城市景觀風(fēng)貌治理體系構(gòu)建思考

劉建陽，譚春華，鐘 嶸，王超君

(長沙市規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限責(zé)任公司，湖南 長沙 410007)

2015年中央城市工作會議明確提出要加強(qiáng)對城市的空間立體性、平面協(xié)調(diào)性、風(fēng)貌整體性、文脈延續(xù)性等方面的規(guī)劃和管控，留住城市特有的地域環(huán)境、文化特色和建筑風(fēng)格等“基因”。2020年長沙市政府辦公廳印發(fā)通知，將著力建設(shè)“四精五有”品質(zhì)城市，按照“精準(zhǔn)規(guī)劃、精美建設(shè)、精致管理、精明增長”，建設(shè)更加“有顏值、有氣質(zhì)、有內(nèi)涵、有格調(diào)、有品位”的現(xiàn)代化長沙[1]。望城區(qū)是省會長沙的新興城區(qū)，有著明顯的現(xiàn)狀短板和后發(fā)優(yōu)勢，如何取長補(bǔ)短，提升城市景觀風(fēng)貌，成為望城區(qū)塑造核心競爭力的關(guān)鍵之一。面對新問題，應(yīng)對新形勢，探索城市景觀風(fēng)貌治理的路徑和方法，以設(shè)計(jì)管理導(dǎo)則進(jìn)一步完善規(guī)劃編制和審批依據(jù)，對望城區(qū)響應(yīng)長沙市“四精五有”的城市發(fā)展理念、系統(tǒng)提升望城區(qū)景觀風(fēng)貌具有重要意義。

1 望城區(qū)景觀風(fēng)貌治理問題

城市景觀風(fēng)貌是城市氣質(zhì)、空間格局、景觀環(huán)境的外在展現(xiàn)和地域文化、歷史人文、生活品質(zhì)等內(nèi)涵的綜合反映。望城區(qū)景觀風(fēng)貌特色在于山水相依的自然格局和底蘊(yùn)深厚的歷史人文，自2011年撤縣設(shè)區(qū)以來，望城發(fā)展勢頭迅猛，在如火如荼的城市建設(shè)中，一系列景觀風(fēng)貌問題也隨之而來。

1.1 城市景觀空間結(jié)構(gòu)性問題凸顯

望城坐擁“七山五湖、六洲九河”，但城市建設(shè)缺乏對自然景觀可見度和感知度的深度思考，對于重要山體、水體、視線廊道等景觀界面的結(jié)構(gòu)性控制不是特別理想，資源稟賦與城市空間耦合度不高。

1.2 新區(qū)特色不顯，老城品質(zhì)不佳

望城城市發(fā)展點(diǎn)多面廣，目前已形成了金星北、濱水新城、經(jīng)開區(qū)等多個城市新區(qū)代表區(qū)域，由于各片區(qū)建設(shè)缺乏對建筑群體的高度、體量、風(fēng)格的系統(tǒng)指引，新區(qū)開發(fā)整體形象離一流城市尚存差距。老城高塘嶺片區(qū)整體品質(zhì)不佳，新、舊建筑之間的矛盾突出，缺乏公共活力。

1.3 環(huán)境難以滿足人對宜居生活的需求

城市建設(shè)缺乏人性化的考量。首先表現(xiàn)在城市環(huán)境不宜居，城市公園、城市廣場等公共開敞空間不足；公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，除養(yǎng)老設(shè)施外的其他設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)均低于長沙市平均服務(wù)水平。其次是街道空間不友好，機(jī)動車主導(dǎo)路權(quán)、人行空間受到擠壓甚至缺失、街道設(shè)施配置不足。

2 景觀風(fēng)貌問題成因剖析

2.1 城市規(guī)劃理念存在偏差

2.1.1 片面的城市經(jīng)營思想對城市空間形態(tài)造成沖擊

土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念下,城市建設(shè)過分追求經(jīng)濟(jì)效益平衡，給城市空間形態(tài)帶來諸多負(fù)面效應(yīng)。其一，城市結(jié)構(gòu)性廊道讓位土地經(jīng)濟(jì)，對山、水資源周邊過度開發(fā)，擠壓城市公共界面；其二，新區(qū)建設(shè)高度依賴土地財(cái)政，過度房地產(chǎn)開發(fā)導(dǎo)致城市建設(shè)用地比例失衡，居住用地?cái)D壓公共配套空間，對片區(qū)景觀風(fēng)貌造成結(jié)構(gòu)性破壞；其三，舊城改造以局部投入產(chǎn)出平衡為導(dǎo)向，缺乏對空間形態(tài)、品質(zhì)的引導(dǎo)與統(tǒng)籌。

