廣泛，涉及行政管理轉(zhuǎn)移、幼兒教育國(guó)家課程標(biāo)準(zhǔn)、師資培訓(xùn)以及財(cái)政投入這幾個(gè)主要方面。

1. 實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

新西蘭自1986年起逐步探索托幼整合的管理體制改革，以期克服原有早期保育與教育分權(quán)而治的弊病，強(qiáng)化政府在學(xué)前教育事業(yè)中的統(tǒng)領(lǐng)作用和首責(zé)定位。其具體做法是將兒童保育從社會(huì)福利體系中剝離并入教育系統(tǒng)，由教育部集中管理。[17]此舉不僅提高了學(xué)前教育在教育體系中的地位，也有效解決了分權(quán)結(jié)構(gòu)下幼兒保育與教育行政治理的平行、重疊或沖突，隨后其改革被澳大利亞、西班牙等國(guó)所效仿。1989年，新西蘭《教育法》出臺(tái)，該法案將幼兒教育和保育中心定義為“用于教育或照顧6歲以下的兒童的場(chǎng)所”，表明學(xué)前教育是為兒童提供教育和保育服務(wù)，從國(guó)家層面保障0～6歲兒童獲取保教服務(wù)的權(quán)利，促進(jìn)了“托幼一體化”的發(fā)展。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，新西蘭對(duì)0～6歲學(xué)前教育領(lǐng)域的財(cái)政投入力度不斷加大，特別是在2002年頒布了對(duì)新西蘭學(xué)前教育中長(zhǎng)期發(fā)展具有全面深遠(yuǎn)影響的綱領(lǐng)性政策《未來(lái)之路——幼兒教育十年戰(zhàn)略規(guī)劃》后，0～6歲學(xué)前教育財(cái)政投入體系建設(shè)更是駛?cè)肓丝燔嚨馈?001—2019年，新西蘭學(xué)前教育公共財(cái)政投入占GDP的比例從0.28%提高到0.68%，占整個(gè)教育財(cái)政投入的比例從5.6%提高到14.19%，生均學(xué)前教育財(cái)政投入也從5 392新元增長(zhǎng)到9 254新元，分別增長(zhǎng)了約143%、153%和72%。[18]得益于學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源以政府財(cái)政資金為主的模式，新西蘭“托幼一體化”體系基本形成相對(duì)穩(wěn)定的、可持續(xù)的資金支持機(jī)制，大大增強(qiáng)了發(fā)展實(shí)力。

新西蘭是世界上最早頒布幼兒教育全國(guó)性課程標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家之一，1996年新西蘭教育部制定了適用于0～6歲兒童的《編席子：學(xué)前教育課程綱要》（Te Whāriki： Early Childhood Curriculum）（以下簡(jiǎn)稱《課程綱要》），并于2017年結(jié)合教育理論研究與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行修訂。Te Whāriki是毛利語(yǔ)，意指“編織的草席”，引申為《課程綱要》與毛利文化、教育理論、教育原則、教育目標(biāo)、教學(xué)方法、教學(xué)實(shí)踐像草席一樣相互交織而組織起來(lái)，象征著課程的一致性與連貫性。[19]《課程綱要》涵蓋了健康幸福（Wellbeing）、歸屬（Belonging）、貢獻(xiàn)（Contribution）、交流（Communication）和探索（Exploration）五大學(xué)習(xí)領(lǐng)域，每一領(lǐng)域又包含不同的課程目標(biāo)和學(xué)習(xí)成果，成為全國(guó)保教人員的綱領(lǐng)性行動(dòng)指南。[20]《課程綱要》覆蓋了0～6歲兒童的學(xué)習(xí)與發(fā)展，并根據(jù)兒童的年齡劃分學(xué)習(xí)階段，體現(xiàn)出分段式的一體化課程設(shè)計(jì)思路，既突出了兒童課程的整體性，也照顧到不同年齡階段兒童的發(fā)展特點(diǎn)和需求，有效促進(jìn)了兒童的連續(xù)性發(fā)展。

新西蘭還聚焦保教人員的專業(yè)發(fā)展與支持條件。1985年起，新西蘭幼兒保育和教育論壇大力支持延長(zhǎng)并整合幼兒教師教育的培訓(xùn)課程。[21]幼兒園教師需接受兩年的培訓(xùn)，為了提高早教人員的專業(yè)素養(yǎng)，教育部也為保育員提供一年的培訓(xùn)課程，此時(shí)的兩個(gè)政府工作小組分別關(guān)注幼兒園和兒童保育。論壇結(jié)束后教育部加強(qiáng)了對(duì)政策變革方向的思考，教育部長(zhǎng)指示延長(zhǎng)幼兒教師的培訓(xùn)時(shí)間，并為保育工作者和幼兒教師提供綜合培訓(xùn)，從1987年開(kāi)始引進(jìn)為期三年的綜合培訓(xùn)課程，三年制的早期教育文憑被認(rèn)為是幼兒園和兒童保育中心的“基準(zhǔn)”資格證書(shū)。[22]此外，《未來(lái)之路——幼兒教育十年戰(zhàn)略規(guī)劃》明確規(guī)定早期保教人員薪資水平不得低于小學(xué)教師薪資標(biāo)準(zhǔn)，在此規(guī)劃實(shí)施期間，政府通過(guò)加大公共支出以推進(jìn)教師薪資平等的實(shí)現(xiàn)。[23]這一系列舉措改善了保教人員的工作條件，提升了師資保留率，有利于建立優(yōu)質(zhì)的保教人才培養(yǎng)機(jī)制，從而保障兒童保育和教育質(zhì)量。

