公共體育服務(wù)合同外包運(yùn)作模式：競(jìng)爭(zhēng)、談判和體制內(nèi)外包

李燕領(lǐng)，牛瑞新，張新奧，柳 暢，邱 鵬

（1.蘇州大學(xué) 體育學(xué)院，江蘇 蘇州 215021；2.鄭州商業(yè)技師學(xué)院，河南 鄭州 450100；3.常州市北郊高級(jí)中學(xué)，江蘇 常州 213032）

20世紀(jì)80年代，公共選擇、新公共管理和新公共服務(wù)等理論的興起，觸發(fā)了西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)政府職能和公共服務(wù)效益的再思考。英國(guó)率先推行公共服務(wù)私有化，借助市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)改革政府壟斷機(jī)制，將公共服務(wù)外包給私人部門(mén)，有效提升公共服務(wù)供給效率。公共服務(wù)合同外包在擴(kuò)大公共服務(wù)供給、提高生產(chǎn)質(zhì)量與效率、減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)等方面發(fā)揮了一定的作用。2014年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕46號(hào)）提出創(chuàng)新體制機(jī)制，簡(jiǎn)政放權(quán)，促進(jìn)了我國(guó)體育行政部門(mén)職能轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。2016年，《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》要求進(jìn)一步健全政府購(gòu)買(mǎi)體育服務(wù)體制機(jī)制，把適合由市場(chǎng)和社會(huì)承擔(dān)的體育服務(wù)事項(xiàng)，按照法定方式和程序，交由具備條件的社會(huì)組織和企事業(yè)單位承擔(dān)，逐步構(gòu)建多層次、多方式的體育服務(wù)供給與保障體系。2019年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕40號(hào)）指出，加大政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的力度，是推動(dòng)體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的政策保障。近年來(lái)，各級(jí)政府有關(guān)公共體育服務(wù)合同外包的實(shí)踐取得了一定的成效，但在公共體育服務(wù)合同外包運(yùn)作過(guò)程中存在外包行為內(nèi)部化、隱性進(jìn)入壁壘較高等問(wèn)題，制約了公共體育服務(wù)可持續(xù)發(fā)展。本研究通過(guò)分析我國(guó)公共體育服務(wù)合同外包3種運(yùn)作模式的特征、適用情形和問(wèn)題，提出優(yōu)化合同外包行為的措施，為創(chuàng)新公共體育服務(wù)供給、深化體育改革提供借鑒。

1 公共體育服務(wù)合同外包運(yùn)作流程

公共體育服務(wù)合同外包運(yùn)作流程是具有一定順序的規(guī)范性流程。E.S.薩瓦斯（2017）將公共服務(wù)合同外包實(shí)施過(guò)程歸納為考慮實(shí)施合同外包、選擇擬外包的服務(wù)、進(jìn)行可行性研究、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、了解投標(biāo)意向和資質(zhì)、臨時(shí)聘用人員管理、準(zhǔn)備招標(biāo)合同細(xì)則、進(jìn)行公關(guān)活動(dòng)、策劃管理者參與競(jìng)爭(zhēng)、實(shí)施公平招標(biāo)、評(píng)估標(biāo)書(shū)和簽約、監(jiān)測(cè)評(píng)估和促進(jìn)合同的履行12個(gè)步驟。國(guó)內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為合同外包有4個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即合同成本的計(jì)算及績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的制定、承包商的甄選、有效監(jiān)督的實(shí)施、風(fēng)險(xiǎn)的控制與分擔(dān)（句華，2006）；還有學(xué)者提出公共服務(wù)合同外包流程包括議程設(shè)立、合同制定、合同執(zhí)行和合同評(píng)估4個(gè)步驟（王雁紅，2019）。由此可見(jiàn)，公共體育服務(wù)合同外包流程可歸納為：1）提出合同外包決策；2）制定合同細(xì)則；3）執(zhí)行雙方權(quán)責(zé)；4）績(jī)效評(píng)估（圖1）。

圖1 公共體育服務(wù)合同外包運(yùn)作流程Figure 1.Operation Process of Public Sports Service Contracts Outsourcing

政府先確定實(shí)行合同外包的公共體育服務(wù)項(xiàng)目，并進(jìn)行市場(chǎng)檢驗(yàn)和可行性分析。待確認(rèn)后，政府發(fā)布招標(biāo)公告并在公共體育服務(wù)市場(chǎng)中遴選符合條件的供應(yīng)商。潛在供應(yīng)商參與開(kāi)標(biāo)會(huì)議，由政府代表與采購(gòu)代理商對(duì)供應(yīng)商提交的標(biāo)書(shū)進(jìn)行打分，中標(biāo)者獲得承包資格，并與政府簽訂正式外包合同。承包方按合同要求執(zhí)行公共體育服務(wù)內(nèi)容，政府在政策、資金等方面對(duì)承包商予以支持，并監(jiān)督項(xiàng)目外包執(zhí)行過(guò)程。項(xiàng)目結(jié)束后，政府組織績(jī)效考核委員會(huì)對(duì)承包方進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，依據(jù)評(píng)估結(jié)果反饋信息，決定與承包商續(xù)約或終止雙方的合作。

綜上所述，公共服務(wù)合同外包運(yùn)作流程研究以E.S.薩瓦斯“公共服務(wù)合同外包12步驟”為代表，分為事前項(xiàng)目選擇、事中運(yùn)作監(jiān)督和事后績(jī)效評(píng)估三大模塊。

