長(zhǎng)三角地區(qū)基本公共文化服務(wù)均等化：現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與對(duì)策

范海洲，郭春輝，霍 堃

（安徽建筑大學(xué) 公共管理學(xué)院，安徽 合肥 230601）

2020 年8 月20 日，習(xí)近平總書記在扎實(shí)推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上指出：“要促進(jìn)長(zhǎng)三角地區(qū)基本公共服務(wù)便利共享”，“要多謀民生之利、多解民生之憂”?；竟参幕?wù)均等化作為現(xiàn)代基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容，對(duì)繁榮社會(huì)主義文化具有重要作用。近年來(lái)，滬蘇浙皖四地為促進(jìn)區(qū)域基本公共文化服務(wù)均衡發(fā)展，舉辦了一系列區(qū)域性的文化活動(dòng)，但由于共建共治共享機(jī)制尚未成熟，均等化水平還有很大的提升空間。

1 文獻(xiàn)回顧

基本公共文化服務(wù)均等化作為重要的文化民生，越來(lái)越受到國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)注。眾學(xué)者的研究大致圍繞“均等目標(biāo)—現(xiàn)狀評(píng)估—提升路徑”這一主線。

基本公共文化服務(wù)均等化的目標(biāo)是基本公共服務(wù)在區(qū)域、城鄉(xiāng)以及群體之間實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。馮云（2017）認(rèn)為加快老少邊貧地區(qū)發(fā)展是基本公共文化服務(wù)均衡發(fā)展中的重點(diǎn)[1]；馬雪松（2016）提出農(nóng)村地區(qū)基本公共文化服務(wù)的發(fā)展要著力解決供給失衡問(wèn)題[2]；胡楊玲（2012）提出要加大基本公共文化服務(wù)資源向“三留人群”、農(nóng)民工、殘疾人等弱勢(shì)群體傾斜力度[3]。

對(duì)基本公共文化服務(wù)均等化發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估是科學(xué)決策的基礎(chǔ)。評(píng)估對(duì)象大體上可以分為兩個(gè)層面：一是宏觀層面，陳旭佳（2017）通過(guò)使用雙變量泰爾指數(shù)對(duì)我國(guó)基本公共文化服務(wù)的均等水平進(jìn)行了測(cè)度[4]；二是微觀層面，彭雷霆（2018）利用基尼系數(shù)對(duì)各省域基本公共文化服務(wù)均等化水平進(jìn)行評(píng)估[5]。

現(xiàn)有成果對(duì)于基本公共文化服務(wù)均等化提升路徑的研究主要有三種視角：一是數(shù)字化視角。數(shù)字化是促進(jìn)基本公共文化服務(wù)均等化的重要途徑，為基本公共文化服務(wù)均衡發(fā)展提供了重要的契機(jī)（肖希明，2016）[6]；二是制度保障視角。吳理財(cái)（2019）提出要進(jìn)一步健全農(nóng)村地區(qū)的公共文化財(cái)政投入制度[7]；三是創(chuàng)新視角。一方面，要不斷創(chuàng)新工作機(jī)制，全面提升公共文化服務(wù)均等化效能（吳江，2019）[8]。另一方面通過(guò)創(chuàng)新治理方式，引入整體性治理，使基本公共文化服務(wù)均等化從碎片化供給逐步轉(zhuǎn)向整體性統(tǒng)籌（劉琳琳，2020）[9]。

綜上，學(xué)者們所取得研究成果內(nèi)容豐富，但與京津冀地區(qū)、珠三角地區(qū)相比，長(zhǎng)三角地區(qū)基本公共文化服務(wù)均等化的研究成果較為欠缺。本文利用基尼系數(shù)與集中系數(shù)，對(duì)三省一市的基本公共文化服務(wù)均等化現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估