2.1.2 城市規(guī)劃重發(fā)展、輕品質(zhì)

快速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，城市建設(shè)盲目追求速度而忽視質(zhì)量，城市發(fā)展粗放，“內(nèi)外隔離”“整齊劃一”的規(guī)劃理念使得城市空間品質(zhì)低下。建立在小汽車出行基礎(chǔ)上的規(guī)劃思想導(dǎo)致城市街道尺度失衡，可達(dá)性差；城市公共產(chǎn)品存在供給不足與空間分布不均的問題，尤其是非獨(dú)立占地的鄰里公共服務(wù)設(shè)施在建設(shè)過程中被選擇性遺忘；傳統(tǒng)的封閉小區(qū)和單位大院等內(nèi)外隔離觀念，忽視了與周邊地區(qū)的協(xié)調(diào)，大面積的封閉空間使得城市公共活力缺失；以整齊為美的運(yùn)動式整治，統(tǒng)一店招、統(tǒng)一沿街建筑立面等形象工程導(dǎo)致城市特色不彰。

2.2 城市景觀風(fēng)貌管理機(jī)制尚不健全

2.2.1 缺乏有效的管理審批依據(jù)

以往望城區(qū)城市規(guī)劃管理主要依據(jù)《長沙市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》和控制性詳細(xì)規(guī)劃，其中更多的是規(guī)定城市建設(shè)的強(qiáng)度、邊界等內(nèi)容，城市設(shè)計(jì)等其他規(guī)劃中對城市景觀風(fēng)貌的碎片化內(nèi)容難以有效的在規(guī)劃管理中得到運(yùn)用。對于規(guī)劃管理者來說，如何系統(tǒng)性的將景觀風(fēng)貌提升融入規(guī)劃管理仍存在較大困難；另一方面，對于具體規(guī)劃建設(shè)來說，由于缺乏可參照執(zhí)行的明確條文，對控制指標(biāo)的考量與評判標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰，城市景觀風(fēng)貌管控難以達(dá)到預(yù)期效果。

2.2.2 景觀風(fēng)貌管控的機(jī)制未能理順

城市景觀風(fēng)貌管控的各類空間和設(shè)施涉及管理部門眾多，各部門的權(quán)責(zé)存在交叉和銜接不暢的現(xiàn)象，尚沒有形成共管共治的長效保障機(jī)制，不利于達(dá)成多方共識。

3 城市景觀風(fēng)貌治理體系構(gòu)建思考

景觀風(fēng)貌問題不是一朝一夕形成，也沒有速效藥、特效藥，需要系統(tǒng)性的調(diào)理。城市景觀風(fēng)貌治理是全面綜合的系統(tǒng)工程，首先要轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念；其次要完善規(guī)劃編制體系，明確景觀風(fēng)貌管控要素，并建立一套完善的風(fēng)貌管控制度，提升治理能力。

3.1 轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念

1)堅(jiān)守底線，有舍有得。

以剛性的底線管控保護(hù)山水格局、歷史街區(qū)、特色風(fēng)貌區(qū)、公共空間體系，錨固特色景觀風(fēng)貌格局，保護(hù)結(jié)構(gòu)性、大尺度、特色化的城市空間。

2)改變思路，公共優(yōu)先。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)至上的發(fā)展思路，考慮較長時期動態(tài)經(jīng)濟(jì)平衡、經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)的綜合性平衡。減少由于短期經(jīng)濟(jì)平衡帶來的居住用地比例過大、容積率過高等嚴(yán)重影響城市風(fēng)貌的問題，以公共政策維護(hù)城市公共利益、引導(dǎo)地產(chǎn)商提供更多的為城市服務(wù)的空間與設(shè)施。

3)以人為本，提升細(xì)節(jié)品質(zhì)。

以人作為關(guān)注重點(diǎn)，以人的視角、人的尺度、人的行為感受作為衡量城市景觀風(fēng)貌的核心標(biāo)準(zhǔn)。抓住公園廣場、街道等人活動最頻繁的區(qū)域，提升街角廣場、綠地、建筑底層、店招、街道小品、地鐵入口等人視所及區(qū)域的細(xì)節(jié)品質(zhì)。