2 公共體育服務(wù)合同外包運(yùn)作模式

2.1 公共體育服務(wù)合同外包的三種運(yùn)作模式

E.S.薩瓦斯（2017）認(rèn)為公共服務(wù)合同外包是指政府與私營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織簽訂關(guān)于物品和服務(wù)的合同，其中政府是服務(wù)的安排者，而私營(yíng)企業(yè)是物品和服務(wù)的生產(chǎn)者，政府通過(guò)向生產(chǎn)者付費(fèi)來(lái)購(gòu)買(mǎi)公共物品和服務(wù)。公共體育服務(wù)是公共服務(wù)的重要組成部分，公共體育服務(wù)合同外包是指政府將基于自身職責(zé)本應(yīng)生產(chǎn)和提供的公共體育服務(wù)，以合同契約的形式轉(zhuǎn)交由私營(yíng)企業(yè)或體育社會(huì)組織生產(chǎn)或提供。國(guó)外研究認(rèn)為，公共服務(wù)供給模式可以分為政府直接提供、營(yíng)利性組織直接提供和非營(yíng)利性組織直接提供三類(lèi)，公共服務(wù)合同外包是介于三類(lèi)之間的替代模式，并依據(jù)承包方性質(zhì)將公共服務(wù)合同外包分為合同外包給營(yíng)利性組織和合同外包給非營(yíng)利性組織。合同外包的優(yōu)勢(shì)在于可以整合政府保障公共服務(wù)公益性質(zhì)的優(yōu)勢(shì)、營(yíng)利性組織的效率優(yōu)勢(shì)和非營(yíng)利性組織的專(zhuān)業(yè)、志愿優(yōu)勢(shì)，有利于進(jìn)一步提升公共服務(wù)供給效率和公民滿意度（Philip et al.，1998）。此外，Dehoog（1990）以承包商競(jìng)爭(zhēng)程度為分類(lèi)依據(jù)，將公共服務(wù)合同外包運(yùn)作模式分為競(jìng)爭(zhēng)模式、談判模式和合作模式，并認(rèn)為上述三種模式各有其適用環(huán)境及優(yōu)劣勢(shì)，政府應(yīng)根據(jù)外部環(huán)境特征、組織可提供的資源和資金水平、未來(lái)事件、服務(wù)技術(shù)以及服務(wù)輸出與期望結(jié)果之間因果關(guān)系的不確定性程度來(lái)選擇合適的合同外包運(yùn)作模式。國(guó)內(nèi)學(xué)者從競(jìng)爭(zhēng)程度和主體關(guān)系兩個(gè)維度對(duì)公共服務(wù)合同外包運(yùn)作模式進(jìn)行分類(lèi)。韓俊魁（2009）認(rèn)為，非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式可以進(jìn)一步細(xì)分為體制內(nèi)吸模式和體制外非正式的按需購(gòu)買(mǎi)模式；鄧金霞（2013）依據(jù)政府與市場(chǎng)之間的邊界開(kāi)放程度將公共服務(wù)外包分為體制內(nèi)緊密型、體制內(nèi)獨(dú)立型、體制外緊密型與體制外獨(dú)立型；朱毅然（2015）依據(jù)承接公共體育服務(wù)的主體相對(duì)于政府是否具有獨(dú)立性和實(shí)際合同外包過(guò)程競(jìng)爭(zhēng)程度，將公共體育服務(wù)合同外包運(yùn)作模式分為獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式、獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式、依賴(lài)關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式和依賴(lài)關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式四類(lèi)；高奎亭等（2018）依據(jù)公共體育服務(wù)合同外包主體與承包主體之間是否具有獨(dú)立性和競(jìng)爭(zhēng)性，將公共體育服務(wù)合同外包運(yùn)作模式分為形式性購(gòu)買(mǎi)模式、委托性購(gòu)買(mǎi)模式和契約化購(gòu)買(mǎi)模式。

綜上所述，依據(jù)政府與承包商關(guān)系及合同外包過(guò)程的競(jìng)爭(zhēng)程度，公共體育服務(wù)合同外包中政府組織間競(jìng)爭(zhēng)模式較少出現(xiàn)，競(jìng)爭(zhēng)模式、談判模式和體制內(nèi)外包模式成為主流。總體看來(lái)，國(guó)內(nèi)公共體育服務(wù)合同外包運(yùn)作模式研究集中在概念、分類(lèi)、發(fā)展歷程、模式成效等方面，并未對(duì)不同運(yùn)作模式的具體適用情境進(jìn)行分析。因此，本研究聚焦公共體育服務(wù)合同外包運(yùn)作模式、運(yùn)作流程與行為優(yōu)化路徑等方面，為規(guī)范地方政府公共體育服務(wù)外包實(shí)踐提供參考。

2.2 競(jìng)爭(zhēng)模式

2.2.1 競(jìng)爭(zhēng)模式的特征

競(jìng)爭(zhēng)模式是指政府組織公開(kāi)招標(biāo)，以標(biāo)書(shū)綜合得分為依據(jù)，在多個(gè)投標(biāo)的供應(yīng)商中選擇合同報(bào)價(jià)合適且能夠提供優(yōu)質(zhì)公共體育服務(wù)的供應(yīng)商，與其簽訂正式合同，將公共體育服務(wù)生產(chǎn)職能轉(zhuǎn)移給承包方，是公共體育服務(wù)合同外包的理想模式。其特征有：1）承包方為獨(dú)立組織。政府與承包方之間不存在任何行政、人事、資金和資源等方面的隸屬與依賴(lài)關(guān)系，承包方為獨(dú)立的非政府組織。2）競(jìng)爭(zhēng)程度高。公共體育服務(wù)市場(chǎng)中存在多個(gè)服務(wù)供應(yīng)商且互為競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，即公共體育服務(wù)市場(chǎng)已形成完全競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，供應(yīng)商之間有技術(shù)、技能等方面的重疊，政府利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制降低交易成本，淘汰劣質(zhì)產(chǎn)品與供應(yīng)商。3）公平競(jìng)爭(zhēng)。政府組織公開(kāi)、公平、透明的招投標(biāo)會(huì)議，由政府、采購(gòu)代理商和專(zhuān)家組成評(píng)審小組，明確招標(biāo)合同細(xì)則，按照標(biāo)書(shū)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估承包方；同時(shí)，政府要向社會(huì)公示招標(biāo)公告、招標(biāo)書(shū)、成交公告和合同細(xì)則，接受社會(huì)監(jiān)督。4）契約關(guān)系。政府與承包方簽訂包括項(xiàng)目類(lèi)型、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、成交價(jià)格、支付方式和爭(zhēng)端處理方式等內(nèi)容在內(nèi)的正式合同，以明確各自的權(quán)責(zé)與利益，規(guī)范政府與承包商雙方的行為。

2.2.2 競(jìng)爭(zhēng)模式的適用情形

競(jìng)爭(zhēng)模式因效率優(yōu)勢(shì)被西方發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛應(yīng)用，其適用情形包括：1）公共體育服務(wù)市場(chǎng)要具有完全競(jìng)爭(zhēng)性，即公共體育服務(wù)市場(chǎng)中存在多個(gè)潛在供應(yīng)商且互為競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，政府通過(guò)市場(chǎng)獲取服務(wù)類(lèi)型、合理價(jià)格范圍與供應(yīng)商資質(zhì)能力等信息，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，獲得低價(jià)成交成本與效率優(yōu)勢(shì)。2）政府資源豐富，期望借助競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制遴選優(yōu)質(zhì)承包商，進(jìn)而組織公開(kāi)招標(biāo)。政府必須有充足的資金、人力、時(shí)間與技術(shù)等資源以應(yīng)對(duì)漫長(zhǎng)、復(fù)雜的招投標(biāo)過(guò)程，不僅要有充足的時(shí)間進(jìn)行流程策劃、合同擬定、招標(biāo)宣傳，還需要組織專(zhuān)業(yè)人士分析與評(píng)估市場(chǎng)中的服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格范圍、供應(yīng)商信息等。3）公共體育服務(wù)可衡量性高。合同中需要標(biāo)明公共體育服務(wù)的內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)計(jì)投入資金、服務(wù)驗(yàn)收評(píng)價(jià)指標(biāo)等信息，所以公共體育服務(wù)必須是可描述的，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)必須是可測(cè)量和監(jiān)督的，以便政府與承包方明確權(quán)責(zé)與利益。未達(dá)到上述條件時(shí)，政府將面臨資金、人力浪費(fèi)與逆向承包的風(fēng)險(xiǎn)。