2. 實(shí)踐成效

自“托幼一體化”改革以來(lái)，新西蘭全國(guó)范圍內(nèi)參加教育和保育中心以及家庭服務(wù)的兒童人數(shù)大量增加，幼兒托育服務(wù)的參與度越來(lái)越高，0～6歲嬰幼兒積極參與各類保教服務(wù)，各個(gè)年齡段兒童的入學(xué)率、出勤率穩(wěn)定增長(zhǎng)。2007年“20小時(shí)免費(fèi)ECE”計(jì)劃實(shí)施后，新西蘭有98%的四歲兒童及20%的兩歲以下兒童參加各種幼兒教育計(jì)劃。在該政策實(shí)施的第一年，教育成本下降了5.2%，父母的幼兒教育花費(fèi)下降了32.4%，更多家庭能夠負(fù)擔(dān)得起幼兒保教服務(wù)。[24]經(jīng)合組織對(duì)各成員國(guó)的幼兒教育進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估發(fā)現(xiàn)，2013年，新西蘭3歲以下兒童參與率高于大多數(shù)經(jīng)合組織國(guó)家，并且在2003年至2013年間增加了8%，有41%的0～2歲兒童參與正規(guī)托育服務(wù)。2009年至2018年間，0～4歲兒童在許可服務(wù)機(jī)構(gòu)的入學(xué)率始終保持在60%以上，2018年為64.4%。[25]

（三）“托幼一體化”建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)之維

上述國(guó)家的“托幼一體化”服務(wù)理念和政策措施，對(duì)促進(jìn)兒童發(fā)展、提高女性就業(yè)率及總和生育率、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)步和社會(huì)公平，都起到了良好作用，各國(guó)經(jīng)過(guò)時(shí)間考驗(yàn)以及各界政府接力式的傳承改革，取得較大成效，其經(jīng)驗(yàn)值得思考和借鑒。

1. 行政之維：強(qiáng)化政府職能，構(gòu)建一體化管理體制

學(xué)前教育管理體制即國(guó)家統(tǒng)籌與組織學(xué)前教育事業(yè)的基本體系、工作制度及其動(dòng)態(tài)運(yùn)行機(jī)制，它既是教育體制與教育管理體制中尤為重要的組成部分，也在學(xué)前教育公共服務(wù)體系中居于核心地位。[26]理順學(xué)前教育管理體制，既要明確各層級(jí)政府之間的責(zé)權(quán)關(guān)系，也要厘清各政府部門之間的協(xié)作機(jī)制。

托幼分離的“雙軌制”模式明確區(qū)分了學(xué)前教育中的“保育”和“教育”，其特征是針對(duì)嬰兒與幼兒采取不同的治理體系，遵循不同的教育/保育傳統(tǒng)、財(cái)政投入、員工標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。法國(guó)的托育服務(wù)和3～5歲學(xué)前教育長(zhǎng)期以來(lái)分別屬于教育部和衛(wèi)生與社會(huì)事務(wù)部門管理。（見(jiàn)表1）這種區(qū)分治理的原因，一方面是對(duì)國(guó)家行政結(jié)構(gòu)的沿襲，另一方面是其教育觀堅(jiān)持認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將嬰兒教育和幼兒教育進(jìn)行適度區(qū)別。[27]“雙軌制”模式導(dǎo)致法國(guó)0～3歲與3～5歲學(xué)前教育發(fā)展產(chǎn)生了巨大差異：第一，幼兒園的入園率從20世紀(jì)80年代開(kāi)始就處于世界領(lǐng)先地位，而托育服務(wù)卻長(zhǎng)期處于供需失衡的狀態(tài);第二，幼兒教育長(zhǎng)期以來(lái)獲得充足的公共撥款，而托育服務(wù)長(zhǎng)期以來(lái)缺少公共撥款;第三，幼兒教師的學(xué)歷要求不斷提高，而托育服務(wù)員工的資格要求相對(duì)較低，居家照顧人員僅需要滿足數(shù)小時(shí)的培訓(xùn)要求即可上崗，導(dǎo)致師資力量良莠不齊。[28]此外，家長(zhǎng)長(zhǎng)期面臨著平衡工作與家庭的挑戰(zhàn)，嚴(yán)重影響了女性就業(yè)權(quán)益的充分實(shí)現(xiàn)。一些聯(lián)邦制國(guó)家受分權(quán)制度和傳統(tǒng)習(xí)慣影響，將學(xué)前教育治理交由多個(gè)部門協(xié)同完成，包括社會(huì)福利部、家庭事務(wù)部、教育部、婦女和兒童工作部、公共健康部、勞動(dòng)力保障部等。[29]美國(guó)就是其中的典型代表。（見(jiàn)表1）與瑞典、新西蘭相比，美國(guó)由于缺少全國(guó)性的行政管理體系，各州托育服務(wù)治理呈現(xiàn)出復(fù)雜、多元的特征。相對(duì)而言，美國(guó)托幼關(guān)系復(fù)雜的“分散化”模式為托育服務(wù)發(fā)展帶來(lái)的消極影響甚于積極影響。[30]第一，由于缺乏全國(guó)性治理框架，托育服務(wù)政策和供給仍然嚴(yán)重碎片化，為家庭的選擇帶來(lái)困難;第二，增加托育服務(wù)的供給與公共投入未成為政府治理重心，家庭的托育服務(wù)需求得不到滿足，兒童入托率低于OECD平均水平;第三，托育服務(wù)的市場(chǎng)主導(dǎo)特征明顯，由此帶來(lái)了托育服務(wù)費(fèi)用上升較快、托育服務(wù)質(zhì)量參差不齊、托育服務(wù)隊(duì)伍質(zhì)量低工資低等一系列市場(chǎng)失靈問(wèn)題。