2 指標(biāo)體系構(gòu)建與評(píng)估方法

2.1 指標(biāo)體系構(gòu)建

構(gòu)建科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，是準(zhǔn)確評(píng)估基本公共文化服務(wù)均等化程度的前提。本文在借鑒既有學(xué)者研究成果基礎(chǔ)上，結(jié)合基本公共文化服務(wù)均等化的具體內(nèi)涵，構(gòu)建了如表1 所示的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，指標(biāo)體系由5 個(gè)一級(jí)指標(biāo)和18 個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。

表1 長(zhǎng)三角地區(qū)基本公共文化服務(wù)均等化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

2.2 確定指標(biāo)權(quán)重

對(duì)綜合發(fā)展水平的評(píng)價(jià)有多種方法，根據(jù)權(quán)重確定方式的不同，有主觀賦權(quán)評(píng)價(jià)法和客觀賦權(quán)評(píng)價(jià)法[10]?？陀^賦權(quán)法的依據(jù)是所獲得數(shù)據(jù)信息，賦權(quán)的結(jié)果可能會(huì)與實(shí)際情況產(chǎn)生較大的偏差。而主觀賦權(quán)法的依據(jù)是研究者的主觀價(jià)值判斷，賦權(quán)結(jié)果與實(shí)際情況較為一致[11]。本文選擇發(fā)展成熟的主觀賦權(quán)法的一種——專家打分法。課題組共邀請(qǐng)了來(lái)自高校、政府相關(guān)部門以及文化機(jī)構(gòu)的28 名專家，其中，上海市、江蘇省、浙江省以及安徽省各占7名。本次調(diào)研采用向?qū)＜野l(fā)放調(diào)查問(wèn)卷的方式，經(jīng)過(guò)歸納與整理得到如表1 所示的指標(biāo)權(quán)重。

2.3 數(shù)據(jù)來(lái)源及處理

文中所需要的數(shù)據(jù)均來(lái)源于各地2011-2020年的統(tǒng)計(jì)年鑒。本文選擇極差法，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行無(wú)量綱化處理。正向指標(biāo)的處理公式為：

其中，Yit為指標(biāo)體系中第i 項(xiàng)指標(biāo)的得分，Xit為t年第i 項(xiàng)指標(biāo)的發(fā)展水平，Xmax為滬蘇浙皖四地基年中的最大值，Xmin為滬蘇浙皖四地基年中的最小值。

2.4 評(píng)估方法

泰爾指數(shù)、差異系數(shù)、基尼系數(shù)等指標(biāo)均可以衡量均等化程度。本文選擇有上下限范圍和國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)的基尼系數(shù)，當(dāng)基尼系數(shù)達(dá)到0.5以上時(shí)，意味著差距懸殊。基尼系數(shù)的計(jì)算公式為：

其中，G 為基尼系數(shù)，n 為樣本總量，y 為某服務(wù)類別的樣本平均值，yi為某服務(wù)類別按照降序排列的樣本值。

為了進(jìn)一步分析三省一市基本公共文化服務(wù)發(fā)展的差距，引入集中系數(shù)。集中系數(shù)是指某地區(qū)的某項(xiàng)發(fā)展指標(biāo)按人口平均的相對(duì)數(shù)與全國(guó)相對(duì)應(yīng)發(fā)展指標(biāo)的比值，集中系數(shù)越大，表明該地區(qū)的發(fā)展水平越高。集中系數(shù)的計(jì)算公式：