2.2.3 案例分析：2019年某國(guó)際體育活動(dòng)承辦服務(wù)項(xiàng)目

2014—2016年，某國(guó)際體育活動(dòng)一直由某地方體育局作為承辦方組織開(kāi)展。2019年，第六屆賽事承辦服務(wù)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式外包給Q公司。外包項(xiàng)目涉及內(nèi)容包括賽事組織、人員招募、后勤保障和影像資料留存等客觀性較強(qiáng)的硬服務(wù)，也包括宣傳推廣、市場(chǎng)開(kāi)發(fā)等主觀性、專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的軟服務(wù)。

在運(yùn)作方式方面：1）政府予以資金、資源及人力支持。該地方體育局作為發(fā)包主體，以388.4萬(wàn)元的合同成交價(jià)格支持Q公司承辦國(guó)際體育活動(dòng)，并且在聯(lián)系、協(xié)調(diào)有關(guān)單位和部門(mén)，實(shí)施活動(dòng)的組織、城市管理、醫(yī)療救護(hù)、場(chǎng)地平整等工作，以及制定競(jìng)賽規(guī)程和現(xiàn)場(chǎng)組織管理工作等環(huán)節(jié)提供了大量人力與物力支持。2）有效實(shí)現(xiàn)管辦分離。管辦分離是體育管理體制改革的重要方向，該國(guó)際體育活動(dòng)市場(chǎng)化運(yùn)作改變了以往政府組織、政府辦賽的模式，有效提升賽事質(zhì)量、賽事組織效率與群眾滿意度。3）構(gòu)建完善的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。該地方體育局制定了一套包含效果評(píng)價(jià)與效率評(píng)價(jià)的專(zhuān)門(mén)用于評(píng)價(jià)群眾體育賽事績(jī)效指標(biāo)體系，從機(jī)構(gòu)制度建設(shè)、服務(wù)滿意度、服務(wù)數(shù)量及質(zhì)量和成本效益四個(gè)維度評(píng)價(jià)體育賽事承辦服務(wù)，并根據(jù)得分確定續(xù)約或終止合同。

在運(yùn)作成效方面：1）減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。該地方體育局采取競(jìng)爭(zhēng)性公開(kāi)招標(biāo)、綜合評(píng)分的方式遴選承包方，評(píng)審專(zhuān)家和采購(gòu)代表組成評(píng)審委員會(huì)，按評(píng)標(biāo)細(xì)則對(duì)投標(biāo)企業(yè)的報(bào)價(jià)與技術(shù)能力進(jìn)行打分。綜合評(píng)分方式不僅可以有效篩除低質(zhì)量的供應(yīng)商，確保公共體育服務(wù)價(jià)格維持在合理區(qū)間內(nèi)，還有助于政府利用招投標(biāo)降低交易成本，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。2）節(jié)省人力物力。該地方政府由直接生產(chǎn)轉(zhuǎn)向合同外包，利用Q公司的資源優(yōu)勢(shì)與專(zhuān)業(yè)技能舉辦高質(zhì)量的國(guó)際體育活動(dòng)，工作人員團(tuán)隊(duì)由承包方自行組建，政府僅派遣少數(shù)專(zhuān)業(yè)人員負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和配合承包商工作，不需要承擔(dān)志愿人員的安置費(fèi)用。3）提高賽事組織運(yùn)營(yíng)效率。政府監(jiān)督承包商運(yùn)營(yíng)行為，不直接介入承包商的運(yùn)營(yíng)活動(dòng)，賦予承包商較大的自主權(quán)與裁量權(quán)，從而有效提高賽事組織運(yùn)營(yíng)效率。

在運(yùn)作問(wèn)題方面：1）招標(biāo)成本高。公開(kāi)招標(biāo)流程包括發(fā)布招標(biāo)信息、搜索潛在承包商、準(zhǔn)備招標(biāo)細(xì)則、組織競(jìng)標(biāo)評(píng)標(biāo)等，政府需要花費(fèi)大量的人力、資金和時(shí)間成本。由于Q公司是第一次承接大型體育旅游品牌節(jié)慶活動(dòng)，該地方體育局需要組織工作人員培訓(xùn)。此外，搜索承包商成本、競(jìng)標(biāo)成本和協(xié)商成本等隱性成本也在持續(xù)增加。2）監(jiān)督評(píng)價(jià)主體單一。政府構(gòu)建了較為完善的公共體育服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，但監(jiān)督與賽后評(píng)價(jià)仍由政府把控，并未引入公民和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參與監(jiān)督與績(jī)效評(píng)價(jià)，多元主體績(jī)效評(píng)估體系和監(jiān)督機(jī)制尚未建立。

2.3 談判模式

2.3.1 談判模式特征

談判模式指政府通過(guò)與少數(shù)獨(dú)立承包商談判、磋商，最終在服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、成交價(jià)格、支付方式、雙方權(quán)責(zé)等合同細(xì)則方面達(dá)成共識(shí)并簽署正式合同。其主要特征有：1）承包方獨(dú)立性較強(qiáng)，與政府部門(mén)不存在人事、資金等方面的依附關(guān)系。2）競(jìng)爭(zhēng)性不足，尚未形成完全競(jìng)爭(zhēng)性的公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，符合合同外包標(biāo)準(zhǔn)的承包商少之又少，政府通常不會(huì)公開(kāi)招募承包商，而是邀請(qǐng)熟悉的、具有社會(huì)聲譽(yù)的、符合承包方標(biāo)準(zhǔn)的少數(shù)社會(huì)組織或市場(chǎng)組織進(jìn)行談判，從備選組織中選擇最終中標(biāo)者。3）與競(jìng)爭(zhēng)模式中政府預(yù)先擬定外包合同細(xì)則不同，服務(wù)類(lèi)型、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)要求、服務(wù)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、成交價(jià)格、服務(wù)期限、違約懲罰措施等合同細(xì)節(jié)由政府和承包商雙方談判協(xié)商確定。雖然政府會(huì)提前擬定一些合同中的必備條款，但是不會(huì)制定詳細(xì)、具體的規(guī)定，而是以承包商遞交的項(xiàng)目書(shū)為基礎(chǔ)進(jìn)行協(xié)商調(diào)整。4）政府與承包方不是競(jìng)爭(zhēng)模式中監(jiān)督者與被監(jiān)督者關(guān)系，更強(qiáng)調(diào)雙方合作中的信任關(guān)系。外包合同是在互利互惠、尋求利益最大化的前提下擬定的，簽約各方共同履行公共體育服務(wù)合同外包過(guò)程中各自權(quán)責(zé)。