3.2 構(gòu)建城市景觀風(fēng)貌治理體系

3.2.1 完善城市景觀風(fēng)貌規(guī)劃編制體系

構(gòu)建兩個層次的規(guī)劃編制體系——總體控制(總體、專項(xiàng)城市設(shè)計(jì))、品質(zhì)塑造(重點(diǎn)地區(qū)、地塊城市設(shè)計(jì))；明確城市景觀風(fēng)貌管控要素，系統(tǒng)性的組織景觀風(fēng)貌規(guī)劃編制。通過“控制線+名錄”的管控手段進(jìn)行傳導(dǎo)，完善規(guī)劃編制體系。

3.2.2 確立景觀風(fēng)貌管理審批依據(jù)

制定城市景觀風(fēng)貌管控相關(guān)法規(guī)政策，將城市景觀風(fēng)貌要求納入城市規(guī)劃技術(shù)管理規(guī)定，出臺城市景觀風(fēng)貌設(shè)計(jì)管理導(dǎo)則或管理辦法，將其作為管理和審批的依據(jù)；另一方面，將城市景觀風(fēng)貌的控制要求納入土地出讓條件，落實(shí)到項(xiàng)目審批和日常監(jiān)管中[2]。

3.2.3 健全城市景觀風(fēng)貌審查機(jī)制

城市風(fēng)貌管控實(shí)施機(jī)制主要包括以下三個方面：一是健全管理體制，明晰相關(guān)部門的權(quán)責(zé)，落實(shí)責(zé)任主體，自然資源和規(guī)劃局、行政審批、城管、市政、園林等有關(guān)行政管理部門按各自法定職責(zé)權(quán)限做好城市景觀風(fēng)貌治理有關(guān)工作，切實(shí)嚴(yán)格履職；二是重點(diǎn)項(xiàng)目前置審查，在城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會設(shè)景觀風(fēng)貌管控領(lǐng)導(dǎo)小組和專家委員會，建立重點(diǎn)地段景觀風(fēng)貌協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)重要建筑、橋梁、景觀性道路等前置條件與景觀風(fēng)貌專項(xiàng)審查；三是分級審查，建立城市風(fēng)貌專家組論證、自然資源和規(guī)劃主管部門審查、國土空間規(guī)劃委員會城市景觀風(fēng)貌專題審查三個層級的審查機(jī)制，定期召開城市景觀風(fēng)貌專題審查會議。城市景觀風(fēng)貌治理體系如圖1所示。

3.2.4 《品質(zhì)望城設(shè)計(jì)管理導(dǎo)則》在體系中的作用

城市景觀風(fēng)貌規(guī)劃管理需要依法依規(guī)行政，應(yīng)將規(guī)劃圖紙轉(zhuǎn)化為具有法律或行政效力的管理語言才能更好的落實(shí)景觀風(fēng)貌規(guī)劃[3]?！镀焚|(zhì)望城設(shè)計(jì)管理導(dǎo)則》是面向?qū)嵤┑脑O(shè)計(jì)管理導(dǎo)則，以通則式的條文對城市風(fēng)貌品質(zhì)進(jìn)行管控引導(dǎo)，是城市規(guī)劃的編制和審批依據(jù)，是望城區(qū)景觀風(fēng)貌治理的重要一環(huán)。

4 問題導(dǎo)向下的《品質(zhì)望城設(shè)計(jì)管理導(dǎo)則》編制思路

4.1 明確目標(biāo)、構(gòu)建控制要素系統(tǒng)

4.1.1 明確景觀風(fēng)貌提升核心思想

導(dǎo)則緊扣“人與自然和諧、人文底蘊(yùn)深厚、空間協(xié)調(diào)宜人、交通便捷有序、建筑精致美觀、設(shè)施齊全便利”為六大目標(biāo)，以“落實(shí)綠色生態(tài)理念、彰顯歷史文化底蘊(yùn)、滿足宜居生活要求”的總體原則指導(dǎo)望城區(qū)規(guī)劃建設(shè)。

4.1.2 構(gòu)建城市景觀風(fēng)貌控制要素體系

品質(zhì)望城的建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，本導(dǎo)則主要針對望城區(qū)城市建設(shè)中影響城市景觀風(fēng)貌的要素進(jìn)行控制。為解決城市空間結(jié)構(gòu)、城市景觀風(fēng)貌趨同、生活環(huán)境不宜居等核心問題，以六大目標(biāo)為導(dǎo)向，從生態(tài)環(huán)境、歷史風(fēng)貌、公共空間、道路交通、街道、地塊與建筑、公共服務(wù)設(shè)施、城市家具、城市亮化等9個方面提升望城區(qū)城市景觀風(fēng)貌(見圖2)。