其中，Yit表示第i 項(xiàng)指標(biāo)的集中系數(shù)，xijt表示第j類基本公共文化服務(wù)，xjt為全國(guó)人均水平。

3 長(zhǎng)三角地區(qū)基本公共文化服務(wù)均等化現(xiàn)狀

3.1 長(zhǎng)三角地區(qū)基本公共文化服務(wù)均等化概況

3.1.1 基本公共文化服務(wù)均等化程度較低

由圖1 可知，2010-2019 年，基尼系數(shù)在0.45-0.55 之間波動(dòng)，這表明長(zhǎng)三角三省一市之間基本公共文化服務(wù)均等化程度較低。長(zhǎng)三角地區(qū)基本公共文化服務(wù)均等化進(jìn)程可以分為兩個(gè)階段：第一個(gè)階段為2010-2015 年，即“十二五”時(shí)期，該階段為波動(dòng)期；第二個(gè)階段為2016-2019 年，即“十三五”時(shí)期，該階段為穩(wěn)定期。從各類別基本公共文化資源來(lái)看，如圖2 所示，基本公共文化群眾受益基尼系數(shù)總體上最高，基本公共文化活動(dòng)、基本公共文化財(cái)政投入和基本公共文化機(jī)構(gòu)數(shù)基尼系數(shù)略低于基本公共文化群眾受益基尼系數(shù)，但區(qū)域間發(fā)展差距仍然較大?；竟参幕瞬抨?duì)伍基尼系數(shù)在部分年份低于0.4，這表明三省一市基本公共文化人才隊(duì)伍的發(fā)展差距相對(duì)合理。

3.1.2 基本公共文化服務(wù)均等化程度呈現(xiàn)波動(dòng)上升趨勢(shì)

2010-2019 年長(zhǎng)三角基本公共文化服務(wù)基尼系數(shù)雖然較高，但是近幾年來(lái)下降趨勢(shì)明顯，均等化程度呈波動(dòng)趨勢(shì)（見(jiàn)圖1）。具體而言，2010 年長(zhǎng)三角地區(qū)基本公共文化基尼系數(shù)為0.550，2019年為0.462，降幅為16%。從各類別基本公共文化資源基尼系數(shù)變化發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看（見(jiàn)圖2），都呈現(xiàn)波動(dòng)下降趨勢(shì)。其中，基本公共文化機(jī)構(gòu)基尼系數(shù)和基本公共文化財(cái)政投入基尼系數(shù)波動(dòng)幅度較小，而基本公共文化活動(dòng)、基本公共文化人才隊(duì)伍以及基本公共文化群眾受益基尼系數(shù)波動(dòng)幅度較大。

圖1 長(zhǎng)三角地區(qū)基本公共文化服務(wù)基尼系數(shù)

圖2 長(zhǎng)三角地區(qū)各類別公共文化資源基尼系數(shù)

3.2 長(zhǎng)三角基本公共文化服務(wù)發(fā)展差異分析

長(zhǎng)三角地區(qū)基本公共文化服務(wù)水平在全國(guó)屬于較高區(qū)域，但其內(nèi)部發(fā)展差距明顯。如圖3 所示，2010-2019 年長(zhǎng)三角地區(qū)基本公共文化服務(wù)水平大致可以分為兩類：一是上海市和浙江省基本公共文化服務(wù)水平較高，其發(fā)展水平遠(yuǎn)高于全國(guó)水平；二是江蘇省和安徽省基本公共文化發(fā)展水平不高，其發(fā)展大致圍繞全國(guó)人均水平上下波動(dòng)。江蘇省基本公共文化服務(wù)發(fā)展水平呈波動(dòng)下降趨勢(shì)，雖然GDP 位居全國(guó)前列，但基本公共文化服務(wù)僅與全國(guó)平均水平持平。安徽省基本公共文化服務(wù)發(fā)展水平呈波動(dòng)上升趨勢(shì)，2010-2015 年安徽省基本公共文化服務(wù)發(fā)展水平僅達(dá)到全國(guó)水平的70%—80%左右，2016 年之后發(fā)展勢(shì)頭較好。

圖3 長(zhǎng)三角分地區(qū)基本公共文化服務(wù)發(fā)展水平指數(shù)

4 長(zhǎng)三角地區(qū)基本公共文化服務(wù)均等化面臨的挑戰(zhàn)