為破除橫亙?cè)?～3歲嬰兒保育與3～6歲幼兒教育之間的壁壘，改善托幼分離所滋生的政出多門、職責(zé)交叉重疊、管理效能低下等一系列弊端，瑞典、新西蘭相繼采取措施改革行政管理體制，將0～6歲學(xué)前教育管理結(jié)構(gòu)由“多軌制”向“單軌制”變革。（見(jiàn)表1）經(jīng)合組織較為推崇的正是托幼整合的“單軌制”模式，特別是由國(guó)家教育部門主持下的一貫制治理體系，認(rèn)為其是擴(kuò)大學(xué)前教育可獲得性、公平性以及減少兒童在不同階段間多次轉(zhuǎn)化適應(yīng)的理想選擇。[31]將學(xué)前教育服務(wù)歸由教育部門單一負(fù)責(zé)，一方面提高了學(xué)前教育在國(guó)家教育體系中的地位，另一方面解決了分散行政結(jié)構(gòu)下學(xué)前教育政策不連貫的問(wèn)題。

2. 課程之維：制定國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建一體化課程體系

課程標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)一定學(xué)段課程的基本規(guī)范與要求，是規(guī)定課程目標(biāo)、內(nèi)容框架、課程實(shí)施與評(píng)估的綱領(lǐng)性文件。整合設(shè)計(jì)課程標(biāo)準(zhǔn)是支持兒童連續(xù)性發(fā)展的重要抓手，也是各國(guó)落實(shí)“托幼一體化”的戰(zhàn)略之舉。正如OECD《強(qiáng)勢(shì)開(kāi)端V》（Starting Strong V）中所強(qiáng)調(diào)：課程標(biāo)準(zhǔn)的制定和規(guī)范能夠在一定程度上保證國(guó)家服務(wù)條例和司法之間的一致性，并確保各地區(qū)學(xué)前教育目標(biāo)和具體實(shí)施層面上的相對(duì)公平，且有助于兒童的可持續(xù)發(fā)展與教師專業(yè)成長(zhǎng)，增進(jìn)教師與家長(zhǎng)的溝通。[32]瑞典、新西蘭均將研制課程標(biāo)準(zhǔn)上升至國(guó)家戰(zhàn)略高度予以充分重視，且課程標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)一體化的趨勢(shì)，即年齡范圍覆蓋從出生至義務(wù)教育學(xué)齡前的全體兒童，保育與教育的課程體系相互銜接、相互貫通，課程實(shí)施具有整體性取向。（見(jiàn)表2）

瑞典及新西蘭的學(xué)前教育課程標(biāo)準(zhǔn)覆蓋整個(gè)學(xué)前教育階段，使0～3歲教育有了統(tǒng)一的規(guī)定和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，有效避免了托班課程小班化趨勢(shì)，即用幼兒園小班課程的模式來(lái)實(shí)施0～3歲教育。同時(shí)，將0～6歲作為一個(gè)整體系統(tǒng)，納入有機(jī)聯(lián)系、共同發(fā)展的體系中，更能體現(xiàn)課程的綜合性與整體性，更有利于整體規(guī)劃課程內(nèi)容和兒童的全面發(fā)展。我國(guó)現(xiàn)行的《幼兒園工作規(guī)程》《幼兒園教育指導(dǎo)綱要（試行）》《3～6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》針對(duì)在園幼兒，分年齡段、分領(lǐng)域地對(duì)教育目標(biāo)、教育內(nèi)容、教育方法等保教質(zhì)量指標(biāo)做出了詳細(xì)規(guī)定，為廣大家長(zhǎng)與幼兒教師提供了具體、易操作、權(quán)威性的指導(dǎo)與參考。然而，0～6歲一體化的學(xué)前教育課程體系還未跟進(jìn)，難以兼顧到0～3歲與3～6歲保育與教育的銜接性，無(wú)法支撐兒童實(shí)現(xiàn)全面持續(xù)發(fā)展。

3. 師資之維：淬煉師德師能，構(gòu)建一體化培養(yǎng)模式

教師是立教之本、興教之源，強(qiáng)教必先強(qiáng)師。師資建設(shè)是“托幼一體化”發(fā)展的重要支撐，師資隊(duì)伍及其素質(zhì)是影響教育質(zhì)量的關(guān)鍵因素。在“托幼一體化”的背景下，幼兒保育人員與教育人員的整合漸成國(guó)際趨勢(shì)。師資一體化培養(yǎng)模式涉及培養(yǎng)目標(biāo)、課程設(shè)置、實(shí)踐模式、考核評(píng)估等諸多要素，旨在打破幼兒保育人員培養(yǎng)與教育人員培養(yǎng)之間相互割裂的藩籬，變“分割式”培養(yǎng)為相互銜接、前后連貫的系統(tǒng)性培養(yǎng)。整體而言，瑞典、新西蘭的一體化師資隊(duì)伍培養(yǎng)主要圍繞以下幾個(gè)方面著力。