2.3.2 談判模式的適用情形

公共體育服務(wù)合同外包談判模式是競(jìng)爭(zhēng)模式的一種替代模式，其適用情形包括：1）公共體育服務(wù)市場(chǎng)中承包商較少，尚未形成一定規(guī)模的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，政府不需要通過(guò)大量的宣傳活動(dòng)吸引潛在承包商，只要存在兩家及以上承包商就可以采取競(jìng)爭(zhēng)模式。目前，使用較多的談判模式包括競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商與單一來(lái)源采購(gòu)。競(jìng)爭(zhēng)性談判根據(jù)“最低價(jià)格”原則選取最終中標(biāo)商；競(jìng)爭(zhēng)性磋商是在綜合比較承包商服務(wù)能力、社會(huì)聲譽(yù)、成交價(jià)格等因素后，根據(jù)綜合評(píng)價(jià)結(jié)果選擇最終中標(biāo)商；單一來(lái)源采購(gòu)是僅與一家承包商進(jìn)行談判，調(diào)整合同具體細(xì)節(jié)以達(dá)到雙方利益最大化。2）政府資源較為充足。雖然談判模式的招投標(biāo)過(guò)程較競(jìng)爭(zhēng)模式更短，但是政府也需要投入一定的人力、物力與時(shí)間來(lái)掌握承包商信息、審查承包商資格、準(zhǔn)備談判文件、開(kāi)展談判等。3）公共體育服務(wù)可衡量性較高。一旦政府采取談判模式，服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、成交價(jià)格、資源投入等具體合同條款是由政府與承包商共同商討擬定的，公共體育服務(wù)的內(nèi)容必須是可描述的，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是可測(cè)量和監(jiān)督的。但談判模式合同條款具有較高靈活性，對(duì)公共體育服務(wù)的可衡量性要求稍低于競(jìng)爭(zhēng)模式。若政府與公共體育服務(wù)滿足以上條件，政府可以采取談判模式向符合條件的潛在承包商邀標(biāo)，與承包商協(xié)商談判，實(shí)現(xiàn)雙方利益最大化，保障公共體育服務(wù)供給效率和質(zhì)量。相反，若政府盲目采用談判模式，將會(huì)面臨監(jiān)督困難、腐敗行為滋生等風(fēng)險(xiǎn)。

2.3.3 案例分析：G市群眾體育賽事承辦服務(wù)項(xiàng)目

為全面落實(shí)全民健身國(guó)家戰(zhàn)略，不斷完善全民健身公共服務(wù)體系建設(shè)，G市體育局?jǐn)M采用合同外包方式完成年度群眾體育賽事活動(dòng)項(xiàng)目。鑒于不同運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目賽事承辦的專(zhuān)業(yè)技術(shù)要求，2015年群眾體育系列賽事分為四標(biāo)段，包括五人制足球賽、城市足球聯(lián)賽、大眾籃球賽與攀巖賽。G市體育局采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式，通過(guò)綜合評(píng)價(jià)法，以最終得分確定各標(biāo)段承包商，由M公司承辦五人制足球賽，G公司承辦城市足球聯(lián)賽和攀巖賽，X公司承辦大眾籃球賽。

在運(yùn)作方式方面：1）政府予以政策與資金支持。G市作為購(gòu)買(mǎi)主體，共出資92萬(wàn)元支持各標(biāo)段供應(yīng)方承辦G市群眾體育賽事活動(dòng)，并且在賽事安全保障、后備醫(yī)療服務(wù)、周邊環(huán)境整治等環(huán)節(jié)提供了充足的人力與物力支持。2）實(shí)現(xiàn)管辦分離。G市群眾體育賽事市場(chǎng)化運(yùn)作，改變了以往政府統(tǒng)包統(tǒng)攬辦賽模式，形成政府重在管理，市場(chǎng)組織積極參與辦賽的局面。

在運(yùn)行成效方面：1）在成本不變的情況下改善服務(wù)質(zhì)量。省體育局及市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政部門(mén)投入了近百萬(wàn)元于G市2015年群眾體育賽事。同時(shí)，采取合同外包方式進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)作后，各體育企業(yè)利用自身資源優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)賽事活動(dòng)尤其是特色活動(dòng)的宣傳，使賽事關(guān)注度、知名度和美譽(yù)度明顯提高。2）促進(jìn)合同雙方的互動(dòng)與合作。不同于競(jìng)爭(zhēng)模式所倡導(dǎo)的多個(gè)潛在承包商之間的競(jìng)爭(zhēng)格局，G市體育局采取的談判模式強(qiáng)調(diào)在政府與承包商之間以協(xié)商、談判方式確定合同細(xì)節(jié)，協(xié)商處理合同執(zhí)行中的各種問(wèn)題，促進(jìn)雙方的協(xié)同合作。

在運(yùn)作問(wèn)題方面：1）忽視市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制作用。G市體育局以改革之前的賽事成本為基準(zhǔn)測(cè)算運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，預(yù)先擬定預(yù)計(jì)合同價(jià)款，在成本不變的情況下強(qiáng)調(diào)賽事質(zhì)量與知名度的增長(zhǎng)，忽略了市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的作用。市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制失效與政府補(bǔ)貼缺位，易誘發(fā)承包方的“質(zhì)量代價(jià)”行為（王雁紅，2016）。2）易受到行政力量干擾。在承包商選擇方面，談判模式的選擇程序易受政府官員觀念影響，與政府關(guān)系親近的潛在承包商更易獲得合同。3）績(jī)效評(píng)價(jià)體系存在缺陷。G市體育賽事的驗(yàn)收以2015年發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)X省政府采購(gòu)項(xiàng)目履約驗(yàn)收管理辦法的通知》為參照標(biāo)準(zhǔn)，并未制定專(zhuān)業(yè)的體育賽事績(jī)效評(píng)估體系，通知中的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)與測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)很難完全貼合體育賽事承辦的標(biāo)準(zhǔn)。

2.4 體制內(nèi)外包模式

2.4.1 體制內(nèi)外包模式的特征

體制內(nèi)外包模式是指政府將公共體育服務(wù)的生產(chǎn)與供給外包給與政府有依附關(guān)系的事業(yè)單位或體育組織，以獲得符合期望值的公共體育服務(wù)。其主要特征有：1）政府與承包商存在依附關(guān)系。承包商是政府為轉(zhuǎn)移部分公共服務(wù)生產(chǎn)職能而重新組建成立的社會(huì)組織，由政府主導(dǎo)，且在人事、資源等方面與政府存在較強(qiáng)的依附關(guān)系（余佶，2016），包括改制的企業(yè)、社會(huì)公益性組織和民辦非企業(yè)單位等。承包商的員工大多通過(guò)社會(huì)公開(kāi)招聘引進(jìn)，但高層管理人員則由政府直接委派，運(yùn)營(yíng)資金由政府主導(dǎo)支配。2）運(yùn)作過(guò)程非競(jìng)爭(zhēng)性。體制內(nèi)外包模式運(yùn)作過(guò)程不具有競(jìng)爭(zhēng)性，政府通常不會(huì)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，而是采用單一來(lái)源采購(gòu)的方式將公共體育服務(wù)合同外包給指定的、體制內(nèi)的唯一承包商，公共體育服務(wù)項(xiàng)目多通過(guò)委托而非公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)獲得。3）行政干預(yù)明顯。在體制內(nèi)外包模式中，雖通過(guò)與承包方簽訂正式合同規(guī)范承包商生產(chǎn)行為，但在實(shí)踐中大多是利用行政關(guān)系干預(yù)、管控承包商的經(jīng)營(yíng)行為，非正式的行政關(guān)系有時(shí)會(huì)超過(guò)合同關(guān)系。