4.1 財(cái)政投入不足

長(zhǎng)三角地區(qū)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、發(fā)展理念及文化管理體制等因素的影響，基本公共文化服務(wù)供給不足，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是基本公共文化服務(wù)發(fā)展“薄弱區(qū)”財(cái)政投入水平較低。2019 年，上海市文化事業(yè)費(fèi)占財(cái)政支出的比重為2.19%，浙江省為2.02%，江蘇省為2.10%，而安徽省僅為1.19%；二是基本公共文化服務(wù)發(fā)展“高水平區(qū)”對(duì)基本公共文化服務(wù)的重視程度有待提升。與其他類型的基本公共服務(wù)財(cái)政投入相比，上海市和浙江省對(duì)基本公共文化的財(cái)政投入相對(duì)較低，教育經(jīng)費(fèi)支出遠(yuǎn)高于文化支出。

4.2 標(biāo)準(zhǔn)不一致

長(zhǎng)三角基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不一致是均等化進(jìn)程中面臨的主要挑戰(zhàn)之一。在《國(guó)家基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2015-2020 年）》的指導(dǎo)下，上海市、浙江省、安徽省以及江蘇省都相繼出臺(tái)了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，但是服務(wù)范圍、數(shù)量、質(zhì)量以及投入標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異。以公共圖書館人均擁有藏書量標(biāo)準(zhǔn)為例，上海市的標(biāo)準(zhǔn)為人均擁有藏書量2 冊(cè)以上，浙江省的標(biāo)準(zhǔn)為1 冊(cè)以上，江蘇省和安徽省的標(biāo)準(zhǔn)均為0.6 冊(cè)以上，遠(yuǎn)低于上海市和浙江省。同時(shí)，基本公共文化服務(wù)財(cái)政投入標(biāo)準(zhǔn)較為模糊，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容有待進(jìn)一步明晰。

4.3 社會(huì)化水平不充分

目前長(zhǎng)三角地區(qū)基本公共文化服務(wù)社會(huì)化水平不充分問(wèn)題較為凸顯，一定程度上阻礙了均等化的進(jìn)程。一方面基本公共文化服務(wù)資源有待整合。長(zhǎng)三角地區(qū)社會(huì)組織眾多，但專業(yè)能力高且參與意愿強(qiáng)的文化類社會(huì)組織數(shù)量相對(duì)較少，碎片化現(xiàn)象較為嚴(yán)重；另一方面供給主體與服務(wù)對(duì)象之間的互動(dòng)機(jī)制不健全，缺乏溝通的互動(dòng)機(jī)制易導(dǎo)致供給內(nèi)容與需求產(chǎn)生偏差，浪費(fèi)公共資源。同時(shí)，社會(huì)主體參與基本公共文化服務(wù)的方式有待繼續(xù)拓寬，社會(huì)力量在提供基本公共文化服務(wù)、參與社會(huì)文化治理等方面發(fā)揮的作用仍然比較有限。

4.4 合作機(jī)制不完善

目前，三省一市的基本公共文化服務(wù)供給完全是以各地的發(fā)展情況為依據(jù)。2018 年，長(zhǎng)三角國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)合作機(jī)制大會(huì)在上海召開，合作與協(xié)調(diào)機(jī)制尚處于起步階段。一方面，合作機(jī)制仍有很大的探索空間，目前該機(jī)制的合作項(xiàng)目包括示范區(qū)公共文化協(xié)同發(fā)展、經(jīng)驗(yàn)借鑒與學(xué)習(xí)、數(shù)字化治理等內(nèi)容，但三省一市公共資源既豐富又別具特色，仍需要進(jìn)行深層次的對(duì)話、交流與合作；另一方面，合作機(jī)制發(fā)揮的效應(yīng)有限，該合作機(jī)制目前只覆蓋了部分城市，其所發(fā)揮的輻射效應(yīng)有待進(jìn)一步提升。

