交易成本視角下日本土壤污染防治策略與啟示

王 琳，王嬌嬌，曾輝祥

(1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖北 武漢 430074； 2.中南大學(xué) 商學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410083)

2018年5月2日，在全球土壤污染研討會(huì)上，聯(lián)合國(guó)糧食與農(nóng)業(yè)組織(FAO)發(fā)布了題為《土壤污染：隱藏的現(xiàn)實(shí)》的報(bào)告，概述了全球土壤污染現(xiàn)狀和主要污染物來(lái)源，指出土壤污染的潛在威脅已致使全球1/3的土壤退化。2014年我國(guó)發(fā)布的《全國(guó)土壤污染調(diào)查公報(bào)》顯示，我國(guó)土壤污染狀況總體不容樂(lè)觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地的土壤質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出，全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%。分土地利用類(lèi)型來(lái)看，耕地、林地、草地土壤的點(diǎn)位超標(biāo)率分別為19.4%、10.0%、10.4%。

面對(duì)日益窘迫的土壤污染困境，許多國(guó)家和地區(qū)都逐步通過(guò)立法與土壤修復(fù)技術(shù)探索來(lái)保護(hù)土壤、預(yù)防污染，并處理歷史遺留的污染問(wèn)題。自震驚全球的“痛痛病”爆發(fā)以來(lái)，經(jīng)過(guò)50多年的發(fā)展，日本在土壤污染防治領(lǐng)域取得顯著成效。為此，本文擬以日本為對(duì)象，分析其土壤污染防治策略，并從中汲取經(jīng)驗(yàn)?，F(xiàn)實(shí)中，每項(xiàng)污染防治政策的選擇與實(shí)施都離不開(kāi)成本核算，因而從交易成本視角分析日本土壤污染防治策略既具客觀性，又有現(xiàn)實(shí)可行性。

本研究首先明確了影響土壤污染防治交易成本的因素；然后在梳理日本土壤污染防治歷程的基礎(chǔ)上，比較其點(diǎn)源和非點(diǎn)源土壤污染地區(qū)應(yīng)用不同污染防治策略的交易成本和實(shí)施效果，基于成本效益原則總結(jié)科學(xué)有效的防治策略；最后，結(jié)合日本經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)土壤污染防治困境，提議從加強(qiáng)執(zhí)法力度和管理體制建設(shè)、強(qiáng)化工業(yè)污染物排放披露管理、推動(dòng)土壤污染預(yù)防綜合調(diào)查與分區(qū)治理相結(jié)合、提高公民土壤保護(hù)意識(shí)等方面優(yōu)化我國(guó)的土壤污染防治策略。

1 影響土壤污染交易成本的因素

交易成本理論最早是由科斯于1937年在對(duì)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上提出的，其主要觀點(diǎn)是：市場(chǎng)交易存在成本，因此我們必須對(duì)不同交易的特征進(jìn)行分析，區(qū)分不同特征的交易應(yīng)該選擇怎樣的組織機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)，從而達(dá)到節(jié)約交易成本的目的。此后，威廉姆森于1985年對(duì)交易成本理論做了進(jìn)一步的發(fā)展，從資產(chǎn)專(zhuān)用性、交易頻率和交易的不確定性3個(gè)維度來(lái)分析具體影響交易成本的因素。

在土壤污染防治過(guò)程中，任何一種治理策略的選擇和使用，都需要以成本核算為基礎(chǔ)。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來(lái)，土壤污染可以用外部性理論來(lái)解釋?zhuān)瑥亩鵀檎深A(yù)提供充分依據(jù)。通常，解決外部性問(wèn)題的辦法是自愿談判、公共機(jī)構(gòu)的干預(yù)等，如規(guī)定企業(yè)的排放標(biāo)準(zhǔn)、稅收再分配、政府對(duì)受污染者進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼等。選擇某種治理策略所產(chǎn)生的談判成本、管制費(fèi)用和行政成本，實(shí)質(zhì)上形成了交易成本。

與威廉姆森將交易成本應(yīng)用于產(chǎn)業(yè)組織的情境有所不同，由于土壤污染本身的隱蔽性、不可逆性和土地特定的產(chǎn)權(quán)屬性，土壤污染防治政策實(shí)施過(guò)程中所產(chǎn)生的交易成本，與產(chǎn)業(yè)組織中形成的交易成本在內(nèi)容上是有所區(qū)別的。具體表現(xiàn)為：交易主體通常圍繞土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)產(chǎn)生于監(jiān)管機(jī)構(gòu)、企業(yè)和社會(huì)公眾之間，而不是市場(chǎng)主體之間；談判成本、管制費(fèi)用和行政成本源自交易各方為降低信息不對(duì)稱所進(jìn)行的博弈行動(dòng)。一般來(lái)說(shuō)，土壤污染防治政策實(shí)施所引起的交易成本包括搜集信息的成本、交易主體的談判成本、政策的執(zhí)行成本。影響此類(lèi)交易成本的因素主要包括制度環(huán)境、交易的不確定性與頻率、交易主體的有限理性和交易主體的機(jī)會(huì)主義行為。