4.1.3 落實(shí)以問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向的要素控制要求

以解決現(xiàn)狀問題、實(shí)現(xiàn)六大目標(biāo)為導(dǎo)向，落實(shí)相關(guān)要素的控制要求。通過對生態(tài)環(huán)境中生態(tài)控制和海綿城市兩個子項(xiàng)進(jìn)行控制，提升人與自然和諧程度。通過對歷史風(fēng)貌中國家考古遺址公園，古鎮(zhèn)，文物保護(hù)單位、不可移動文物點(diǎn)、歷史建筑，歷史步道四個子項(xiàng)進(jìn)行控制，傳承望城歷史文脈。通過對公共空間、街道、地下空間三個要素進(jìn)行控制，促進(jìn)城市空間的協(xié)調(diào)宜人。通過對道路交通進(jìn)行控制，提升交通效率及人行、非機(jī)動車交通的安全便捷性。通過對地塊與建筑進(jìn)行控制，提升建(構(gòu))筑物的建設(shè)品質(zhì)。通過對公共服務(wù)設(shè)施、城市家具、城市亮化進(jìn)行控制(見表1)，讓生活更便利便捷。

表1 望城景觀風(fēng)貌控制要素

4.2 抓住問題，有的放矢

基于城市景觀風(fēng)貌存在的核心問題，以問題為導(dǎo)向，提出相對應(yīng)的解決辦法?！镀焚|(zhì)望城設(shè)計(jì)管理導(dǎo)則》涉及城市景觀風(fēng)貌建設(shè)的方方面面，系統(tǒng)性較強(qiáng)，內(nèi)容詳實(shí)。本文僅以城市結(jié)構(gòu)性空間、街道空間為例，闡述導(dǎo)則以問題為導(dǎo)向的編制思路。

4.2.1 城市結(jié)構(gòu)性空間

望城區(qū)山水環(huán)境優(yōu)越，必須對其進(jìn)行切實(shí)保護(hù)，將城市建設(shè)主動融入自然環(huán)境中。針對望城城市結(jié)構(gòu)性空間被侵占，山體、水體、視線廊道等控制不理想等問題，導(dǎo)則梳理了長沙總體城市設(shè)計(jì)及望城相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃中主要的景觀視線廊道、景觀界面和重要城市節(jié)點(diǎn)，并將其納入法定規(guī)劃的管理體系。

按照“顯山露水”的原則，導(dǎo)則明確人流匯聚的瞭望點(diǎn)為城市重要的景觀視點(diǎn)，留出景觀視點(diǎn)望向望城區(qū)重要節(jié)點(diǎn)的視線通廊。通過對景觀視點(diǎn)的瞭望點(diǎn)(視點(diǎn)位置)和景觀點(diǎn)(資源特色)進(jìn)行分析，選取13條景觀廊道進(jìn)行重點(diǎn)管控；并對坡度大于25°、相對高度差大于50 m的山體的山腳線200 m范圍內(nèi)的建筑提出高度控制要求(見圖3)。湘江兩岸按照100 m～300 m進(jìn)行景觀帶控制，形成以斑馬湖、張家湖、重陽湖、大澤湖等為主體的黃金河水系綠廊。

4.2.2 街道空間

在城市高質(zhì)量發(fā)展的時代背景下，街道的粗放型建設(shè)和管理與市民精細(xì)化街道的需求成為城市公共空間發(fā)展面臨的主要矛盾[4]。現(xiàn)階段望城區(qū)街道空間建設(shè)缺乏整體統(tǒng)籌，街道附屬設(shè)施缺乏統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，存在慢行系統(tǒng)不連續(xù)、道路尺度過大等問題。

基于此，導(dǎo)則從兩個方面提出街道空間的管控要求：1)街道整體空間：導(dǎo)則提出應(yīng)統(tǒng)籌城市道路、建筑前區(qū)，街道界面，加強(qiáng)街道一體化設(shè)計(jì)。從城市道路與建筑前區(qū)的公共空間打造、綠化、機(jī)動車及非機(jī)動車規(guī)范停放、附屬設(shè)施布置等方面提出對建筑前區(qū)、街道界面的協(xié)同設(shè)計(jì)管控要求。2)城市道路空間：在滿足交通、景觀與活動功能的前提下，適當(dāng)縮小道路紅線寬度，優(yōu)化街道空間尺度，為行人、非機(jī)動車與景觀綠化留出更多空間，同時可以控制車速，形成安全而友好的慢行交通環(huán)境。街道一體化設(shè)計(jì)圖如圖4所示。