2.4.2 體制內(nèi)外包模式的適用情形

體制內(nèi)外包模式作為特定條件下競(jìng)爭(zhēng)模式的替代方式，在承包商數(shù)量不足、政府組織資源較少的情況下可以發(fā)揮巨大優(yōu)勢(shì)，其適用情形包括：1）承包商數(shù)量較少或者無(wú)承包商。在體制內(nèi)外包模式中，潛在承包商數(shù)量不屬于政府考慮范圍，政府通常會(huì)選擇現(xiàn)存的由政府主導(dǎo)成立的體制內(nèi)社會(huì)組織或從政府機(jī)構(gòu)中剝離重組的企業(yè)和非營(yíng)利性組織作為單一采購(gòu)來(lái)源，直接通過(guò)行政指令委派外包項(xiàng)目。因此，應(yīng)用體制內(nèi)外包模式的公共體育服務(wù)不需要已形成規(guī)模的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)。2）可衡量性差。體制內(nèi)外包模式對(duì)公共體育服務(wù)可衡量性要求較低，政府不僅可以通過(guò)正式合同來(lái)約束承包方的生產(chǎn)行為活動(dòng)，還可以通過(guò)行政關(guān)系直接約束和干預(yù)承包商行為。3）公益性較強(qiáng)。公益性與社會(huì)效益較強(qiáng)的公共體育服務(wù)項(xiàng)目通常會(huì)采用體制內(nèi)外包模式，因?yàn)槌邪套鳛轶w制內(nèi)組織會(huì)將社會(huì)效益與公民滿意度放在首位，而非將經(jīng)濟(jì)效益放在核心位置。4）政府組織資源較少。政府不需要公開(kāi)招標(biāo)或組織多輪談判確定承包方，僅需與某一家熟悉的承包商進(jìn)行協(xié)商，在協(xié)商過(guò)程中始終占據(jù)主導(dǎo)地位，這對(duì)政府組織的人力、資金、時(shí)間等資源要求較低。

2.4.3 案例分析：B市民族民俗傳統(tǒng)體育運(yùn)動(dòng)推廣服務(wù)項(xiàng)目

為進(jìn)一步傳承、發(fā)揚(yáng)民族民俗傳統(tǒng)體育運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目，2019年，B市政府舉辦“社區(qū)行”民族民俗傳統(tǒng)體育項(xiàng)目主題活動(dòng)。B市體育總會(huì)向B市體育基金會(huì)支付165萬(wàn)元，用于支持后者在B市各區(qū)提供民俗傳統(tǒng)體育推廣普及活動(dòng)。這種由政府主導(dǎo)的、非營(yíng)利性慈善組織具體實(shí)施的社會(huì)公益項(xiàng)目具有利潤(rùn)低、受眾廣、普及性高的特點(diǎn)。由政府直接組織開(kāi)展民俗傳統(tǒng)體育推廣活動(dòng)會(huì)出現(xiàn)耗時(shí)長(zhǎng)、資金短缺、效率低下、人力不足等一系列問(wèn)題。因此，政府通過(guò)單一來(lái)源采購(gòu)的方式將該項(xiàng)目外包給B市體育基金會(huì)，由各社區(qū)基層組織人員及各單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)、社會(huì)體育團(tuán)體人員具體實(shí)施。

在運(yùn)作方式方面：1）承包商為非營(yíng)利性的體育社會(huì)組織。為確保民族傳統(tǒng)體育推廣服務(wù)的公益性與社會(huì)效益，只將非營(yíng)利性組織納入考慮范圍，把公共體育服務(wù)質(zhì)量、群眾滿意度、民族傳統(tǒng)體育活動(dòng)普及度放在首位。2）政府主導(dǎo)的協(xié)同治理模式。通過(guò)合同外包模式構(gòu)建政府、B市體育基金會(huì)和各基層組織的多元協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，政府部門(mén)是民族傳統(tǒng)體育推廣項(xiàng)目的資金提供者、規(guī)則制定者，B市體育基金會(huì)和各運(yùn)動(dòng)單項(xiàng)協(xié)會(huì)、基層組織負(fù)責(zé)具體實(shí)施。3）合同外包行為“內(nèi)部化”。B市體育基金會(huì)在人員組成、機(jī)構(gòu)設(shè)置、資金提供和業(yè)務(wù)管理等多方面與B市體育局存在依附關(guān)系，其人員由政府離退休職工，國(guó)有大型企業(yè)、體育界、社會(huì)知名人士及優(yōu)秀運(yùn)動(dòng)員代表組成，業(yè)務(wù)主管單位為B市體育局。

在運(yùn)作成效方面：1）轉(zhuǎn)移政府的民族傳統(tǒng)體育推廣職能。B市體育總會(huì)將民族民俗傳統(tǒng)體育公益活動(dòng)直接交由B市體育基金會(huì)運(yùn)作，將傳統(tǒng)體育比賽交由B市體育基金會(huì)、體育運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)和社區(qū)聯(lián)合運(yùn)作。合同外包模式既利于政府職能實(shí)現(xiàn)，又利于保障社會(huì)效益。2）提升公共體育服務(wù)供給效率與質(zhì)量。政府借助體育慈善組織與基層體育組織，將民族傳統(tǒng)體育項(xiàng)目普及與推廣范圍擴(kuò)大到B市轄內(nèi)各個(gè)社區(qū)，有效提高了群眾參與度與滿意度。同時(shí)，有利于扶持體育社會(huì)組織發(fā)展，提升各組織的專(zhuān)業(yè)程度和運(yùn)行效率。

在運(yùn)作問(wèn)題方面：1）競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不足。政府未通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性協(xié)商等方式遴選承包商，而是通過(guò)行政指令指定B市體育基金會(huì)為最終承包方，在一定程度上與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制背道而馳。政府部門(mén)與特定合作伙伴之間存在強(qiáng)連接，隱性進(jìn)入壁壘較高，不利于扶持體育社會(huì)組織發(fā)展。2）體育社會(huì)組織獨(dú)立性欠佳。從B市體育基金會(huì)的角度來(lái)看，與政府之間的依附關(guān)系在促使其獲得政府資源的同時(shí)，也使其在合同協(xié)商與執(zhí)行過(guò)程中處于弱勢(shì)地位，多是被動(dòng)地接受政府安排的工作內(nèi)容、成交價(jià)格、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)政府而言，利用行政附屬的關(guān)系來(lái)管控B市體育基金會(huì)的運(yùn)作，不利于合同雙方信任關(guān)系的建立。3）質(zhì)量提升與績(jī)效改善動(dòng)力缺失。B市體育基金會(huì)作為唯一指定承包商，在民族傳統(tǒng)體育推廣服務(wù)領(lǐng)域有完全壟斷特征，缺乏改進(jìn)自身組織能力、組織方案、服務(wù)質(zhì)量與供給效率的動(dòng)力。