1.1 制度環(huán)境

首先，如果土地出讓方式的規(guī)制嚴(yán)格，土壤污染防治法律法規(guī)得到健全發(fā)展，“污染者付費(fèi)”原則的主體逐漸明晰，那么土壤污染治理中交易雙方的搜索成本和政策實(shí)施成本必然呈現(xiàn)降低趨勢(shì)。其次，自然資源公有制是當(dāng)今世界各國(guó)在制度設(shè)計(jì)時(shí)的普遍選擇。例如，俄羅斯、日本、韓國(guó)、意大利等國(guó)在法典中均明確規(guī)定自然資源歸國(guó)家所有。在我國(guó)，土地使用權(quán)的獲取方式主要有劃撥、出讓、轉(zhuǎn)讓3種方式，其中，土地出讓又包括招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌、協(xié)議4種具體方式。在土地行政主管部門(mén)與其他組織或個(gè)人簽訂出讓協(xié)議后，就明確了土地的使用方式與使用年限，即構(gòu)成土地這項(xiàng)實(shí)物的專(zhuān)用性。一般來(lái)說(shuō)，土地資產(chǎn)的專(zhuān)用性程度越高，資產(chǎn)也就越難從一種用途轉(zhuǎn)移到另一種用途，資產(chǎn)的轉(zhuǎn)換成本也就越大，交易成本也越高。

1.2 交易的不確定性與頻率

土壤污染防治政策實(shí)施過(guò)程中，交易的不確定性在于交易雙方違約造成交易失敗。交易主體違約的可能性越大，不確定性越高，交易各方在政策執(zhí)行前后需要搜集的信息就越多，從而致使搜索成本、談判成本、執(zhí)行成本增加。

交易發(fā)生的頻率越高，則越有利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)與社會(huì)主體之間建立明確的交易規(guī)則，頻繁的合作會(huì)使得交易主體之間的談判成本和執(zhí)行成本大大降低。原因在于，交易主體各方通過(guò)頻繁發(fā)生交易、建立長(zhǎng)期合作關(guān)系，基于經(jīng)驗(yàn)和信任原則，無(wú)需反復(fù)重新簽訂合作協(xié)議，從而節(jié)約了信息搜索成本和互相博弈的成本。同時(shí)，這也有利于增加交易主體之間持續(xù)合作的愿望，減少機(jī)會(huì)主義行為。

1.3 交易主體的有限理性

由于交易主體各方均存在有限理性，交易信息的獲取成本、執(zhí)行交易時(shí)的討價(jià)還價(jià)成本都會(huì)增加。同時(shí)，土壤污染防治政策的實(shí)施難度也會(huì)增加，隨之而來(lái)的就是履約成本的增大。在土壤污染防治政策實(shí)施過(guò)程中，有限理性意味著交易各方從做出交易決策到實(shí)施交易政策的始末，會(huì)耗費(fèi)巨大的時(shí)間成本和交易方案調(diào)整成本，尤其是像政府指定企業(yè)安裝土壤修復(fù)處理設(shè)備這樣技術(shù)復(fù)雜的交易，往往會(huì)存在耗時(shí)久、技術(shù)方案反復(fù)調(diào)整的問(wèn)題，交易主體的有限理性將使得交易成本增加。

1.4 交易主體的機(jī)會(huì)主義行為

威廉姆森指出，機(jī)會(huì)主義行為是交易費(fèi)用研究的核心概念，尤其是對(duì)于涉及交易專(zhuān)用性物質(zhì)資本的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來(lái)說(shuō)。所謂的機(jī)會(huì)主義行為是指，人們?cè)诮灰走^(guò)程中，不僅追求個(gè)人利益的最大化，而且通過(guò)不正當(dāng)?shù)氖侄蝸?lái)謀求自身的利益。工業(yè)生產(chǎn)中排放的廢水、廢氣、廢渣(合稱為工業(yè)“三廢”)是造成土壤污染的主要污染源。在土壤污染防治中，某些工業(yè)企業(yè)違規(guī)領(lǐng)取環(huán)保資金，或利用地方政府監(jiān)管漏洞長(zhǎng)期閑置治污設(shè)施，或在夜晚通過(guò)暗管大量超標(biāo)排放未經(jīng)處理的工業(yè)“三廢”。這些均構(gòu)成典型的機(jī)會(huì)主義行為。監(jiān)管機(jī)構(gòu)控制企業(yè)機(jī)會(huì)主義行為的措施往往是制定更加嚴(yán)厲的規(guī)章制度或增加監(jiān)控頻次，但繁瑣的政策規(guī)制毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)增加土壤污染防治的交易成本。

2 日本土壤污染防治歷程

日本是全球最早發(fā)現(xiàn)土壤污染的國(guó)家，在50余年的土壤污染防治歷程中，逐漸形成了完備且系統(tǒng)的土壤污染防治管理體系。在立法和執(zhí)法上，日本較早地區(qū)分了農(nóng)業(yè)用地土壤污染和城市工廠跡地土壤污染2種情況，并分別制定《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》和《土壤污染防治法》予以規(guī)范(表1)。

