數(shù)字經(jīng)濟(jì)下的旅游治理：挑戰(zhàn)與重點(diǎn)

宋瑞

Doi： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2022.04.007

數(shù)字經(jīng)濟(jì)是互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)全面滲透到社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而形成的新經(jīng)濟(jì)形態(tài)，已成為重組全球要素資源、重塑全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、改變?nèi)蚋?jìng)爭(zhēng)格局的關(guān)鍵力量，以及加速旅游產(chǎn)業(yè)變革的核心動(dòng)力。在此背景下，需要按照“技術(shù)創(chuàng)新-產(chǎn)業(yè)變遷-治理變革”的邏輯，不斷優(yōu)化旅游治理體系和治理方式。

一、數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下技術(shù)創(chuàng)新加速旅游產(chǎn)業(yè)變遷

回顧人類歷史上的幾次產(chǎn)業(yè)革命可見，以蒸汽機(jī)為代表的第一次產(chǎn)業(yè)革命促成了現(xiàn)代旅游業(yè)的誕生，以內(nèi)燃機(jī)和電力為代表的第二次產(chǎn)業(yè)革命推動(dòng)了旅游業(yè)的規(guī)?；l(fā)展，以計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)為代表的第三次產(chǎn)業(yè)革命加快了旅游業(yè)的社會(huì)化發(fā)展。目前，我們正處于以互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等為特征的第四次產(chǎn)業(yè)革命爆發(fā)期。

數(shù)字技術(shù)在旅游業(yè)的利用、擴(kuò)散與滲透，不僅形成了各種旅游新技術(shù)、旅游新工藝和旅游新設(shè)備，而且推動(dòng)了消費(fèi)需求升級(jí)、產(chǎn)品形態(tài)創(chuàng)新、業(yè)務(wù)流程再造、管理模式升級(jí)、商業(yè)模式換代和生產(chǎn)方式更新。數(shù)字技術(shù)從供需兩端，特別是供給側(cè)，極大地拓展了旅游產(chǎn)業(yè)的邊界，加速推進(jìn)著旅游產(chǎn)業(yè)的變遷。從需求層面看，數(shù)字技術(shù)大大解放了勞動(dòng)力，使人類擁有更多的閑暇時(shí)間和更強(qiáng)的旅游動(dòng)機(jī)，豐富了旅游需求層次，并擴(kuò)大了旅游需求規(guī)模。從供給層面看，借助大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，分散的旅游資源、生產(chǎn)者、服務(wù)者、消費(fèi)者得以整合，從而實(shí)現(xiàn)更加精準(zhǔn)的匹配和更加生動(dòng)的呈現(xiàn)。人工智能在旅游社區(qū)路線設(shè)計(jì)、酒店云端系統(tǒng)技術(shù)、在線旅游搜索、酒店收益管理等方面的廣泛應(yīng)用，展現(xiàn)了旅游業(yè)擺脫“鮑莫爾”成本病的可能性。虛擬現(xiàn)實(shí)技術(shù)滲透于各種旅游產(chǎn)品和服務(wù)之中，實(shí)現(xiàn)了“從現(xiàn)實(shí)到虛擬現(xiàn)實(shí)、從虛擬現(xiàn)實(shí)到現(xiàn)實(shí)”的無縫連接。區(qū)塊鏈可能重塑旅游業(yè)的支付體系、信用體系和服務(wù)體系。人機(jī)交互技術(shù)不僅豐富了旅游者的體驗(yàn)，也使殘障人士、失能老人等能夠參與旅游活動(dòng)，從而擴(kuò)大了旅游消費(fèi)群體。新的交通設(shè)施、文保技術(shù)、展示技術(shù)、應(yīng)急設(shè)備、支付手段、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等得到廣泛應(yīng)用，大大提高了旅游商業(yè)服務(wù)和公共服務(wù)的效能。社交媒體和短視頻等數(shù)字營銷手段的廣泛普及，不斷拓展著旅游營銷的時(shí)空范圍。概言之，數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下，各類技術(shù)創(chuàng)新加速推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)變遷，使旅游需求特點(diǎn)、產(chǎn)品類型、生產(chǎn)模式、交易方式、營銷渠道等發(fā)生了系統(tǒng)性變化。