解決好建筑前區(qū)臨時停車(如圖5所示)也是加強(qiáng)街道一體化建設(shè)的一個重要方面。經(jīng)實(shí)地踏勘發(fā)現(xiàn)，目前望城區(qū)的路面停車大多集中在建筑前區(qū)內(nèi)靠近人行道的一側(cè)，造成街道人行空間被擠壓侵占，與城市慢行系統(tǒng)沖突嚴(yán)重，同時也導(dǎo)致城市道路與建筑前區(qū)聯(lián)系割裂。

基于人的公共活動需求和城市開放包容的品質(zhì)，針對現(xiàn)狀問題，導(dǎo)則明確管控對象為開放的建筑前區(qū)，從設(shè)置位置和設(shè)置形式兩方面對開放建筑前區(qū)內(nèi)的臨時停車區(qū)提出管控要求：1)設(shè)置位置：導(dǎo)則明確獨(dú)立占地的B1類用地和A類用地允許設(shè)置建筑前區(qū)臨時停車區(qū)。以保障步行空間的連續(xù)性，增強(qiáng)城市的公共性，提升街道品質(zhì)。2)設(shè)置形式：對于允許設(shè)置建筑前區(qū)臨時停車的區(qū)域，將進(jìn)一步規(guī)范其停車位置和形式，保障人行路權(quán)及城市公共性。建筑前區(qū)停車如圖6所示。

5 《品質(zhì)望城設(shè)計(jì)管理導(dǎo)則》編制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

5.1 踐行以人為本的核心價值理念

導(dǎo)則是一部以景觀風(fēng)貌提升為最核心要義的城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定，體現(xiàn)了城市規(guī)劃管理由條件約束向品質(zhì)塑造的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了以人為本的思想，讓規(guī)劃更有溫度。通過一項(xiàng)項(xiàng)具體的條件，踐行“以人的感受為先、以公共利益為先”的核心價值導(dǎo)向。

5.2 以“條文+圖示、定性+定量”的通則形式適應(yīng)日常規(guī)劃管理

導(dǎo)則面向城市規(guī)劃管理實(shí)際，將景觀風(fēng)貌提升的具體要求明確以“條文與圖示相結(jié)合、定性與定量相結(jié)合”的模式進(jìn)行約束，便于規(guī)劃管理者對具體建設(shè)進(jìn)行裁量判斷，成為了望城區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中最為基礎(chǔ)、常用的技術(shù)文件。導(dǎo)則將分散于各類規(guī)范、規(guī)劃、政策方面的碎片化的具體要求進(jìn)行提煉、提升，對于基層規(guī)劃管理水平相對較低的其他地區(qū)更有較好的借鑒作用。

5.3 提優(yōu)補(bǔ)缺、量體裁衣

導(dǎo)則以《長沙市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》為基礎(chǔ)，從要素體系構(gòu)建、設(shè)施配置規(guī)定、成果表達(dá)形式等方面進(jìn)行了重構(gòu)和補(bǔ)充。采用宏觀與微觀結(jié)合的視角，將保護(hù)控制與建設(shè)引導(dǎo)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，以生態(tài)、歷史為本底條件，宏觀上首先明確了在生態(tài)保護(hù)與歷史文化保護(hù)方面“需保護(hù)什么”的問題；再從微觀角度出發(fā)，明確城市建設(shè)領(lǐng)域中“應(yīng)怎么建設(shè)”的問題。

6 結(jié)語

城市在生長，城市發(fā)展帶來的問題也在不斷變化，《品質(zhì)望城設(shè)計(jì)管理導(dǎo)則》并不盡善盡美，但它的編制過程，是一次難得的以城市問題診斷為導(dǎo)向的行動規(guī)劃嘗試，提出了城市景觀風(fēng)貌問題系統(tǒng)解決方案思路。城市景觀風(fēng)貌治理是一個循序漸進(jìn)的過程，需要一個完整的規(guī)劃編制體系和持續(xù)的規(guī)劃實(shí)施保障，對于現(xiàn)階段的城市發(fā)展而言，景觀風(fēng)貌治理應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注人的需求，加強(qiáng)公眾參與，更多彰顯“以人為本”的核心價值理念。