2.1 農(nóng)業(yè)用地

在日本，“痛痛病”爆發(fā)以后，針對(duì)土地污染的防治對(duì)策開(kāi)始被嚴(yán)格執(zhí)行?！巴赐床　笔怯墒秤面k污染大米而引發(fā)的一種與污染有關(guān)的疾病，起源于富山地區(qū)的金祖河流域?！巴赐床　痹?910年首次被發(fā)現(xiàn)，但直到1955年才廣為人知。1968年，日本衛(wèi)生和福利部宣布，造成“痛痛病”的原因是某礦業(yè)設(shè)施排放污染水造成土壤鎘污染。值此社會(huì)背景，在1970年的日本國(guó)會(huì)特別會(huì)議上共制定、修訂了14項(xiàng)關(guān)于環(huán)境污染的法律，其中一項(xiàng)主要的法律改革是在《環(huán)境污染控制基本法》下增加“土壤污染”作為一種典型的污染。此外，在這次國(guó)會(huì)特別會(huì)議上，還頒布了《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》(APSCAL)和《企業(yè)家負(fù)擔(dān)公共污染控制工程費(fèi)用法》(AEBCPPCW)。《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》規(guī)定了嚴(yán)格的重金屬排放標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)用地土壤管制措施?！镀髽I(yè)家負(fù)擔(dān)公共污染控制工程費(fèi)用法》規(guī)定，即使地方政府對(duì)受污染的農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行了整治，也可以強(qiáng)制污染責(zé)任方承擔(dān)費(fèi)用。該法確立后，“污染者自付”原則成為日本環(huán)境污染控制措施的普遍規(guī)則。

表1 日本處理土地污染的兩項(xiàng)法律大綱

2.2 城市用地

在日本，城市土壤環(huán)境保護(hù)政策的重點(diǎn)是防止污染。工廠或車(chē)間排放的廢水、煤煙或煙霧受到《水污染控制法》或《空氣污染控制法》的管制，廢物處置受《廢物管理及公眾潔凈法》規(guī)管。20世紀(jì)90年代，日本在關(guān)閉的工廠或?qū)嶒?yàn)室所在的城市地區(qū)，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)被有害物質(zhì)污染的土壤。為解決這些問(wèn)題，政府修訂了環(huán)境管理的目標(biāo)，并分別于1991年和1997年頒布了土壤污染和地下水污染的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。兩年后，日本頒布《反二惡英特別措施法》，以解決二惡英污染問(wèn)題。之后，于2002年頒布《土壤污染防治法》，規(guī)定土壤污染的嚴(yán)格責(zé)任、連帶責(zé)任和溯及責(zé)任一體化的民事責(zé)任制度，以及對(duì)指定污染區(qū)的管制和懲罰方式。由此，日本城市土地污染防治法正式啟動(dòng)。

綜上，日本通過(guò)《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防止法》《企業(yè)家負(fù)擔(dān)公共污染控制工程費(fèi)用法》《土壤污染防治法》為農(nóng)業(yè)用地和“城市型”土壤污染的治理提供了專(zhuān)門(mén)法律保障。

3 日本土壤污染防治政策工具

經(jīng)過(guò)50多年的發(fā)展，日本對(duì)防治土壤污染問(wèn)題的對(duì)策進(jìn)行了系統(tǒng)的完善。大體上，可將其土壤污染防治政策分為政策規(guī)制、經(jīng)濟(jì)工具和教育工具3類(lèi)。

3.1 政策規(guī)制

3.1.1 制定排放標(biāo)準(zhǔn)

制定排放標(biāo)準(zhǔn)是指，日本政府針對(duì)不同的排放源制定相應(yīng)的排放標(biāo)準(zhǔn)，并監(jiān)測(cè)排放源的執(zhí)行動(dòng)態(tài)，以達(dá)到減少社會(huì)污染的目的。當(dāng)排放污染物的企業(yè)的邊際私人成本不等于邊際社會(huì)成本(包括對(duì)受害者造成的污染損害的邊際成本)時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生負(fù)外部性。在這種情況下，社會(huì)最優(yōu)污染量是邊際社會(huì)效益等于邊際社會(huì)成本的量。因此，監(jiān)管當(dāng)局可通過(guò)要求企業(yè)排放低于這一水平的污染物來(lái)達(dá)到社會(huì)最優(yōu)污染量。

但這一工具的局限在于，為了監(jiān)測(cè)企業(yè)的排放情況，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要定期測(cè)量某一受保護(hù)區(qū)域內(nèi)的污染物濃度。然而，與空氣、河流或湖泊等不同，日本的土地通常屬于私人或組織占用，政府實(shí)施定期檢測(cè)的難度較大。

3.1.2 規(guī)定生產(chǎn)方法

規(guī)定生產(chǎn)方法，又稱指定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，是指日本政府會(huì)要求可能造成污染的企業(yè)使用某種污染控制技術(shù)或安裝某種控制污染的設(shè)備。但是，這種規(guī)定可能會(huì)剝奪企業(yè)選擇和采用生產(chǎn)技術(shù)的自由，妨礙企業(yè)進(jìn)行有效的生產(chǎn)。因此，企業(yè)往往不愿開(kāi)發(fā)更有效的技術(shù)來(lái)控制排放。

就可行性而言，這項(xiàng)措施較制定排放標(biāo)準(zhǔn)更有優(yōu)勢(shì)。這是因?yàn)?，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以在生產(chǎn)階段管理有害物質(zhì)。特別是對(duì)于很難監(jiān)控污染排放量的非點(diǎn)源土壤污染地區(qū)，在生產(chǎn)階段實(shí)施污染控制尤為重要。此外，在許多情況下，小公司可能沒(méi)有能力來(lái)開(kāi)發(fā)減少污染的技術(shù)，為其指定特定的生產(chǎn)技術(shù)相對(duì)而言更具可行性。