3 我國(guó)公共體育服務(wù)合同外包的現(xiàn)實(shí)困境

對(duì)公共體育服務(wù)合同外包競(jìng)爭(zhēng)模式、談判模式和體制內(nèi)外包模式的主要特征、適用性與缺點(diǎn)進(jìn)行比較（表1）。競(jìng)爭(zhēng)模式的合同注重標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，談判模式的合同內(nèi)容更注重靈活性和創(chuàng)新性。在簽訂正式外包合同前，允許政府部門(mén)和承包方就服務(wù)類(lèi)型、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題進(jìn)行更多的協(xié)商談判和共同計(jì)劃，以應(yīng)對(duì)未來(lái)執(zhí)行過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)的各種問(wèn)題，即談判模式在契約關(guān)系的基礎(chǔ)上更強(qiáng)調(diào)雙方建立信任和合作伙伴關(guān)系。體制內(nèi)外包模式中，承包商僅是行政指令的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，難以與政府平等議價(jià)，組織資源依然未脫離政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)。由此看出，體制內(nèi)外包是最不徹底的一種合同外包模式。

表1 公共體育服務(wù)合同外包運(yùn)作模式的主要特征、適用性與缺點(diǎn)Table 1 Main Characteristics，Applicability and Shortcomings of Public Sports Service Contracts Outsourcing

3.1 缺乏完善的公共體育服務(wù)合同外包法律與制度

現(xiàn)階段，我國(guó)公共體育服務(wù)合同外包仍處于初級(jí)探索期，各級(jí)政府有關(guān)公共體育服務(wù)合同外包的實(shí)踐缺乏普適性的法律約束與政策規(guī)制，主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國(guó)合同法》等非專(zhuān)門(mén)性針對(duì)體育領(lǐng)域的法律法規(guī)規(guī)范體育設(shè)施購(gòu)買(mǎi)和體育場(chǎng)館建設(shè)等硬性服務(wù)的運(yùn)作過(guò)程。然而，各地方政府進(jìn)行合同外包的項(xiàng)目通常是包括賽事承辦、體質(zhì)測(cè)試、體育運(yùn)動(dòng)指導(dǎo)在內(nèi)的“軟”公共體育服務(wù)，現(xiàn)有法規(guī)難以保障公共體育服務(wù)合同外包運(yùn)行過(guò)程的規(guī)范性。并且，中央政府制定的法律與制度并不完全適用于地方政府，存在發(fā)包主體不一致、外包條目不一致等問(wèn)題，致使地方政府對(duì)公共體育服務(wù)合同外包的約束力不足（謝葉壽，2017）。目前，江蘇、浙江、陜西等省份的各級(jí)政府依據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》制定公共體育服務(wù)合同外包實(shí)行方法。但由于缺乏指導(dǎo)性理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，部分實(shí)施方法操作性不強(qiáng)，考核辦法普適性和規(guī)范性不足，導(dǎo)致公共體育服務(wù)供給效率低下。

3.2 公共體育服務(wù)合同外包的內(nèi)容范圍有限

雖然一些地方政府針對(duì)公共體育服務(wù)合同外包出臺(tái)了暫行實(shí)施辦法，但并未對(duì)具體的合同外包范圍作出明確規(guī)定，且實(shí)施合同外包的公共體育服務(wù)范圍有限，主要集中于體育賽事與活動(dòng)承辦、體育場(chǎng)館開(kāi)放和學(xué)生體質(zhì)監(jiān)測(cè)等方面，仍有部分公共體育服務(wù)未納入合同外包范圍，一些重大公共體育服務(wù)項(xiàng)目仍由政府直接提供。此外，公共體育服務(wù)合同外包多出現(xiàn)在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，大部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府尚未開(kāi)展公共體育服務(wù)合同外包工作。目前，公共體育服務(wù)合同外包仍處于部分地方政府試點(diǎn)階段，數(shù)量、范圍和質(zhì)量都有待進(jìn)一步提升。

3.3 公共體育服務(wù)合同外包行為內(nèi)部化

3.3.1 體育社會(huì)組織競(jìng)爭(zhēng)性不足

政府向體育社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)成為公共體育服務(wù)供給模式革新的重要選擇，體育社會(huì)組織在公共體育服務(wù)生產(chǎn)和提供中的作用日益突顯。2018年，中華人民共和國(guó)民政部發(fā)布的社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2017年全國(guó)正式登記的體育社會(huì)組織數(shù)量達(dá)到4.8萬(wàn)個(gè)，占全國(guó)社會(huì)組織總量的6.3%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家。體育社會(huì)組織由于數(shù)量少、力量薄弱，不利于形成合同外包模式發(fā)展所需要的完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，體育社會(huì)組織發(fā)展境況導(dǎo)致政府開(kāi)展的公共體育服務(wù)合同外包實(shí)踐面臨競(jìng)爭(zhēng)不足的尷尬局面。

3.3.2 存在較高的隱性進(jìn)入壁壘

隱性進(jìn)入壁壘是指政府作為發(fā)包主體在公共體育服務(wù)合同外包領(lǐng)域設(shè)定的不成文、非硬性且不違法的門(mén)檻條件、障礙和承包商標(biāo)準(zhǔn)。這種隱性門(mén)檻意味著政府偏向既有承包商，在招標(biāo)過(guò)程中有一定的主觀偏好與選擇傾向（鄧金霞，2016）。體育非營(yíng)利性組織大多是借助政府力量自上而下成立的社會(huì)組織，直接或間接受政府資金、人力扶持。政府通過(guò)行政指令委派體育社會(huì)組織生產(chǎn)公共體育服務(wù)，體育社會(huì)組織實(shí)質(zhì)上是各地方政府向外部的組織形式延伸，合同外包行為易呈現(xiàn)“內(nèi)部化”。其他社會(huì)組織和市場(chǎng)組織因規(guī)模小、知名度低、組織能力有待考察等因素，較難直接獲得政府資源。較高的隱性進(jìn)入壁壘不利于培育體育社會(huì)組織和私營(yíng)體育企業(yè)生產(chǎn)和提供公共體育服務(wù)的積極性。