二、數(shù)字經(jīng)濟(jì)給傳統(tǒng)旅游治理模式帶來全新挑戰(zhàn)

就社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，其形態(tài)與結(jié)構(gòu)決定了合宜的治理方式。旅游產(chǎn)業(yè)亦同此理。在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的多重影響下，尤其是在數(shù)字技術(shù)的大力推動(dòng)下，旅游領(lǐng)域涌現(xiàn)出各種新業(yè)態(tài)和新形態(tài)，其產(chǎn)業(yè)邊界不斷模糊化，內(nèi)部異質(zhì)化程度日益提高，平臺(tái)壟斷、大數(shù)據(jù)“殺熟”、數(shù)據(jù)孤島、“數(shù)字鴻溝”等問題逐漸凸顯。這些都給傳統(tǒng)旅游治理模式帶來挑戰(zhàn)。

現(xiàn)代語境下，“治理”是從與“行政管理”彼此聯(lián)系又相互區(qū)別的角度提出的，其突出特征在于強(qiáng)調(diào)參與主體的多元化和多中心：政府、市場(chǎng)主體和社會(huì)作為公共事務(wù)的主體參與者;在共同處理公共事務(wù)過程中，不同主體通過協(xié)商、反饋與溝通實(shí)現(xiàn)共治?！爸卫怼睂⒄膯畏矫媸聞?wù)擴(kuò)大為多方主體共同參與的事務(wù)，以主體間的平等協(xié)商與合作取代自上而下的單向管控。

我國旅游管理體制經(jīng)歷了從以政府為主導(dǎo)的科層制治理、以企業(yè)為主體的市場(chǎng)制治理到以政府、企業(yè)、公民社會(huì)等為主體的多元網(wǎng)絡(luò)化治理的演進(jìn)。近年來，社會(huì)投資在旅游發(fā)展中的比重日益提高，社會(huì)組織在旅游管理中的地位不斷提升，社會(huì)力量在旅游決策中的作用逐漸受到重視。尤其是在數(shù)字技術(shù)的推動(dòng)下，產(chǎn)業(yè)融合、無邊界化成為旅游供給體系創(chuàng)新發(fā)展的重要表現(xiàn)。在此背景下，政府間協(xié)同以及政府與企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、當(dāng)?shù)鼐用窈陀慰偷墓餐卫盹@得愈發(fā)重要。從歷史分析和邏輯演繹兩個(gè)角度來看，建立“多主體網(wǎng)絡(luò)化”旅游治理模式成為共識(shí)。還有學(xué)者指出，需將科層制、市場(chǎng)制、網(wǎng)絡(luò)化等3種治理方式有機(jī)融合，形成所謂的“元治理模式”。另有學(xué)者進(jìn)一步論證，根據(jù)我國國情，應(yīng)由政府承擔(dān)統(tǒng)籌者角色，通過直接干預(yù)和間接影響，構(gòu)建治理框架，形成治理目標(biāo)，協(xié)調(diào)主體間關(guān)系。無論怎樣界定新的治理方式，可以確定的是，數(shù)字技術(shù)向旅游領(lǐng)域的持續(xù)滲透，既加速了產(chǎn)業(yè)變遷，也提出了新的治理要求。而數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下的旅游治理，涉及物理空間和賽博空間，其復(fù)雜程度遠(yuǎn)超過往。

三、數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下旅游治理現(xiàn)代化的關(guān)注重點(diǎn)

小智治事，大智治制，推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)系統(tǒng)工程。數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下，作為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的重要組成部分，旅游業(yè)的治理現(xiàn)代化仍待破題。其中，如下5個(gè)問題值得特別關(guān)注。

一是建立多元協(xié)同治理機(jī)制。數(shù)字技術(shù)的高創(chuàng)新性、強(qiáng)滲透性、廣覆蓋性與旅游產(chǎn)業(yè)的高關(guān)聯(lián)性、強(qiáng)綜合性、多層次性相互疊加，使得數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下的旅游治理面臨更加多元的主體、更加交錯(cuò)的關(guān)系、更加復(fù)雜的結(jié)構(gòu)和更加廣泛的領(lǐng)域。為此，需建立起政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)大眾、旅游者等協(xié)同治理的制度框架;需完善旅游治理的組織體系、制度體系、運(yùn)行體系、評(píng)價(jià)體系和保障體系，綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等手段，形成多層次立體化的監(jiān)管體系。