3.1.3 分區(qū)制

分區(qū)制，又稱土地使用管制，是指管理當(dāng)局在特定地塊限制生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，例如在指定地區(qū)禁止使用會(huì)造成污染的有害物質(zhì)。它是對(duì)生產(chǎn)過(guò)程中允許使用的材料種類(lèi)進(jìn)行的限制，是防治土地污染，特別是防治污染土地對(duì)地下水造成污染的一種切實(shí)有效的措施。禁止在指定區(qū)域內(nèi)使用指定物質(zhì)對(duì)減少該區(qū)域污染的效果較為明顯，因此這一政策常用于污染敏感地區(qū)，如水源地區(qū)、河流流域或湖泊。

3.2 經(jīng)濟(jì)工具

3.2.1 稅費(fèi)

庇古稅是有效治理環(huán)境外部性的措施，其作用機(jī)理是根據(jù)污染者所造成的危害程度對(duì)其征收稅額，目的是在負(fù)外部性的情況下達(dá)到最優(yōu)污染水平，具體做法是監(jiān)管者根據(jù)企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生的邊際社會(huì)成本和邊際私人成本之間的差額對(duì)企業(yè)的污染排放征稅。就其實(shí)質(zhì)而言，庇古稅實(shí)質(zhì)上是排放污染物的價(jià)格。要實(shí)施庇古稅，監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須知道邊際社會(huì)效益曲線、邊際社會(huì)成本曲線和每個(gè)企業(yè)的邊際私人成本曲線等信息。實(shí)際中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)很難獲得此類(lèi)信息。因此，庇古稅作為一項(xiàng)環(huán)境政策措施，實(shí)施難度很大。

排放收費(fèi)，是一種通過(guò)設(shè)定目標(biāo)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)超標(biāo)排放量進(jìn)行收費(fèi)來(lái)減少污染的措施，這一措施可以鼓勵(lì)污染者開(kāi)發(fā)環(huán)保節(jié)能新技術(shù)以減少污染。排放收費(fèi)雖然符合成本效益原則，但最優(yōu)排放量需經(jīng)多次調(diào)整才能達(dá)到理想的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。為了有效地實(shí)施排放收費(fèi)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須監(jiān)控不斷變化的污染源數(shù)量和可用于減少污染的技術(shù)變化。此外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還需要根據(jù)其不斷監(jiān)測(cè)的結(jié)果，定期調(diào)整收費(fèi)數(shù)額。同時(shí)，在設(shè)置或變更收費(fèi)金額方面，極可能會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題。例如，如果排放費(fèi)用的數(shù)額經(jīng)常改變，企業(yè)必須應(yīng)付業(yè)務(wù)的不確定性，導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能會(huì)遭到目標(biāo)公司，甚至整個(gè)行業(yè)的抵制而難以實(shí)行這些措施。因此，作為一項(xiàng)旨在解決土地污染的措施，排放收費(fèi)的有效性很低。

一種可用于替代排放收費(fèi)的辦法是在生產(chǎn)階段征稅或收費(fèi)，如對(duì)生產(chǎn)過(guò)程投入的特定污染物質(zhì)征稅。這將增加公司的邊際生產(chǎn)成本，倒逼公司采用環(huán)保材料進(jìn)行生產(chǎn)，因此是一種能夠減少特定污染物質(zhì)使用的有效方法。然而，這項(xiàng)措施也存在如下缺點(diǎn)：第一，監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須不斷地研究減少污染的技術(shù)進(jìn)步，因?yàn)榧夹g(shù)進(jìn)步可能會(huì)改變企業(yè)邊際成本或邊際效益；第二，監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須根據(jù)企業(yè)邊際成本或邊際效益的變化來(lái)調(diào)整稅收或收費(fèi)金額；第三，不同地區(qū)減少污染的緊迫性不同，但很難根據(jù)每個(gè)地區(qū)的情況確定適當(dāng)?shù)亩愂栈蚴召M(fèi)；第四，在成功減少特定有害物質(zhì)的使用后，企業(yè)可能會(huì)改用其他有害物質(zhì)，這可能會(huì)造成新的污染問(wèn)題；第五，由于并沒(méi)有禁止企業(yè)使用這些特定物質(zhì)，該措施減少極端有害物質(zhì)污染的有效性較低。

雖然在生產(chǎn)階段征稅或收費(fèi)的方法存在著一些缺點(diǎn)，但這一措施可以在不監(jiān)測(cè)所有排放源的情況下實(shí)施。因此，作為一種治理土地污染的經(jīng)濟(jì)工具，稅費(fèi)在針對(duì)點(diǎn)源和非點(diǎn)源的土壤污染防治管理中都比較容易實(shí)施。

3.2.2 補(bǔ)貼

行政當(dāng)局可以采用補(bǔ)貼的形式引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體采取適當(dāng)?shù)男袆?dòng)，以實(shí)現(xiàn)有效的污染管控，具體的形式包括發(fā)放排放補(bǔ)貼、補(bǔ)貼受害者，和補(bǔ)貼能夠修復(fù)污染或減少污染的技術(shù)。其中，向污染者提供補(bǔ)貼以鼓勵(lì)企業(yè)減少污染排放的措施很難實(shí)施。這是因?yàn)椋阂环矫?，補(bǔ)貼制下監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要獲得所有污染源的排放量，而這將會(huì)耗費(fèi)巨大的搜索成本和執(zhí)行成本；另一方面，補(bǔ)貼排放者增加了排放污染物企業(yè)的利潤(rùn)，可能會(huì)降低企業(yè)退出產(chǎn)生污染行業(yè)的傾向，甚至?xí)黾游廴拘袠I(yè)新的進(jìn)入者，從而增加污染。如果補(bǔ)貼來(lái)自稅收，這還會(huì)導(dǎo)致收入再分配的扭曲。此外，對(duì)污染者的補(bǔ)貼也違反了“污染者付費(fèi)”原則，難以取得社會(huì)共識(shí)。