第一，促進(jìn)早期保教人員資質(zhì)的提高與趨同。不同于各國(guó)對(duì)保育員與幼兒教師的學(xué)歷要求、資歷認(rèn)證施以分軌限定，瑞典、新西蘭均對(duì)兩者的資質(zhì)要求做出同等規(guī)定，構(gòu)建起一體化的專業(yè)知識(shí)與技能培訓(xùn)體系以及資格認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。獲得教師資格認(rèn)證并通過(guò)審查登記的教師方可跨幼兒園、全日托中心、家庭日托、托管機(jī)構(gòu)任教。[33]調(diào)整保教師資職后培訓(xùn)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建覆蓋所有托育從業(yè)人員的培訓(xùn)體系，實(shí)現(xiàn)了托育機(jī)構(gòu)從業(yè)人員規(guī)范化。

第二，促進(jìn)早期保教人員培養(yǎng)課程的整合。0～3歲與3～6歲這兩個(gè)階段，兒童的保教服務(wù)需求十分相似且具有連續(xù)性，因此應(yīng)促進(jìn)“托”與“幼”的對(duì)接，依據(jù)兒童身心發(fā)展的階段性與連續(xù)性相結(jié)合的特點(diǎn)來(lái)實(shí)施保教工作。培養(yǎng)課程的融通與整合能夠幫助保教人員獲得“托幼一體化”教育所需的專業(yè)理論知識(shí)與實(shí)踐技能，保障其勝任0～6歲年齡跨度如此寬廣的幼教工作。瑞典、新西蘭通過(guò)整合托幼師資職前培養(yǎng)體系，建立起一套具有核心技能、知識(shí)體系的師資培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，從而提高了“托幼一體化”的整體質(zhì)量。

第三，優(yōu)化保教人員薪酬待遇。瑞典、新西蘭政府致力于改善早期保教人員的工作條件，通過(guò)立法明確保教人員的地位，對(duì)保教人員的工資待遇做出具體規(guī)定，分階段提高保教人員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，并建立起完善的對(duì)侵犯幼兒教師權(quán)益行為的懲罰機(jī)制。加大財(cái)政投入以促進(jìn)保教師資質(zhì)量的提升，通過(guò)立法對(duì)幼兒教師財(cái)政撥款的數(shù)額、撥款的審批、款項(xiàng)的實(shí)際運(yùn)用與管理等方面做出具體嚴(yán)格的規(guī)定。以上舉措有效提升了保教人員的職業(yè)滿意度與社會(huì)地位，增強(qiáng)了高質(zhì)量教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性。

4. 協(xié)作之維：凝聚內(nèi)外力量，構(gòu)建一體化合作機(jī)制

當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)開(kāi)放的社會(huì)，學(xué)前教育被納入開(kāi)放的社會(huì)體系。兒童的發(fā)展受到與其直接或間接聯(lián)系的生態(tài)環(huán)境的制約，與周圍環(huán)境存在著動(dòng)態(tài)的相互作用。學(xué)前教育既要注意與家庭之間的聯(lián)系，又要面向社區(qū)，整合優(yōu)化社區(qū)資源。“托幼一體化”是以托幼園所為核心，并橫向整合家庭、社區(qū)、社會(huì)相關(guān)機(jī)構(gòu)等多方資源合作共育的開(kāi)放式系統(tǒng)。為實(shí)現(xiàn)早期教育的一致性與連貫性，瑞典及新西蘭都大力倡導(dǎo)建立起多方協(xié)同的一體化合作機(jī)制，為幼兒發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障、智力支持以及時(shí)空便利。

鑒于嬰幼兒的發(fā)育特點(diǎn)和生理特征，家庭始終是嬰幼兒最主要的照料主體和中心場(chǎng)域，在托育服務(wù)體系中具有基礎(chǔ)核心性地位。因此，在瑞典和新西蘭，政府十分重視家長(zhǎng)在托育服務(wù)中的作用，以社區(qū)為資源集散點(diǎn)，指導(dǎo)家長(zhǎng)參與托育服務(wù)活動(dòng)的方式和方法，提高家長(zhǎng)參與的意識(shí)和理念，從根本上提高早期教育的質(zhì)量，促進(jìn)托育服務(wù)事業(yè)的快速發(fā)展。通過(guò)歸納分析可知，家長(zhǎng)參與的方式大致可以分為4類，包括政府為家長(zhǎng)提供信息和支持材料、提供家庭上門指導(dǎo)、給家長(zhǎng)充分的參與權(quán)、鼓勵(lì)家長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)托育服務(wù)機(jī)構(gòu)。[34]此外，兒童的發(fā)展不僅取決于父母和托育機(jī)構(gòu)，也與社區(qū)環(huán)境息息相關(guān)。因此，瑞典和新西蘭還充分利用社區(qū)資源，致力于為兒童提供一個(gè)“連續(xù)的服務(wù)”。社區(qū)的參與不僅為兒童提供了一種額外和擴(kuò)展的服務(wù)，同時(shí)也為家長(zhǎng)的參與和合作提供了空間。尤其對(duì)那些社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位不高的家庭來(lái)說(shuō)，社區(qū)參與顯得尤為重要。一個(gè)強(qiáng)有力的社區(qū)可以作為“社會(huì)網(wǎng)絡(luò)”，給家長(zhǎng)提供科學(xué)育兒支持，從而有效分擔(dān)家長(zhǎng)的育兒壓力。

三、本土鏡鑒：國(guó)際向度對(duì)我國(guó)的啟示

鑒于我國(guó)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，借鑒國(guó)外托育事業(yè)發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，本文認(rèn)為0～6歲“托幼一體化”學(xué)前教育體系正是突破“幼無(wú)所托”困境，使托幼互惠共生的有力舉措。

