部門整體支出績效評價效益指標(biāo)設(shè)置與優(yōu)化研究
——以市場監(jiān)督管理部門為例

●楊 朋

一、引言

為實施黨的十八大提出的“推進(jìn)政府績效管理”及黨的十九大要求“全面實施績效管理” 的政策目標(biāo)，2018 年9月1 日中共中央印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見 》（中發(fā) 〔2018〕34號），明確“加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”作為新時代推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建立現(xiàn)代財政制度的重要戰(zhàn)略決策。

2020 年新修訂的 《預(yù)算法實施條例》對績效評價的定義為：根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，依據(jù)規(guī)范的程序，對預(yù)算資金的投入、使用過程、產(chǎn)出與效果進(jìn)行系統(tǒng)和客觀的評價。 2021 年 3 月 7 日《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā) 〔2021〕5 號） 要求，“推動預(yù)算績效管理提質(zhì)增效”，并將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出等方面，進(jìn)一步健全共性的績效指標(biāo)框架和分行業(yè)、分領(lǐng)域的績效指標(biāo)體系， 推動預(yù)算績效管理的規(guī)范化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化水平。

二、文獻(xiàn)綜述

部門整體預(yù)算績效評價是將部門預(yù)算收支納入全面績效管理，圍繞部門職責(zé)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在預(yù)算資金管理的過程中統(tǒng)籌考慮運行成本、 管理效率、履職效能、社會效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對象滿意度等方面，衡量部門整體及核心業(yè)務(wù)的實施效益。

對于績效評價指標(biāo)體系研究方面，鄭方輝等（2017）認(rèn)為財政績效評價始于以古典經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的財務(wù)評價，是國家治理體系與能力現(xiàn)代化及政府管理創(chuàng)新的具體體現(xiàn)，通過系統(tǒng)檢視與反思我國財政績效評價的理論研究與實踐歷程，提出在組織模式上追求公共財政公信力的主體地位，指標(biāo)體系要構(gòu)建統(tǒng)一性與差異性相結(jié)合的通用模型，服務(wù)于全面依法治國及五大發(fā)展理念的戰(zhàn)略部署；馮海波（2019）分析新時代財政預(yù)算績效評價面臨的挑戰(zhàn)，提出要從解決當(dāng)前社會的主要矛盾、以創(chuàng)新促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)綠色發(fā)展和全體人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果等作為新時代財政預(yù)算績效評價的轉(zhuǎn)換邏輯；馬蔡琛等（2020）從預(yù)算績效指標(biāo)的設(shè)計理念及其拓展出發(fā)，基于國際視角考察其具體應(yīng)用，提出監(jiān)理預(yù)算績效指標(biāo)和績效目標(biāo)的聯(lián)結(jié)機(jī)制，設(shè)定目標(biāo)值和完善標(biāo)準(zhǔn)體系，精簡績效指標(biāo)數(shù)量，選取關(guān)鍵績效指標(biāo)等預(yù)算績效指標(biāo)框架的技術(shù)路徑選擇；胡志勇、王澤彩（2020）通過研究構(gòu)建公共部門預(yù)算績效指標(biāo)體系存在的問題，提出指標(biāo)體系應(yīng)引入價值標(biāo)準(zhǔn)和工具標(biāo)準(zhǔn)，提出不同層次指標(biāo)體系的設(shè)計要差異化來反映預(yù)算支出的4E 理念。

對于部門整體支出績效管理的研究尚需深入，陳秋紅（2019）從部門整體支出績效評價的必要性考慮，通過研究國內(nèi)實踐發(fā)現(xiàn)其存在的問題，提出指標(biāo)優(yōu)化和流程優(yōu)化兩方面作為部門整體支出績效評價的優(yōu)化路徑；曹堂哲（2019）提出要以結(jié)果為導(dǎo)向構(gòu)建部門整體績效的基本框架和指標(biāo)體系，以預(yù)算為主線，以責(zé)任為抓手，以信息為紐帶，以制度為保障，推動部門整體績效管理的協(xié)同機(jī)理與實施路徑。

三、部門整體支出績效指標(biāo)設(shè)置情況

《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10 號） 的績效評價指標(biāo)體系如圖 1 所示，一級指標(biāo)包括決策、過程、產(chǎn)出和效益四個方面，各項指標(biāo)設(shè)置應(yīng)當(dāng)突出結(jié)果導(dǎo)向，原則上產(chǎn)出、效益指標(biāo)權(quán)重不低于60%，特別是實施期結(jié)束后的評價更加注重產(chǎn)出和效益。