3.2.3 排污許可證交易

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是交換經(jīng)濟(jì)，在市場(chǎng)中交換商品的實(shí)質(zhì)是交換產(chǎn)權(quán)，可交易性是產(chǎn)權(quán)界定的主要屬性，明晰的產(chǎn)權(quán)也是在交易中不斷演進(jìn)的。由此，排污權(quán)交易應(yīng)運(yùn)而生。發(fā)放可轉(zhuǎn)讓的排放許可證是有效減少污染的另一種經(jīng)濟(jì)工具。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在排放量限制范圍內(nèi)為每個(gè)排放主體分配一定數(shù)量的排放許可，然后，排放方可以自由交易這些許可證。如果許可證的價(jià)格低于其邊際減排成本，排放方將購(gòu)買(mǎi)額外的許可證并增加排放量；相反，如果許可證價(jià)格高于其邊際減排成本，排放方就會(huì)減少排放，并出售剩余的許可證。因此，排污許可證交易可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制有效地實(shí)現(xiàn)社會(huì)最優(yōu)的污染排放，而監(jiān)管者則無(wú)需獲得關(guān)于污染者的邊際成本和邊際效益信息。

3.3 教育工具

3.3.1 責(zé)任法

責(zé)任法是基于受害方必須得到不法之人的補(bǔ)償這樣一種思想而設(shè)計(jì)的，通過(guò)污染者對(duì)受害者的補(bǔ)償來(lái)控制污染的一種方法。這一計(jì)劃旨在鼓勵(lì)潛在的污染者預(yù)防污染，并將污染損害的成本內(nèi)部化。

責(zé)任法不僅可以在經(jīng)濟(jì)上補(bǔ)償污染受害者，而且可以有效防止污染。與命令控制規(guī)則不同，使用責(zé)任法的方案更多地依賴于法律懲罰和相關(guān)主體的環(huán)保責(zé)任意識(shí)，管理成本很低，監(jiān)管者不需要監(jiān)控每個(gè)排放源。然而，由于受害者需要在成功判決之前承擔(dān)提起訴訟的費(fèi)用，受害者往往不會(huì)輕易提起訴訟。如果受害者不太可能起訴污染者，那么這種方法就會(huì)失效。另外，當(dāng)污染造成的損害未被發(fā)現(xiàn)，或當(dāng)受害者因不能確定造成污染的責(zé)任人而無(wú)法起訴污染者時(shí)，這個(gè)方案同樣不起作用。此外，即使污染者能夠被確定，受害者也對(duì)其進(jìn)行了起訴，但當(dāng)污染企業(yè)面臨破產(chǎn)時(shí)，受害者在此情況下也極有可能得不到賠償。由此可見(jiàn)，該方案以訴訟為前提，雖然管理成本較低，但司法成本有時(shí)也可能很高。

3.3.2 污染物釋放與轉(zhuǎn)移登記制度

2004年，日本大范圍推行一種激勵(lì)特定公司自愿控制特定化學(xué)物質(zhì)使用的措施，即特定化學(xué)物質(zhì)環(huán)境登記管理制度，簡(jiǎn)稱PRTR制度。首先，該制度要求公司向政府報(bào)告釋放或轉(zhuǎn)移的特定化學(xué)物質(zhì)的數(shù)量；然后，政府部門(mén)披露從這些公司收集的數(shù)據(jù)，從而加強(qiáng)土地污染問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)管理。土地污染問(wèn)題通常是區(qū)域性的，通過(guò)披露各公司的排放數(shù)據(jù)，可使區(qū)域內(nèi)的企業(yè)和居民共享污染風(fēng)險(xiǎn)信息，從而敦促企業(yè)和民眾自愿控制污染，以達(dá)到管理某一地區(qū)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的目的。

4 交易成本下日本土壤污染防治的最優(yōu)策略

在生產(chǎn)和排放階段都會(huì)產(chǎn)生點(diǎn)源污染和非點(diǎn)源污染，因此根據(jù)污染源是否可識(shí)別來(lái)區(qū)分點(diǎn)源和非點(diǎn)源，并相應(yīng)采取不同的防治策略就顯得尤為關(guān)鍵。以下從交易成本視角，進(jìn)一步分析日本在點(diǎn)源土壤污染地區(qū)和非點(diǎn)源土壤污染地區(qū)所實(shí)施的不同政策工具。

4.1 點(diǎn)源土壤污染地區(qū)

點(diǎn)源污染的污染源一般可以識(shí)別且相對(duì)穩(wěn)定，如工廠生產(chǎn)的“三廢”或家庭生活垃圾的排放，其特點(diǎn)是污染集中度高，比非點(diǎn)源污染更易控制。日本土壤污染者與受害者的關(guān)系一般是企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與個(gè)人。根據(jù)成本效益原則，點(diǎn)源土壤污染防治的有效策略在于綜合運(yùn)用制定排放標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定生產(chǎn)方法、分區(qū)、補(bǔ)貼、責(zé)任法、PRTR制度(表2)。在3類(lèi)工具中，雖然制定排放標(biāo)準(zhǔn)需要政府定期監(jiān)控企業(yè)的排放量，政府的執(zhí)行成本較高，但由于點(diǎn)源土壤污染地區(qū)的污染源易識(shí)別，交易成本只在企業(yè)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間產(chǎn)生，政策實(shí)施效果還比較理想。經(jīng)濟(jì)工具與教育工具的交易成本的承擔(dān)者均涉及企業(yè)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和生活居民。教育工具建立在培養(yǎng)企業(yè)和個(gè)人環(huán)保意識(shí)的基礎(chǔ)之上，搜索成本與執(zhí)行成本最低。經(jīng)濟(jì)工具本質(zhì)上是一種“先污染后治理”的措施，在稅費(fèi)或補(bǔ)貼的倒逼作用下企業(yè)被迫減排，交易三方在市場(chǎng)信息不對(duì)稱和相互博弈中，往往會(huì)產(chǎn)生較高的談判成本。