（一）“托幼一體化”是破解我國(guó)托育困境的有力舉措

在“托幼一體化”這一發(fā)展路徑中，鼓勵(lì)和支持有能力的幼兒園向下延伸開(kāi)辦托班是最好的“托幼一體化”形式。該體系具有以下優(yōu)勢(shì)。

1. 兼顧0～6歲兒童發(fā)展的特殊性

3歲以前，個(gè)體的發(fā)展不僅涉及生理發(fā)育、動(dòng)作發(fā)展，更有心理發(fā)展，是各種社會(huì)性學(xué)習(xí)的奠基性時(shí)期。同時(shí)，0～3歲嬰幼兒發(fā)展任務(wù)具有階段性，不同階段的教育和保育所占的比重應(yīng)有所不同。隨著兒童年齡的增長(zhǎng)，顯而易見(jiàn)，教育的成分會(huì)越來(lái)越多。[35]因此，在兒童5～6個(gè)月后，特別是1歲后，家長(zhǎng)不再滿足于基本的“照料看護(hù)”，對(duì)高質(zhì)量保、育服務(wù)的需要更為迫切，其需求呈現(xiàn)出“保教融合”的偏好特征。[36]在“托幼一體化”保教整合的模式下，嬰幼兒的飲食、飲水、如廁、盥洗、睡眠、游戲等一日生活與活動(dòng)均得到合理安排，其能夠處于相對(duì)穩(wěn)定的生活秩序之中，在生活和游戲中獲得經(jīng)驗(yàn)，從而促進(jìn)生活自理、認(rèn)知探索、社會(huì)互動(dòng)、身體協(xié)調(diào)、語(yǔ)言表達(dá)等能力的全面發(fā)展。[37]

2. 滿足0～6歲兒童可持續(xù)發(fā)展的需要

在0～3歲與3～6歲這兩個(gè)時(shí)期，兒童發(fā)展具有連續(xù)性，因此我們可以把“托”“幼”兩個(gè)階段視為一個(gè)整體，施以一體化的思考與規(guī)劃。以年齡作為入園準(zhǔn)入要求確有其歷史性與實(shí)用性，但同時(shí)也將兒童個(gè)體的發(fā)展水平用階段界限一刀切、均質(zhì)化，造成0～3歲與3～6歲教育的分層，不符合兒童身心發(fā)展的基本規(guī)律。[38]“托幼一體化”體系則將學(xué)前教育由3～6歲向0～3歲拓展延伸，作為有機(jī)聯(lián)系、相互關(guān)聯(lián)的兩個(gè)階段，有利于促進(jìn)“托”齡與“幼”齡的良好銜接，且益于兒童的整體發(fā)展。[39]

3. 明晰相關(guān)部門權(quán)責(zé)邊界

我國(guó)尚無(wú)專門的托育服務(wù)行政管理部門和機(jī)構(gòu)，目前的托育行政管理工作分散于兩個(gè)業(yè)務(wù)部門。教育部門主要圍繞學(xué)前教育的相關(guān)內(nèi)容開(kāi)展行政規(guī)劃和管理工作，衛(wèi)生部門主要圍繞免疫接種、疾病防控和婦幼衛(wèi)生等內(nèi)容開(kāi)展業(yè)務(wù)指導(dǎo)與健康督導(dǎo)工作。由于多部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與有效合作的工作機(jī)制缺失，故而在政策落實(shí)與執(zhí)行上并未取得顯著效果。[40]“托幼一體化”模式則具備統(tǒng)一且清晰的管理主體，能夠在大局上對(duì)托育服務(wù)進(jìn)行通盤考量，且厘清了各相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)的職責(zé)，從而保障托育服務(wù)政策的制定以及推行。[41]

4. 匯集軟硬件資源優(yōu)勢(shì)

在幼兒園附設(shè)托班將會(huì)克服0～3歲與3～6歲早期教育設(shè)施重復(fù)添置、資源利用率低、設(shè)點(diǎn)布局難以統(tǒng)籌規(guī)劃、保教人員無(wú)法融通且學(xué)術(shù)科研無(wú)法形成合力等弊病，最大限度發(fā)揮現(xiàn)有教育資源的效益，[42]實(shí)現(xiàn)0～3歲與3～6歲教育之間資源共享。

（二）我國(guó)“托幼一體化”的實(shí)現(xiàn)進(jìn)路

參照世界各國(guó)“托幼一體化”的實(shí)踐進(jìn)路并結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行托育服務(wù)的問(wèn)題所在，本文就推進(jìn)我國(guó)0～6歲“托幼一體化”服務(wù)體系的建設(shè)提出了以下幾條建議。

1. 立法建制促規(guī)范，明確職責(zé)抓落實(shí)

加快學(xué)前教育的立法進(jìn)程，以法律形式確立學(xué)前教育在國(guó)民教育體系中的基礎(chǔ)性、全局性、先導(dǎo)性地位，對(duì)“托幼一體化”服務(wù)的宏觀層面（國(guó)家學(xué)前教育發(fā)展方向、理念等）、中觀層面（兒童發(fā)展指標(biāo)、教師專業(yè)發(fā)展路徑等）、微觀層面（師幼比、從業(yè)人員等）的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)作出統(tǒng)一規(guī)范與要求，保障其在法律框架下行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