圖1 項目支出績效評價指標(biāo)體系

自2011 年6 月確定8 個省市地區(qū)進(jìn)行地方政府及其部門績效管理試點至今，歷經(jīng)多年的摸索和研究，基層政府部門在績效管理實踐中取得了一定的經(jīng)驗，部門整體支出績效評價在基本理論、操作模式、指標(biāo)設(shè)計、成果應(yīng)用等方面得到了不斷的發(fā)展和進(jìn)步。 《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》（財預(yù)〔2013〕53 號）、《廣東省財政預(yù)算績效指標(biāo)庫》（粵財績〔2018〕3號）和《新疆維吾爾自治區(qū)分行業(yè)分領(lǐng)域共性項目績效指標(biāo)體系（2020 年度）》等對共性的績效指標(biāo)框架和分行業(yè)領(lǐng)域的績效指標(biāo)體系的決策、 過程和產(chǎn)出指標(biāo)方面實現(xiàn)科學(xué)合理、細(xì)化量化、可比可測、動態(tài)調(diào)整、共建共享進(jìn)行了積極的探索和進(jìn)一步整理規(guī)范。

基層政府部門整體支出績效指標(biāo)尤其是效益指標(biāo)存在“碎片化”的問題，在實際工作中“突出結(jié)果導(dǎo)向，重點考核實績”與基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、部門預(yù)算項目支出標(biāo)準(zhǔn)等銜接匹配存在諸多困難。 為解決這一問題，預(yù)算部門需要在財政部門的指導(dǎo)下，積極組織業(yè)務(wù)人員和財務(wù)人員進(jìn)行協(xié)同配合，立足多維視角和多元數(shù)據(jù)，借助專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)、會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、科研院所、高等院校等從事預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)的第三方機(jī)構(gòu)的成功經(jīng)驗和研究成果，運用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，不斷創(chuàng)新研究思路，提高績效指標(biāo)的客觀性和準(zhǔn)確性，深入推進(jìn)新時代中國特色社會主義政府績效管理制度提質(zhì)增效。

四、 市場監(jiān)督部門整體支出績效評價效益指標(biāo)優(yōu)化分析

（一）效益指標(biāo)設(shè)置問題原因分析

市場監(jiān)督部門作為政府職能部門，在設(shè)置效益指標(biāo)的過程中存在一些突出問題和實際困難，主要原因在于：一是由于部門職能分工細(xì)化和績效管理專業(yè)人員缺乏，將部門履職效益進(jìn)行綜合和提煉為抽象的指標(biāo)體系存在客觀上的困難；二是實際工作中能直接反映部門所在行業(yè)特征、職責(zé)特點和業(yè)務(wù)規(guī)律的效益指標(biāo)的針對性不足；三是缺乏能夠科學(xué)比較設(shè)定目標(biāo)與實施效益的量化指標(biāo)， 雖然在職能工作過程中采集和積累了大量數(shù)據(jù)， 但分類整理和動態(tài)分析等方面缺乏技術(shù)手段和思想方法。 由于上述問題和困難的存在， 基層市場監(jiān)督部門在經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益和可持續(xù)影響等效益指標(biāo)的設(shè)置上相對簡單， 一般難以設(shè)置三級指標(biāo)，經(jīng)常是“提高”“改善”或“較好”等定性描述，不能按照市場經(jīng)營主體及其市場行為，同時結(jié)合市場監(jiān)督管理的自身業(yè)務(wù)特點設(shè)置準(zhǔn)確具體、有針對性、可操作的效益指標(biāo)和績效標(biāo)準(zhǔn)， 需要進(jìn)一步加強(qiáng)部門的財務(wù)資金管理與市場監(jiān)管業(yè)務(wù)工作緊密銜接， 達(dá)成預(yù)算和績效管理一體化要求。

（二）效益指標(biāo)設(shè)置優(yōu)化實例分析

以市場監(jiān)督部門整體支出績效評價的效益指標(biāo)設(shè)置情況為例，社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和可持續(xù)發(fā)展等指標(biāo)分別從宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、履職社會影響、促進(jìn)綠色發(fā)展和組織實施預(yù)算績效管理等方面圍繞部門職責(zé)和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行研究：