3.4 政府監(jiān)管力度不足

現(xiàn)階段，部分地方政府依據(jù)公共體育服務(wù)合同外包實(shí)行辦法監(jiān)督合同外包運(yùn)行過(guò)程，但現(xiàn)行機(jī)制在監(jiān)督主體、監(jiān)督對(duì)象和監(jiān)督內(nèi)容等方面尚存在問(wèn)題。首先，在監(jiān)督機(jī)制層面尚未建成多元主體監(jiān)督機(jī)制，外部社會(huì)監(jiān)督、第三方專(zhuān)業(yè)監(jiān)督和群眾監(jiān)督缺失，監(jiān)督客觀性與時(shí)效性較低。一方面，政府資金、人力和資源有限，很難真正實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)監(jiān)督、全程監(jiān)督、全面監(jiān)督和實(shí)時(shí)糾錯(cuò)；另一方面，政府與非營(yíng)利體育組織存在一定的依附關(guān)系，多元監(jiān)督主體缺失不利于提升監(jiān)督效率。其次，在監(jiān)督對(duì)象層面，政府職能部門(mén)作為發(fā)包方需要接受多元主體監(jiān)督，然而，目前公共體育服務(wù)合同外包運(yùn)行中的主要監(jiān)督對(duì)象僅為承包方，難以實(shí)現(xiàn)提高公共體育服務(wù)質(zhì)量、效率和群眾滿意度的目的。再次，在監(jiān)督內(nèi)容層面，實(shí)際操作中很難徹底實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管?！墩少?gòu)法》規(guī)定，政府相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)價(jià)格、節(jié)約資金效果、服務(wù)質(zhì)量、信譽(yù)狀況、有無(wú)違法行為等事項(xiàng)進(jìn)行考核。當(dāng)前，公共體育服務(wù)合同外包中存在外包行為內(nèi)部化、制度供給不足和供應(yīng)商競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)尚未形成等問(wèn)題，政府職能部門(mén)很難對(duì)承包方的組織資質(zhì)、人員資格、資金和技術(shù)能力制定普適性監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。此外，公共體育服務(wù)合同外包項(xiàng)目大多為體育賽事承辦、體育場(chǎng)館開(kāi)放和體質(zhì)監(jiān)測(cè)等軟服務(wù)，政府難以具體量化公共體育服務(wù)的價(jià)格、質(zhì)量及成本，監(jiān)管存在一定的障礙。

3.5 績(jī)效評(píng)估制度仍不完善

評(píng)估體系按照行政機(jī)制運(yùn)行，行政意志是影響評(píng)估結(jié)果的重要因素（馮維勝，2018）。績(jī)效評(píng)估包括政府職能部門(mén)評(píng)估、政府委托第三方評(píng)估和獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估等方式。政府委托第三方評(píng)估主要通過(guò)引入專(zhuān)家組與政府人員組成評(píng)估小組或委托半官方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行，這些方式并未脫離單一的政府內(nèi)部評(píng)估模式，未建立多元主體績(jī)效評(píng)估機(jī)制。目前，地方政府較少采用獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估方式。一方面，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)尚未發(fā)展成熟，其專(zhuān)業(yè)性與規(guī)范性有待提升；另一方面，公眾對(duì)第三方機(jī)構(gòu)缺乏基本信任，不利于及時(shí)監(jiān)督。但將獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)排除在多元評(píng)估主體以外，不利于健全我國(guó)績(jī)效評(píng)估機(jī)制和提升政府職能部門(mén)工作效率與質(zhì)量。同時(shí)，各地公共體育服務(wù)合同外包績(jī)效評(píng)估體系重效率評(píng)價(jià)、輕效果評(píng)價(jià)，導(dǎo)致合同外包難以實(shí)現(xiàn)突破。此外，還存在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與方式的系統(tǒng)性、科學(xué)性、客觀性不足，相應(yīng)的法律法規(guī)缺位，評(píng)估人員專(zhuān)業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備有待提高等問(wèn)題（王占坤 等，2014）。

4 優(yōu)化公共體育服務(wù)合同外包的路徑措施

4.1 完善公共體育服務(wù)相關(guān)政策與法規(guī)體系建設(shè)

公共體育服務(wù)合同外包需要獲得政策支持和法律法規(guī)規(guī)制，政府應(yīng)根據(jù)公共體育服務(wù)合同外包過(guò)程涉及的三個(gè)主體和核心環(huán)節(jié)制定針對(duì)性政策，出臺(tái)更具體、更科學(xué)的實(shí)施辦法或業(yè)務(wù)開(kāi)展條例，使其更好地適應(yīng)合同外包行為的需要，為公共體育服務(wù)合同外包發(fā)展提供全面的政策支持。

4.2 重視公共體育服務(wù)供方市場(chǎng)的培育

4.2.1 扶持社會(huì)力量發(fā)展，培育完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)

政府通過(guò)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金、引導(dǎo)社會(huì)捐贈(zèng)、減免稅收等方式擴(kuò)大資金來(lái)源，以支持社會(huì)力量發(fā)展。政府積極培養(yǎng)公共體育服務(wù)的民營(yíng)企業(yè)和體育社會(huì)組織，形成完全競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，從而可以通過(guò)對(duì)比專(zhuān)業(yè)資質(zhì)、服務(wù)價(jià)格、生產(chǎn)能力來(lái)鑒別、選擇優(yōu)質(zhì)的公共體育服務(wù)承包方。此外，還可以依托高校和其他機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)一批具有較高專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和強(qiáng)烈社會(huì)責(zé)任感的社會(huì)體育人才，改變?nèi)瞬湃狈Φ木置妗?/p>

4.2.2 完善公共體育服務(wù)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制

在公共體育服務(wù)合同外包運(yùn)作過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)建立與完善價(jià)格評(píng)估機(jī)制，對(duì)公共體育服務(wù)進(jìn)行基本的生產(chǎn)成本核算以明確市場(chǎng)中各項(xiàng)公共體育服務(wù)的合理價(jià)格。同時(shí)，在政府監(jiān)管市場(chǎng)價(jià)格的前提下，應(yīng)當(dāng)給予市場(chǎng)在合理范圍內(nèi)自行調(diào)控公共體育服務(wù)價(jià)格的權(quán)利，允許公共體育服務(wù)市場(chǎng)中各個(gè)供應(yīng)商之間建立競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。完善公共體育服務(wù)市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制有利于進(jìn)一步推動(dòng)合同外包機(jī)制的健康發(fā)展，以及政府相關(guān)部門(mén)以更低價(jià)格購(gòu)買(mǎi)更優(yōu)質(zhì)的公共體育服務(wù)。

4.3 建立公平合理的招投標(biāo)機(jī)制

供應(yīng)商的技術(shù)能力與專(zhuān)業(yè)素質(zhì)直接影響公共體育服務(wù)的生產(chǎn)效率與質(zhì)量，需要建立公平合理的招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制，這是遴選承包商的核心。在流程上，政府通過(guò)公共資源交易平臺(tái)向社會(huì)發(fā)布招標(biāo)公告，公告內(nèi)容應(yīng)包括外包項(xiàng)目?jī)?nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)標(biāo)方法、評(píng)標(biāo)細(xì)則與招投標(biāo)流程等，并向社會(huì)開(kāi)放咨詢答疑服務(wù)；開(kāi)標(biāo)后，由評(píng)標(biāo)委員會(huì)按政府規(guī)定的評(píng)標(biāo)方法與評(píng)標(biāo)細(xì)則對(duì)供應(yīng)商提交的評(píng)書(shū)進(jìn)行評(píng)分，將得分最高者確定為中標(biāo)承包商。在評(píng)估上，一是要建立科學(xué)的綜合性評(píng)標(biāo)體系，二是要實(shí)行第三方評(píng)估。由政府牽頭組織有關(guān)專(zhuān)家建立科學(xué)的、綜合性的供應(yīng)商評(píng)估指標(biāo)體系，改變“低價(jià)為王”的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。在評(píng)估主體的能力上，由于對(duì)供應(yīng)商資質(zhì)的評(píng)估涉及成本核算、合同交易價(jià)格確定、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定、供應(yīng)商資質(zhì)鑒定、資金回報(bào)率確定等專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的流程，需要組建專(zhuān)業(yè)能力較強(qiáng)、權(quán)威性較高的評(píng)標(biāo)委員會(huì)。為保證公平度與透明度，削弱政府偏好對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果的影響，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)由政府部門(mén)、基礎(chǔ)社區(qū)、采購(gòu)代理商、評(píng)估專(zhuān)家和社會(huì)公眾等共同組成，以反映不同群體的需求，確保公開(kāi)招標(biāo)的公正與透明。