具體而言，一是建議將學(xué)前教育立法適用范圍明確為0～6歲學(xué)齡前兒童，以“托幼一體化”為立法理念并將其貫徹于法條內(nèi)容中，從總則到附則均貫穿托幼整合的精神，體現(xiàn)保教融合的原則。如深圳擬將《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)學(xué)前教育條例》列入2021年度立法計(jì)劃，探索延伸學(xué)前教育的年齡范圍，鼓勵(lì)有條件的幼兒園（幼兒中心）利用現(xiàn)有資源或通過(guò)新建、改建、擴(kuò)建等方式，開(kāi)設(shè)托班招收2至3歲的幼兒;研究將不少于8托位/千人的標(biāo)準(zhǔn)納入城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則，并據(jù)此增加新建住宅區(qū)配套幼兒園的建設(shè)規(guī)模，用于設(shè)置適當(dāng)比例的2歲至3歲幼兒托班?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)學(xué)前教育條例（草案）》在專項(xiàng)規(guī)劃、公共服務(wù)配套、民辦幼兒園扶持等條款中，都增加了關(guān)于幼兒園托班的規(guī)定，以更好落實(shí)國(guó)家政策，滿足人民群眾關(guān)于2至3歲幼兒托育的需求。

二是建議改革雙軌制的學(xué)前教育治理格局，逐步將0～6歲學(xué)前教育職能劃歸單一部門主管。經(jīng)合組織一直倡導(dǎo)在教育部門的統(tǒng)一主持下對(duì)全年齡段兒童進(jìn)行閉環(huán)管理，將托育服務(wù)的主管部門由衛(wèi)生/福利部門轉(zhuǎn)移至教育部門已經(jīng)成為一種國(guó)際趨勢(shì)。[43]從我國(guó)發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，短期內(nèi)可以采取增強(qiáng)部門間協(xié)同的方式改進(jìn)治理效能，長(zhǎng)期來(lái)看則應(yīng)當(dāng)將學(xué)前教育職能逐漸劃歸教育部統(tǒng)籌，以解決現(xiàn)存的批管分離、責(zé)任交叉、管理留白、管理效能低下等一系列問(wèn)題。[44]如2021年6月，深圳市以教育行政部門會(huì)同衛(wèi)生健康部門評(píng)審認(rèn)定的方式，在全市范圍內(nèi)選取40所普惠性民辦幼兒園作為試點(diǎn)園，面向2～3歲幼兒開(kāi)設(shè)托班。未來(lái)，教育部門主管的公共托育服務(wù)治理體系將以點(diǎn)帶面、逐步拓展并全面鋪開(kāi)。

三是以立法形式保障政府對(duì)“托幼一體化”服務(wù)體系的財(cái)政性投入。加大政府對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政扶持力度，為學(xué)前教育設(shè)置專項(xiàng)進(jìn)行獨(dú)立核算，將托育服務(wù)工作所需經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算，并逐步均衡0～3歲與3～6歲學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)投入比例。通過(guò)提高生均經(jīng)費(fèi)、減免租金、劃撥用地、水電氣優(yōu)惠等補(bǔ)貼措施對(duì)開(kāi)設(shè)托班的幼兒園予以扶持。

四是加強(qiáng)托幼一體園服務(wù)質(zhì)量控制。制定幼兒園增設(shè)托班、新增托育機(jī)構(gòu)的國(guó)家及地方準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，如2021年深圳市衛(wèi)健委結(jié)合實(shí)際制定《深圳市托育機(jī)構(gòu)設(shè)置指南》及《深圳市托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，強(qiáng)化對(duì)辦托條件、從業(yè)人員資質(zhì)、備案登記等環(huán)節(jié)的審核。加快研制0～6歲學(xué)前教育質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，囊括園舍建筑、設(shè)施設(shè)備、衛(wèi)生保健、課程建設(shè)、人員配備、園所管理等維度，將0～3歲與3～6歲保教機(jī)構(gòu)共同納入考察評(píng)估范圍。建立健全精細(xì)化監(jiān)督管理體系，設(shè)立托幼一體園托育服務(wù)專職督導(dǎo)人員，定期赴實(shí)地排摸查訪，進(jìn)行安全防控、衛(wèi)生保健等專項(xiàng)檢查及巡查指導(dǎo)，形成對(duì)托幼園所全覆蓋、全方位、全過(guò)程的常態(tài)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)托育服務(wù)合法化、合規(guī)化發(fā)展。

2. 多元主體齊參與，凝聚合力擴(kuò)供給

當(dāng)前，我國(guó)“托幼一體化”托育服務(wù)供給尚處于起步探索階段，基礎(chǔ)較為薄弱，因此前期需發(fā)揮政府的引領(lǐng)與示范作用，建立多層次、多樣化的托育服務(wù)供給體系，以滿足龐大的嬰幼兒入托需求。鼓勵(lì)尚未開(kāi)設(shè)托班的公辦幼兒園積極創(chuàng)設(shè)條件增設(shè)托班，鼓勵(lì)有條件的民辦幼兒園開(kāi)設(shè)普惠性托班，進(jìn)一步明確新建和改擴(kuò)建幼兒園按一定比例開(kāi)設(shè)托班。多途徑擴(kuò)充普惠性托育資源，逐步形成“以政府為主導(dǎo)、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、家庭為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托”多元一體的托育服務(wù)供給格局。