5 對(duì)策與建議

5.1 加大財(cái)政投入，健全基本公共文化服務(wù)財(cái)政投入機(jī)制

長(zhǎng)三角地區(qū)基本公共文化服務(wù)均等化的關(guān)鍵在于補(bǔ)足財(cái)政投入不足的短板，需要中央和地方同時(shí)發(fā)力。一方面，中央要以三省一市財(cái)政自給率為基本參考，對(duì)于發(fā)展“薄弱區(qū)”在資金、政策方面做出適當(dāng)?shù)膬A斜，在縱向上實(shí)現(xiàn)財(cái)政供給均衡。同時(shí)，探索區(qū)際財(cái)政幫扶機(jī)制，嘗試設(shè)置“長(zhǎng)三角地區(qū)基本公共文化服務(wù)一體化發(fā)展基金”，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶；另一方面，三省一市要根據(jù)基本公共文化服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀，靈活調(diào)整財(cái)政政策。如，江蘇省基本公共文化服務(wù)發(fā)展水平與其經(jīng)濟(jì)大省地位不匹配，未來(lái)應(yīng)側(cè)重發(fā)展文化民生；安徽省要把握政策機(jī)遇，與區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

5.2 引入標(biāo)準(zhǔn)管理，構(gòu)建區(qū)域基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系

目前，長(zhǎng)三角亟需構(gòu)建區(qū)域性的基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，從而為三省一市發(fā)展基本公共文化服務(wù)提供價(jià)值指引。一是標(biāo)準(zhǔn)要充分體現(xiàn)普遍性與特殊性。標(biāo)準(zhǔn)的制定既要立足全局，又要考慮各地的文化供給能力、人口密度以及傳統(tǒng)文化習(xí)俗；二是要加快區(qū)域互認(rèn)與銜接。三省一市要在標(biāo)準(zhǔn)的制定、出臺(tái)、互認(rèn)與對(duì)接過(guò)程中合理分工、明確職責(zé)；三是要注意標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)性與連續(xù)性。要構(gòu)建動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，投入、內(nèi)容、范圍與質(zhì)量等標(biāo)準(zhǔn)要分階段調(diào)整與提升。同時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)體系覆蓋范圍廣，在經(jīng)過(guò)動(dòng)態(tài)調(diào)整之后，要使各個(gè)階段、各個(gè)地區(qū)以及各個(gè)類別的標(biāo)準(zhǔn)有效銜接。

5.3 凝聚社會(huì)力量，提高基本公共文化服務(wù)社會(huì)化水平

基本公共文化服務(wù)社會(huì)化的核心在于正確處理政府與其他社會(huì)主體之間的關(guān)系，最大限度地保障人民群眾所享有的基本文化權(quán)利。一是要整合、培育和規(guī)范文化領(lǐng)域的社會(huì)組織。專業(yè)化、人性化、高效化的文化類社會(huì)組織是基本公共文化服務(wù)社會(huì)化的主要承接主體，政府要整合一批、培育一批、規(guī)范一批有潛力的文化類社會(huì)組織；二是創(chuàng)新社會(huì)主體參與方式。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上積極探索與創(chuàng)新，使基本公共文化服務(wù)“內(nèi)循環(huán)”系統(tǒng)轉(zhuǎn)為區(qū)域內(nèi)外各類社會(huì)主體共同參與的“雙循環(huán)”系統(tǒng)。

5.4 構(gòu)建文化共同體，完善基本公共文化服務(wù)合作機(jī)制

構(gòu)建長(zhǎng)三角文化共同體既是民心所向，又符合社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)。具體而言，建議以《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》為指導(dǎo)，加快出臺(tái)《長(zhǎng)三角文化共同體發(fā)展綱要》，明晰三省一市在構(gòu)建文化共同體時(shí)的發(fā)展目標(biāo)、指導(dǎo)思想、運(yùn)行機(jī)制、重點(diǎn)任務(wù)以及制度保障。同時(shí)，要進(jìn)一步完善長(zhǎng)三角地區(qū)基本公共文化服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制。三省一市要有“一盤棋”格局意識(shí)，在現(xiàn)有合作機(jī)制的基礎(chǔ)上，完善基本公共文化服務(wù)共商、共建、共享機(jī)制，進(jìn)一步打破行政區(qū)隔，盤活各種公共文化資源，在更廣范圍、更深程度上尋求文化合作。