4.1.1 污染源排放管制標(biāo)準(zhǔn)

表2 日本點(diǎn)源污染地區(qū)的土壤污染防治策略分析

但是，實(shí)施制定排放標(biāo)準(zhǔn)這一策略時(shí)，理論上都道府縣需要收集企業(yè)的邊際社會(huì)成本曲線、邊際社會(huì)效益曲線和邊際私人成本曲線等信息，實(shí)際上政府獲得這些資料的難度較大且周期較長(zhǎng)，搜索成本和執(zhí)行成本很高；因此，一般認(rèn)為，采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)管制在可識(shí)別污染源的點(diǎn)源污染地區(qū)效果良好，但不適用于非點(diǎn)源土壤污染地區(qū)。

4.1.2 責(zé)任法激勵(lì)企業(yè)自主減排

使用責(zé)任法的方案旨在激勵(lì)每個(gè)排放源自愿采取適當(dāng)?shù)男袆?dòng)以有效減少污染，執(zhí)行成本較低，是管理點(diǎn)源土壤污染的有效方法。然而，社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位較低的公司，如小公司，可能無(wú)法通過(guò)主動(dòng)調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的辦法來(lái)達(dá)到有效防止污染的要求；因此，這一計(jì)劃極有可能無(wú)法有效激勵(lì)小企業(yè)主動(dòng)防止污染。同理，該方案對(duì)非點(diǎn)源土壤污染地區(qū)的管理也是無(wú)效的。

表3 日本有害物質(zhì)統(tǒng)一排水標(biāo)準(zhǔn)

4.1.3 分區(qū)規(guī)制，指定生產(chǎn)技術(shù)

在日本，城市里有各種用途的小場(chǎng)地，居民往往暴露在土壤或地下水污染的危險(xiǎn)之中。監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)土壤或地下水系統(tǒng)的不同性質(zhì)設(shè)定分區(qū)，對(duì)那些在分區(qū)地所設(shè)立的中小公司，政府將指定其采用特定的生產(chǎn)技術(shù)(減少污染的技術(shù))以實(shí)現(xiàn)對(duì)污染地塊的分類(lèi)分區(qū)管理。2001年，東京都政府開(kāi)始計(jì)劃搬遷位于原東京中央?yún)^(qū)的批發(fā)市場(chǎng)，搬遷的新址以前是東京煤氣公司的一個(gè)煤氣制造廠所在地，此地塊存在高濃度的苯和重金屬污染超標(biāo)問(wèn)題。但是，東京都政府對(duì)搬遷項(xiàng)目的安全性和成本缺乏詳細(xì)論證，也未能向公眾披露相關(guān)污染信息，作為土壤污染防治措施之一的部分建設(shè)工作并未開(kāi)展，只是進(jìn)行了簡(jiǎn)單的污染修復(fù)(如清除污染土壤，代之以去污土壤，堆砌新土壤)，之后便宣布將新建批發(fā)市場(chǎng)。然而，在一些新建筑中，地下污染已經(jīng)形成，舊建筑物所殘留的地下空間卻一直沒(méi)有被新土壤所填充。由于事實(shí)真相與東京都政府向市民公開(kāi)宣布的內(nèi)容相矛盾，該事件引發(fā)民眾強(qiáng)烈不滿，成為一個(gè)典型的特別有爭(zhēng)議的點(diǎn)源污染案例。自此，日本政府開(kāi)始采取嚴(yán)格的分區(qū)制，工業(yè)區(qū)內(nèi)的場(chǎng)地只限用于工業(yè)工廠，而不能用于居民住宅或商業(yè)用地。分區(qū)管理在提高土壤修復(fù)集中度的同時(shí)，可以有效地降低交易成本。

4.1.4 PRTR制度

在日本，根據(jù)PRTR制度，某些公司可自愿對(duì)排放物或轉(zhuǎn)移指定化學(xué)物質(zhì)進(jìn)行信息披露，從而促使企業(yè)加強(qiáng)自身的環(huán)保意識(shí)。使用責(zé)任法的方案通常與訴訟有關(guān)，搜查成本、談判成本和執(zhí)行成本由有關(guān)各方承擔(dān)；但PRTR制度的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)自動(dòng)控制化學(xué)物質(zhì)的排放，因此對(duì)監(jiān)管的要求程度低，執(zhí)行成本也低。