其次，發(fā)揮場(chǎng)地保障、稅費(fèi)優(yōu)惠、減免租金等政策杠桿作用，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入。應(yīng)鼓勵(lì)用人單位為職工提供福利性嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，加強(qiáng)政策扶持，推動(dòng)普惠托育機(jī)構(gòu)、企業(yè)自辦托育園建設(shè);通過(guò)新建、租賃、合作等途徑設(shè)立高品質(zhì)的普惠性托育點(diǎn)，借鑒我國(guó)20世紀(jì)50年代至70年代的豐富有效經(jīng)驗(yàn)，提供全日制、半日制、計(jì)時(shí)制、臨時(shí)制等靈活多樣的服務(wù)模式，以滿足家長(zhǎng)多元化、多層次的托育服務(wù)需求。

再次，激發(fā)市場(chǎng)潛力，鼓勵(lì)具有合法辦學(xué)資質(zhì)的晚托、暑托、寒托、親子中心等市場(chǎng)化托育機(jī)構(gòu)繼續(xù)發(fā)展，并轉(zhuǎn)制進(jìn)入幼兒日托服務(wù)領(lǐng)域，轉(zhuǎn)變?yōu)橥杏滓惑w機(jī)構(gòu);或考慮采取公建民營(yíng)、民辦公助等形式擴(kuò)大市場(chǎng)化供給的覆蓋范圍，以良性競(jìng)爭(zhēng)盤活托育服務(wù)市場(chǎng)。

此外，兒童的社會(huì)化進(jìn)程始于家庭，家庭是兒童照護(hù)的核心主體與關(guān)鍵場(chǎng)域，故而應(yīng)始終將增強(qiáng)家庭的科學(xué)育兒能力作為落腳點(diǎn)。應(yīng)通過(guò)為嬰幼兒家庭開(kāi)展宣傳教育、新生兒訪視、兒童中醫(yī)藥健康管理、新生兒疾病篩查、膳食營(yíng)養(yǎng)、生長(zhǎng)發(fā)育、預(yù)防接種、安全防護(hù)、疾病防控等公益性服務(wù)加強(qiáng)對(duì)家庭的支持與指導(dǎo)。同時(shí)不可忽視的是，在我國(guó)現(xiàn)有人口結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的時(shí)代變遷背景下，隔代照料、父職照料也是彌合托育供需缺口的一劑良方。

最后，充分發(fā)揮社區(qū)服務(wù)效能，為家庭育兒提供專業(yè)化、規(guī)范化的協(xié)助。應(yīng)推動(dòng)優(yōu)質(zhì)資源下沉到社區(qū)，大力推進(jìn)全市公共場(chǎng)所無(wú)障礙設(shè)施、母嬰室建設(shè)，在工作場(chǎng)所建設(shè)“愛(ài)心媽媽小屋”，為嬰幼兒出行、哺乳等提供便利條件，營(yíng)造友好的嬰幼兒照護(hù)環(huán)境。整合社區(qū)綜合資源，打造環(huán)境友好、設(shè)施完備、服務(wù)優(yōu)質(zhì)、可及便捷的“15分鐘托育服務(wù)便民圈”，按需為適齡幼兒家庭提供嵌入式、菜單式、分齡式等形式多樣的服務(wù)。

3. 嚴(yán)把從業(yè)入口關(guān)，多措并舉強(qiáng)師資

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)托育從業(yè)人員數(shù)量相對(duì)短缺、隊(duì)伍流動(dòng)性大、專業(yè)性有待提升等痛點(diǎn)，應(yīng)綜合施策，加強(qiáng)托育服務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)與人才培養(yǎng)。

第一，嚴(yán)格限制托育從業(yè)人員職業(yè)準(zhǔn)入門檻，實(shí)行從業(yè)人員職業(yè)資格準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與行為規(guī)范，以“零容忍”“嚴(yán)查處”的態(tài)度對(duì)肆意踐踏道德底線的虐童行為進(jìn)行嚴(yán)厲懲處。研制從業(yè)人員資格審查辦法與考核評(píng)價(jià)機(jī)制，做到全員持證上崗。如深圳市規(guī)定托班班級(jí)嬰幼兒與保教人員（專任教師和保育員）的配比不高于7 ∶ 1，托班教師應(yīng)當(dāng)具備大專及以上學(xué)歷，取得適用的教師資格證，并接受托育保教方面的相關(guān)培訓(xùn);托班保育員應(yīng)當(dāng)具備高中及以上學(xué)歷，取得保育員上崗證，并接受托育保教方面的相關(guān)培訓(xùn)。

第二，統(tǒng)整0～6歲學(xué)前教育師資培育體系，支持有條件的高等院校和職業(yè)院校增設(shè)幼兒保育相關(guān)專業(yè)，并在擴(kuò)招專項(xiàng)工作中將其作為重點(diǎn)環(huán)節(jié)予以推進(jìn)。學(xué)前教育本科生培養(yǎng)要對(duì)標(biāo)國(guó)際一流水平，制定貫通0～3歲與3～6歲教育的專業(yè)培養(yǎng)方案，鍛造一支高素質(zhì)善保教的托育人才隊(duì)伍。未來(lái)我國(guó)還可開(kāi)展“1+X證書(shū)制度”（學(xué)歷證書(shū)+若干職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)）多證培養(yǎng)試點(diǎn)工作，并借鑒國(guó)際國(guó)內(nèi)先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)發(fā)相關(guān)職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)，深化復(fù)合型保教實(shí)用人才的培養(yǎng)模式及評(píng)價(jià)模式改革。