二是數(shù)字技術(shù)賦能政府管理。按照“理念-技術(shù)-平臺(tái)-組織”的數(shù)字治理邏輯，旅游主管部門可有4個(gè)著力點(diǎn)：其一，革新治理理念，適應(yīng)數(shù)字化發(fā)展，完善治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化治理手段，實(shí)現(xiàn)技術(shù)賦能與價(jià)值重塑的深層變革;其二，加大電子政務(wù)和數(shù)字政府建設(shè)、旅游大數(shù)據(jù)建設(shè)、旅游重大決策數(shù)據(jù)分析體系建設(shè)，運(yùn)用現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)，提升治理效能;其三，加強(qiáng)旅游領(lǐng)域公共性數(shù)字平臺(tái)建設(shè)，圍繞關(guān)鍵行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵問題，整合數(shù)據(jù)資源，建立多維度、跨領(lǐng)域共融共通的旅游大數(shù)據(jù)平臺(tái);其四，通過標(biāo)準(zhǔn)、指南、導(dǎo)則、建設(shè)方案、示范基地等方式，協(xié)同各類治理主體，加快先進(jìn)數(shù)字技術(shù)在旅游及相關(guān)領(lǐng)域的綜合應(yīng)用。

三是修訂完善行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。傳統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制手段和方法大多源于工業(yè)經(jīng)濟(jì)原理和理論，旅游領(lǐng)域也不例外。這些手段和方法無法完全適應(yīng)以網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)、多邊市場(chǎng)、平臺(tái)數(shù)據(jù)算法等為特點(diǎn)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)的要求。因此，亟需結(jié)合數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，全面研究其對(duì)旅游各細(xì)分行業(yè)的影響，不斷完善相關(guān)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。在這方面，要特別關(guān)注與數(shù)字經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度更高的旅游平臺(tái)、旅游共享監(jiān)管范式，將相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位、必要設(shè)施原則、流量壟斷等納入規(guī)制，重構(gòu)相關(guān)市場(chǎng)界定分析框架和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制。

四是推進(jìn)數(shù)據(jù)整合和開放共享。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)據(jù)是重要的發(fā)展要素和治理要素。在保證數(shù)據(jù)安全的前提下，要加快推進(jìn)旅游領(lǐng)域的數(shù)字資源整合和數(shù)據(jù)開放共享。在數(shù)據(jù)整合方面，建議政府部門牽頭組建數(shù)據(jù)使用協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)不同部門、不同主體、不同地區(qū)數(shù)據(jù)的銜接使用。在數(shù)據(jù)開放方面，要建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放組織架構(gòu)，加大旅游主管部門政府公共數(shù)據(jù)的開放力度，同時(shí)，營造包容開放的數(shù)據(jù)文化氛圍，引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)和社會(huì)主體開放數(shù)據(jù)，最大程度發(fā)揮數(shù)據(jù)的社會(huì)價(jià)值。

五是縮小并消弭“數(shù)字鴻溝”。受各種因素影響，不同個(gè)體對(duì)數(shù)據(jù)、信息和ICT（information and communication technology）的擁有程度、應(yīng)用程度及創(chuàng)新能力存在差異。“數(shù)字鴻溝”在不同年齡、不同地區(qū)、不同受教育水平的居民群體間均有體現(xiàn)，對(duì)人們參與旅游、體驗(yàn)旅游形成制約。為逐步縮小并消弭“數(shù)字鴻溝”，需要政府積極引導(dǎo)，全面提升居民的互聯(lián)網(wǎng)使用水平與信息接受能力，引導(dǎo)企業(yè)持續(xù)提供本地化、便民化的數(shù)字內(nèi)容。旅游公共服務(wù)和旅游商業(yè)服務(wù)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型和改造中，要做好各種“適老化”服務(wù)。

（作者系第一單位教授、第二單位研究員，博士生導(dǎo)師;收稿日期：2021-12-31）