相較而言，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)工具會(huì)產(chǎn)生較高的執(zhí)行成本。例如，要實(shí)施排污許可證交易制度，為了保障制度有效，都道府縣需要調(diào)查持有排放許可證的企業(yè)是否遵守排放標(biāo)準(zhǔn)。此外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還需要調(diào)查所有持證企業(yè)的排放量，并更新所有權(quán)轉(zhuǎn)讓后持證方的排污量最新記錄。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政成本可能很高。此外，從排污許可證交易的市場(chǎng)成交價(jià)角度衡量，當(dāng)排放方交易其排污許可證時(shí)，他們必須承擔(dān)很高的交易成本。從這一角度出發(fā)，排污許可證交易作為一種治理土地污染的措施是無(wú)效的，因?yàn)槎嫉栏h需要時(shí)刻監(jiān)控所有排污許可證持有者的土地污染排放情況。

4.2 非點(diǎn)源土壤污染地區(qū)

不同于點(diǎn)源污染地區(qū)，非點(diǎn)源土壤污染是指污染物從非特定地點(diǎn)，在降水或融雪的沖刷作用下，通過(guò)徑流過(guò)程和匯入受納水體等方式間接引起的土壤污染。在日本，非點(diǎn)源土壤污染地塊由于污染者與受害者的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，污染源頭不易監(jiān)察，搜索成本十分巨大。這就決定了政策規(guī)制的效果往往不佳。若要制定排放標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定生產(chǎn)方式，都道府縣的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一方面需要經(jīng)常監(jiān)控工廠是否使用了特定的設(shè)備或技術(shù)，另一方面還需要持續(xù)關(guān)注更有效的排污新技術(shù)的發(fā)展；因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政成本很高。相較而言，教育工具具有交易成本低的顯著特征，然而責(zé)任法是在“污染者付費(fèi)”原則之上建立的一種懲罰機(jī)制，雖然交易成本較低，但實(shí)施前提是污染源頭可識(shí)別，故而在非點(diǎn)源污染地塊也無(wú)法奏效。雖然針對(duì)非點(diǎn)源土壤污染防治的高效策略十分有限，但適用于點(diǎn)源污染地區(qū)的分區(qū)治理、補(bǔ)貼、PRTR制度在非點(diǎn)源污染地區(qū)同樣奏效(表4)。

4.2.1 分區(qū)實(shí)施補(bǔ)貼

分區(qū)治理可以規(guī)定土地的使用權(quán)限，因而在點(diǎn)源土壤污染地區(qū)和非點(diǎn)源土壤污染地區(qū)都有效果。補(bǔ)貼制度很容易被生產(chǎn)企業(yè)所接受，故其在日本非點(diǎn)源土壤污染地區(qū)普遍得到較好執(zhí)行。而且，社會(huì)作為減少污染的利益接受者，承擔(dān)資助補(bǔ)貼的費(fèi)用也具有一定的合理性。KBETI(關(guān)東經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)局)于2012年對(duì)日本企業(yè)進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大公司的土壤污染調(diào)查和治理措施實(shí)施比例較高，而小公司的實(shí)施比例較低，近70%的受訪者表示土壤污染調(diào)查補(bǔ)貼制度和應(yīng)對(duì)措施是促進(jìn)工廠運(yùn)營(yíng)等過(guò)程中控制土壤污染的理想措施。有足夠資金的大企業(yè)可以主動(dòng)適應(yīng)控制污染排放的要求；但對(duì)于資金緊張的小公司來(lái)說(shuō)，實(shí)施補(bǔ)貼是管理非點(diǎn)源土壤污染地區(qū)減少污染的有效措施。

4.2.2 PRTR制度

非點(diǎn)源污染往往存在于居民的日常生活中，因此居民在一定程度上承受土地污染的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是不可避免的。根據(jù)PRTR制度和土壤污染防治法規(guī)，日本居民需要了解附近排污企業(yè)的土地污染風(fēng)險(xiǎn)，并及時(shí)與污染企業(yè)和市政當(dāng)局加強(qiáng)溝通。從運(yùn)行效果來(lái)看，PRTR制度在治理非點(diǎn)源污染上發(fā)揮著積極作用。

表4 日本非點(diǎn)源污染地區(qū)土壤污染防治策略分析

5 結(jié)論與建議

本文基于日本近50年來(lái)在土壤污染防治歷程中對(duì)各種政策規(guī)制、經(jīng)濟(jì)工具、教育工具的運(yùn)用和比較分析，從交易成本視角出發(fā)，比較日本在點(diǎn)源和非點(diǎn)源土壤污染地區(qū)實(shí)施以上污染防治策略的搜索成本、談判成本和執(zhí)行成本，得出不同污染類(lèi)型的最佳防治策略組合。日本對(duì)點(diǎn)源土壤污染實(shí)現(xiàn)有效防治的策略在于綜合運(yùn)用政策規(guī)制、經(jīng)濟(jì)工具和教育工具；而對(duì)于非點(diǎn)源土壤污染地區(qū)來(lái)說(shuō)，污染源頭不易監(jiān)察，搜索成本巨大，命令性政策規(guī)制的效果不佳，有效的防治策略是運(yùn)用交易成本較低的教育工具。研究成果可為我國(guó)土壤污染防治提供一定的借鑒。

基于前文分析，提出如下建議。

5.1 加強(qiáng)執(zhí)法力度與管理體制建設(shè)