第三，暢通職前培養(yǎng)、入職教育與職后培訓(xùn)路徑，形成可持續(xù)的專業(yè)發(fā)展機(jī)制。成立0～6歲學(xué)前教師發(fā)展聯(lián)盟，凝聚院校、托育機(jī)構(gòu)、幼兒園等多方合力，在實(shí)踐教學(xué)、實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)、職業(yè)技能培訓(xùn)等方面形成聯(lián)動(dòng)。此外，建立常態(tài)化、長(zhǎng)效化的培訓(xùn)機(jī)制，涵蓋法律法規(guī)、安全防護(hù)、膳食營(yíng)養(yǎng)、教育學(xué)、心理學(xué)等相關(guān)理論基礎(chǔ)內(nèi)容和實(shí)務(wù)操作內(nèi)容，重點(diǎn)突出職業(yè)道德培養(yǎng)。將托育從業(yè)人員的職業(yè)培訓(xùn)納入職業(yè)技能培訓(xùn)目錄和職業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼目錄中，切實(shí)提升從業(yè)人員的職業(yè)能力與職業(yè)素質(zhì)。

第四，保障從業(yè)人員的合法權(quán)益，健全薪酬保障機(jī)制，逐步提高學(xué)前從業(yè)人員的薪資待遇，為其安心從教提供有力經(jīng)濟(jì)保障。分階段消除保育員和幼兒教師的不平等待遇，在職業(yè)地位上予以同等對(duì)待。完善職業(yè)晉升通道，暢通職稱、職業(yè)技能等級(jí)的認(rèn)定渠道，并強(qiáng)化社會(huì)支持，營(yíng)造尊師重教的良好風(fēng)尚，提升保教師資的職業(yè)榮譽(yù)感及職業(yè)吸引力。

4. 統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)課程，保教融合重銜接

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，基于保教融合的理念，整合設(shè)計(jì)并實(shí)施0～6歲學(xué)前教育課程標(biāo)準(zhǔn)，是推進(jìn)“托幼一體化”高質(zhì)量發(fā)展的剛性保證。鑒于此，我國(guó)應(yīng)加快研制科學(xué)合理、統(tǒng)整保教的0～6歲學(xué)前教育課程體系。一方面，使課程遵循兒童身心發(fā)展的階段性與連續(xù)性，實(shí)現(xiàn)教育內(nèi)容的循序漸進(jìn)與教育手段的前后銜接，最大限度滿足兒童全面發(fā)展的需要。另一方面，為家長(zhǎng)科學(xué)育兒和保教人員科學(xué)施教提供理論參考與方向指引。值得關(guān)注的是，提高特殊兒童受教育普及程度，是“十四五”期間特殊教育現(xiàn)代化的核心任務(wù)，也是保障特殊兒童合法教育權(quán)益的必然要求。因此，0～6歲學(xué)前教育課程體系也需對(duì)特殊兒童群體予以關(guān)注，注重保教與康復(fù)相結(jié)合。此外，制定課程標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)需配套研發(fā)系統(tǒng)性的課程評(píng)價(jià)體系，具體包括課程內(nèi)容設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)、課程實(shí)施評(píng)價(jià)、課程效果評(píng)價(jià)機(jī)制等，將兒童、保教人員、家長(zhǎng)、社區(qū)納入評(píng)價(jià)主體，并綜合運(yùn)用正式評(píng)價(jià)與非正式評(píng)價(jià)、內(nèi)部評(píng)價(jià)與外部評(píng)價(jià)、過(guò)程性評(píng)價(jià)與終結(jié)性評(píng)價(jià)等多元評(píng)價(jià)模式，為課程的落實(shí)保駕護(hù)航。

注釋：

①美國(guó)為聯(lián)邦制政體，不同州的托育服務(wù)治理結(jié)構(gòu)存在差異，本文以賓夕法尼亞州為例。

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International Experience of “Integrating Kindergarten with Nursery Education” for Young Children and the Enlightenments for China

Guoyan Liu，1 Wenqi Zhan，1 Sisi Ma，1 Yuting Fan2

（1Faculty of Education， Shenzhen University， Shenzhen 518060 China; 2Institute for Advanced Study， Shenzhen University， Shenzhen 518060 China）

Abstract： “Integration of kindergarten with nursery education” has become an inevitable trend for the in?depth development of international early education and is also a good way to solve the predicament of “children without care” in China. This article summarized the advanced experience of “integrating kindergarten with nursery education” in some countries such as Sweden and New Zealand from their four?dimensional practice of administrative integration， curriculum integration， teacher integration， and multi?party collaboration， and provided suggestions on how to realize such integration in China.

Key words： “integration of kindergarten with nursery education”， early education， childcare service， preschool education

稿件編號(hào)：202109130003;作者第一次修改返回日期：2021-11-28;作者第二次修改返回日期：2021-12-18

基金項(xiàng)目：廣東省粵港澳大灣區(qū)國(guó)際教育示范區(qū)2020 年建設(shè)專項(xiàng)“3歲以下嬰幼兒托育現(xiàn)狀與專業(yè)化、規(guī)范化研究”（編號(hào)：2020WQYB061）、廣東省教育科學(xué)規(guī)劃2021年度課題（教育綜合改革專項(xiàng)）“廣東省住宅小區(qū)配套幼兒園建設(shè)和管理政策研究”（批準(zhǔn)號(hào)：2021JKZG026）

通訊作者：劉國(guó)艷，深圳大學(xué)師范學(xué)院（教育學(xué)部）副教授，博士，碩士生導(dǎo)師，E-mail：szdxlgy@163.com