1、社會效益指標(biāo)。 市場監(jiān)督部門在履職過程中要以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為目標(biāo)， 通過對市場的監(jiān)督管理，貫通上下游、產(chǎn)供銷各環(huán)節(jié)有效銜接， 強(qiáng)化公平競爭、 質(zhì)量分級和品牌創(chuàng)建，提升產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量和客戶滿意度，支持技術(shù)創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)升級，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)，實現(xiàn)社會效益。 參照《標(biāo)準(zhǔn)化效益評價 第2 部分：社會效益評價通則》（GB/T 3533.2—2017） 可以設(shè)置市場主體登記總體數(shù)量/增長率、 商標(biāo)和專利權(quán)登記總量/增長率、消費維權(quán)服務(wù)站建站率/覆蓋率、 行業(yè)重大事故發(fā)生率/傷亡人數(shù)降低率等作為社會效益的評價指標(biāo)。

2、經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)。 市場監(jiān)督部門作為政府機(jī)關(guān)，并不直接創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，但通過深化“放管服”改革，推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，不斷優(yōu)化營商環(huán)境、提升質(zhì)量品質(zhì)、維護(hù)消費者權(quán)益等具體市場管理和公共服務(wù)措施， 促進(jìn)資源要素順暢流動，推動市場主體創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)價值。參照《標(biāo)準(zhǔn)化效益評價 第1 部分：經(jīng)濟(jì)效益評價通則》（GB/T 3533.1—2017） 和所在地區(qū)的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計， 可以設(shè)置第三產(chǎn)業(yè)GDP增加值比重、社會消費品銷售總額/增長率、社會消費品零售總額/增長率等宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)作為經(jīng)濟(jì)效益的評價指標(biāo)。

3、生態(tài)效益指標(biāo)。市場監(jiān)督部門的生態(tài)效益體現(xiàn)在作為政府機(jī)關(guān)全面貫徹新發(fā)展理念，推動節(jié)能減排和做好碳達(dá)峰碳中和工作的成效。 直接的生態(tài)效益參照《節(jié)約型機(jī)關(guān)評價導(dǎo)則》（GB/T 29118—2012）從組織管理和制度建設(shè)、規(guī)劃與技術(shù)要求、建筑及設(shè)備的運行管理、行為節(jié)約等提煉資源利用水平指標(biāo)，如單位面積能耗、人均用電量、人均用水量、車均百公里油耗等作為生態(tài)效益的評價指標(biāo)；間接的生態(tài)效益參照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2018〕45 號）和《審批服務(wù)便民化工作指南》（GB/T 37277—2018），將簡化流程環(huán)節(jié)和推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”以提供高效便民的公共服務(wù)、 降低企業(yè)審批成本并增強(qiáng)全體公民的資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)意識， 實現(xiàn)社會整體生態(tài)效益的情況作為評價指標(biāo)， 可以設(shè)置服務(wù)事項網(wǎng)上覆蓋率、 政務(wù)服務(wù)大廳集中率、減證便民項目達(dá)成率、審批信息公開實現(xiàn)率等。 部門實施的具體項目可以參照《經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策生態(tài)環(huán)境影響分析技術(shù)指南（試行）》（環(huán)辦環(huán)評函〔2020〕590 號）和《環(huán)境管理 環(huán)境績效評價 指南》（GB/T 24031—2021）根據(jù)項目情況進(jìn)行設(shè)置。

4、可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)。市場監(jiān)督部門可持續(xù)性分析主要是對全面實施績效管理政策的規(guī)劃實施、后續(xù)整改、制度安排和管理措施等影響部門持續(xù)發(fā)展的因素進(jìn)行分析，參照《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10 號）可以設(shè)置基礎(chǔ)信息完整性、績效自評可用性、預(yù)決算信息公開性等方面的評價指標(biāo)。

5、社會公眾滿意度。 公眾滿意度是建立政務(wù)服務(wù)績效由企業(yè)和群眾評判的重要指標(biāo)，一般采取問卷調(diào)查的方式，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立政務(wù)服務(wù)“好差評”制度提高政務(wù)服務(wù)水平的意見》（國辦發(fā)〔2019〕51 號）以及《政務(wù)服務(wù)評價工作指南》（GB/T 39735—2020）等，從設(shè)置政務(wù)服務(wù)的完整、透明、便利、態(tài)度、廉政等五個維度進(jìn)行測評， 促進(jìn)市場監(jiān)督部門為企業(yè)和群眾提供全面規(guī)范、公開公平、便捷高效的公共服務(wù)， 提升企業(yè)和群眾辦事便利度和獲得感。