日本在土壤污染防治過(guò)程中，通過(guò)《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防止法》《土壤污染防治法》劃分土壤污染地塊，對(duì)農(nóng)業(yè)、工業(yè)用地分別確定目標(biāo)進(jìn)行立法規(guī)范保護(hù)。我國(guó)《土壤污染防治法》的頒布標(biāo)志著我國(guó)土壤污染防治工作已有法可依，但對(duì)比日本相關(guān)立法研究和應(yīng)用的發(fā)展趨勢(shì)，我國(guó)對(duì)土壤的保護(hù)不應(yīng)僅局限在對(duì)已污染土壤的治理上，還應(yīng)注重對(duì)土壤污染或表土破壞的預(yù)防。在貫徹建立全過(guò)程的土壤管控體系，確保土壤保護(hù)、治理和監(jiān)控一體化的過(guò)程中，建議給予地方政府一定的自主權(quán)，可以參照日本的做法，由中央政府制定統(tǒng)一的排污限制標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)允許各級(jí)地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐奈廴颈O(jiān)察狀況，追加更為嚴(yán)格的排污標(biāo)準(zhǔn)并報(bào)國(guó)家相關(guān)部門(mén)備案。鼓勵(lì)和推動(dòng)各級(jí)地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)赝寥佬再|(zhì)制定地方性的土壤污染防治條例與排污限制。

針對(duì)我國(guó)土壤保護(hù)的實(shí)際情況和發(fā)展需要，建議加強(qiáng)執(zhí)法力度和管理體制建設(shè)，清晰規(guī)定國(guó)土、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、市容等相關(guān)部門(mén)的職責(zé)權(quán)限，在土壤污染防治中多部門(mén)聯(lián)動(dòng)，杜絕管理主體互相推諉的現(xiàn)象。

5.2 強(qiáng)化工業(yè)污染物排放披露管理

在我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，工業(yè)“三廢”是造成土壤污染的重要源頭。要預(yù)防土壤污染，關(guān)鍵是要將可持續(xù)的生態(tài)文明理念貫穿于城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，從工業(yè)企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)抓起。我國(guó)可以借鑒日本的PRTR制度，建設(shè)完善公司自愿控制污染物排放的披露管理系統(tǒng)。首先，該系統(tǒng)應(yīng)實(shí)現(xiàn)公司向政府報(bào)告其釋放“三廢”的數(shù)量；其次，對(duì)外披露每家公司的排放數(shù)據(jù)，從而敦促企業(yè)自愿控制污染物排放，加強(qiáng)社會(huì)對(duì)工業(yè)企業(yè)的排污監(jiān)督，降低環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)。

5.3 土壤污染預(yù)防綜合調(diào)查與分區(qū)治理相結(jié)合

進(jìn)行土壤污染防治工作的必要條件是獲取完善的數(shù)據(jù)資料。日本的《土壤污染對(duì)策法施行令》規(guī)定了管理土地的種類(lèi)、實(shí)施土壤污染狀況調(diào)查的基準(zhǔn)、調(diào)查命令和處置命令等要件；《土壤污染對(duì)策法施行規(guī)則》對(duì)土壤污染調(diào)查的程序、方法和相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)做出了規(guī)定，要求土地所有人進(jìn)行調(diào)查并實(shí)施污染清潔。我國(guó)應(yīng)當(dāng)在已經(jīng)進(jìn)行的全國(guó)土壤污染狀況普查的基礎(chǔ)上，出臺(tái)土壤污染防治法施行規(guī)則，明確實(shí)施土壤污染狀況調(diào)查的基準(zhǔn)，對(duì)土壤污染調(diào)查的程序和方法作出明確規(guī)定，并在此基礎(chǔ)上開(kāi)展普查和專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查相結(jié)合的土壤污染調(diào)查工作，具體可包括工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地和居民住宅土地利用情況，耕地種植結(jié)構(gòu)與規(guī)模，農(nóng)藥、化肥、農(nóng)用塑料薄膜等生產(chǎn)資料使用狀況，工業(yè)污染源和污染物排放情況等。

同時(shí)，可以借鑒日本土壤污染防治的經(jīng)驗(yàn)，在健全土壤污染防治法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系的同時(shí)，根據(jù)成本效益原則，在點(diǎn)源污染地區(qū)，實(shí)施制定排放標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定生產(chǎn)方法、稅費(fèi)、排污許可證交易、加強(qiáng)責(zé)任教育等政策；在非點(diǎn)源污染地區(qū)，實(shí)施污染源信息披露制度，對(duì)工農(nóng)業(yè)用地和住宅用地按污染等級(jí)分區(qū)管理并劃分土地使用權(quán)限，劃定優(yōu)先保護(hù)區(qū)域進(jìn)行分區(qū)防控，按照區(qū)域受污染程度分地塊實(shí)施污染防治，從而實(shí)現(xiàn)高效的土壤污染防治。

5.4 提高公民土壤保護(hù)意識(shí)

學(xué)習(xí)日本環(huán)保教育“從娃娃抓起，全民總動(dòng)員”的經(jīng)驗(yàn)，提高公民對(duì)土壤質(zhì)量重要性的認(rèn)知。在日本，環(huán)境教育有明確的法律依據(jù)，制定的《環(huán)境教育法》共有28條內(nèi)容和附則，規(guī)定了政府、國(guó)民和民間團(tuán)體在國(guó)民環(huán)境教育方面的責(zé)任和義務(wù)，重點(diǎn)關(guān)注環(huán)境教育的課程性質(zhì)、授課方式、教師培訓(xùn)等方面。我國(guó)也應(yīng)加強(qiáng)土壤保護(hù)的宣傳和教育，使土壤污染與土壤質(zhì)量維護(hù)的知識(shí)和理念深入人心，提高企業(yè)和社會(huì)公眾的土壤環(huán)境安全意識(shí)和防治土壤污染的積極性，全民努力，共同呵護(hù)國(guó)土資源。