4.4 優(yōu)化公共體育服務(wù)合同外包監(jiān)管機(jī)制

要將政府職能部門(mén)納入公共體育服務(wù)合同外包運(yùn)作的被監(jiān)管范圍。在政府層面，合同外包監(jiān)督機(jī)制應(yīng)包括政府內(nèi)部自我監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督兩個(gè)方面，政府內(nèi)部紀(jì)檢部門(mén)與審計(jì)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)合同外包交易資金的真實(shí)性、合法性與投入回報(bào)率的監(jiān)督，形成權(quán)力制約，杜絕腐敗、尋租等行為；建立政府政務(wù)公開(kāi)平臺(tái)，公示公共體育服務(wù)合同內(nèi)容與執(zhí)行過(guò)程，引導(dǎo)社會(huì)公眾參與政府行為監(jiān)督，提高公眾參與積極性。在承包方層面，政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資金使用規(guī)范性與合法性的監(jiān)督，并由政府體育部門(mén)和社會(huì)公眾共同監(jiān)督公共體育服務(wù)生產(chǎn)質(zhì)量與效率。除此之外，引入專(zhuān)業(yè)的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)參與合同執(zhí)行的全過(guò)程，對(duì)生產(chǎn)質(zhì)量以及招投標(biāo)過(guò)程中政府部門(mén)是否存在腐敗與尋租行為等進(jìn)行全面監(jiān)督，提高監(jiān)督的專(zhuān)業(yè)性。

4.5 加強(qiáng)公共體育服務(wù)合同外包績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)

科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系是提高公共體育服務(wù)生產(chǎn)質(zhì)量與效率、推動(dòng)社會(huì)力量發(fā)展的重要條件?？?jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)需要：1）規(guī)范績(jī)效評(píng)價(jià)流程。首先，政府職能部門(mén)負(fù)責(zé)構(gòu)建公共體育服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、確定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、明確各指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)；其次，利用問(wèn)卷調(diào)查、訪談、留存資料評(píng)價(jià)等方法采集公共體育服務(wù)執(zhí)行數(shù)據(jù)，通過(guò)效率評(píng)價(jià)與質(zhì)量評(píng)價(jià)相結(jié)合的方法評(píng)估有效數(shù)據(jù)；再次，撰寫(xiě)數(shù)據(jù)分析報(bào)告，制定公共體育服務(wù)合同外包績(jī)效提升計(jì)劃。2）形成多元績(jī)效評(píng)價(jià)主體?？己酥黧w應(yīng)當(dāng)包括政府考核機(jī)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)評(píng)估組織、體育社會(huì)組織、公民、媒體、審計(jì)等。其中，公民作為公共體育服務(wù)合同外包的直接受益人，應(yīng)成為公共體育服務(wù)合同外包績(jī)效評(píng)價(jià)中的核心力量。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)投票、問(wèn)卷調(diào)查和面對(duì)面訪談等方法了解公民對(duì)公共體育服務(wù)的滿意度充分考慮社會(huì)意見(jiàn)，以改進(jìn)公共體育服務(wù)合同外包行為。3）構(gòu)建系統(tǒng)化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。從經(jīng)濟(jì)效益來(lái)看，主要考核合同交易成本、運(yùn)營(yíng)成本、政府投入成本、政府投資回報(bào)率和公眾需求滿足程度；從社會(huì)效益層面看，考核公共體育服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量、普及性、便利程度和公眾滿意度。同時(shí)，設(shè)定績(jī)效指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)，科學(xué)評(píng)價(jià)公共體育服務(wù)合同外包的政府績(jī)效與社會(huì)組織績(jī)效，并根據(jù)經(jīng)驗(yàn)制定績(jī)效改進(jìn)計(jì)劃。4）采用多元化績(jī)效評(píng)價(jià)方法。綜合過(guò)程導(dǎo)向與結(jié)果導(dǎo)向，結(jié)合項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程、評(píng)價(jià)內(nèi)容與項(xiàng)目性質(zhì)選擇不同的績(jī)效評(píng)價(jià)方法。如體育賽事的社會(huì)示范性、公眾滿意度與社會(huì)效益性等指標(biāo)，可以通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、訪談、網(wǎng)絡(luò)采集意見(jiàn)等方法展開(kāi)調(diào)查，賽事組織數(shù)量、社會(huì)參與度、宣傳推廣效果、賽事安全保障措施等指標(biāo)可以通過(guò)查閱留存資料、定量分析等方法評(píng)估。此外，還應(yīng)收集各項(xiàng)公共體育服務(wù)合同外包績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)，并將其錄入相應(yīng)的平臺(tái)系統(tǒng)留檔保存，對(duì)各項(xiàng)目的承包方進(jìn)行事后比較，構(gòu)建具有追蹤性和可持續(xù)性的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

5 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)現(xiàn)行公共體育服務(wù)合同外包運(yùn)作模式主要包括競(jìng)爭(zhēng)模式、談判模式和體制內(nèi)外包模式。從運(yùn)作成效來(lái)看，競(jìng)爭(zhēng)模式是提高服務(wù)質(zhì)量、提升生產(chǎn)效率、轉(zhuǎn)變政府職能、深化公共體育服務(wù)供給改革的有效模式，但在公共體育服務(wù)合同外包工作中要結(jié)合實(shí)際情形選擇適合的運(yùn)作模式。目前，公共體育服務(wù)合同外包的實(shí)踐中仍存在配套法律與制度不完善、合同外包范圍有限、外包行為內(nèi)部化、監(jiān)管力度不足和績(jī)效評(píng)價(jià)體系不成熟等問(wèn)題。因此，應(yīng)完善公共體育服務(wù)政策法規(guī)體系，培育公共體育服務(wù)供方市場(chǎng)，建立公平合理的招投標(biāo)機(jī)制，優(yōu)化合同外包監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)公共體育服務(wù)合同外包績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)，從而推動(dòng)公共體育服務(wù)改革、政府職能轉(zhuǎn)變，增加公共體育服務(wù)供給。