綜上，通過對市場監(jiān)督部門的效益指標(biāo)進(jìn)行分析和優(yōu)化，筆者設(shè)置了表1 中指標(biāo)作為市場監(jiān)督部門效益指標(biāo)。

表1 市場監(jiān)督部門效益指標(biāo)表

五、 完善部門整體支出績效評價效益指標(biāo)的建議

根據(jù)部門整體支出在績效指標(biāo)設(shè)置上存在的問題，結(jié)合對市場監(jiān)督管理部門進(jìn)行的實例分析和研究，并有針對性地提出改進(jìn)和優(yōu)化的思路和方法，為此，對構(gòu)建部門效益指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)提出如下建議：

（一）以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)， 深刻認(rèn)識全面實施績效管理的重要意義

進(jìn)行部門整體支出績效指標(biāo)設(shè)置的研究，要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，我國在全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)之后，乘勢而上開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的新時代，社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。 因此，財政資金的使用是為了更加有效保障和改善民生，深化財政制度改革立足新發(fā)展階段全面實施績效管理， 堅持以人民為中心的發(fā)展思想， 對接群眾需求實施公共服務(wù)供給側(cè)改革， 建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系， 更好發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。

（二）以部門管理職責(zé)和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃為核心， 逐步分解績效目標(biāo)并銜接配套為績效指標(biāo)

從部門職責(zé)出發(fā)， 明確相關(guān)財政支出的政策意圖， 根據(jù)有關(guān)中長期工作規(guī)劃對部門整體支出的總體績效目標(biāo)進(jìn)行歸納分析，明確預(yù)算完成的工作任務(wù)，將其分解成多個子目標(biāo)，細(xì)化任務(wù)清單，研究開展活動需要投入的資源數(shù)量以及成本要求，對產(chǎn)出的主要內(nèi)容、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和核心效果進(jìn)行整理和研究，通過統(tǒng)計、調(diào)查、評判對工作過程中獲取的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分類梳理，提取相關(guān)成果的定性表述和數(shù)據(jù)量化，并進(jìn)一步設(shè)置和優(yōu)化為高度關(guān)聯(lián)、重點突出、量化易評的績效指標(biāo)。

（三）以政務(wù)信息化和大數(shù)據(jù)分析技術(shù)為依托， 實現(xiàn)績效指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)明確化和約束動態(tài)化

將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于公共管理服務(wù)，統(tǒng)籌加快政務(wù)信息化建設(shè)， 加大公共數(shù)據(jù)資源開放共享， 不僅能提高決策科學(xué)性和服務(wù)效率， 還能推動政府治理的流程再造和服務(wù)模式的數(shù)字化及智能化， 動態(tài)強(qiáng)化績效管理的責(zé)任約束和激勵約束。 部門整體支出選定績效指標(biāo)應(yīng)參考相關(guān)基準(zhǔn)數(shù)據(jù)、 行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等并結(jié)合項目預(yù)期進(jìn)展等情況， 科學(xué)設(shè)定績效指標(biāo)的具體數(shù)值， 并能建設(shè)數(shù)據(jù)口徑一致的績效指標(biāo)數(shù)據(jù)庫以進(jìn)行橫向比較、 數(shù)據(jù)共享和經(jīng)驗借鑒。

（四）以第三方績效評價機(jī)構(gòu)廣泛參與為途徑， 創(chuàng)新財政預(yù)算管理方式及績效評價方法

不同于部門的內(nèi)部評估和自評， 專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)、會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、科研院所、高等院校等第三方機(jī)構(gòu)作為外部監(jiān)督在數(shù)據(jù)獲取、 知識積累和技術(shù)應(yīng)用等方面都具有一定的比較優(yōu)勢， 在參與預(yù)算績效管理過程中不僅能提供可用的績效信息，而且通過公眾參與、專家咨詢和媒體監(jiān)督等渠道有助于診斷問題并發(fā)現(xiàn)不足，從而提高各級政府增強(qiáng)服務(wù)意識，推動預(yù)算績效管理提質(zhì)增效，解決基層政府部門在績效管理過程中存在的諸如效益指標(biāo)的設(shè)置等實際問題。

總之， 全面實施預(yù)算績效管理是全面貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略的重要體現(xiàn)，要進(jìn)一步完善預(yù)算管理制度，提高財政資源配置效率和使用效益， 建立科學(xué)、合理、 規(guī)范的部門整體支出績效管理體系，提高預(yù)算管理水平和政策實施效果，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供堅實的財政資源保障。