新時(shí)代環(huán)境治理體制改革的面向：實(shí)踐邏輯與理論爭(zhēng)論

楊志云

在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奇跡的同時(shí)，我國(guó)高度重視生態(tài)文明建設(shè)，積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和探索生態(tài)環(huán)境保護(hù)新路，取得了顯著成績(jī)。但是，2013年以前，“資源環(huán)境約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻”①相關(guān)論述詳見時(shí)任中共中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組副主任楊偉民對(duì)“建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”的闡釋。本書編寫組．《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》輔導(dǎo)讀本[M]．北京：人民出版社，2013：319-328．。正因如此，黨中央提出“生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)乎中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)”這一重要論斷。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確將生態(tài)文明建設(shè)擺在黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局中的突出位置，堅(jiān)持鮮明的問題導(dǎo)向和前所未有的力度抓生態(tài)文明建設(shè)。

事實(shí)上，“生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的突出問題大多同體制不健全、制度不嚴(yán)格、法治不嚴(yán)密、執(zhí)行不到位、懲處不得力有關(guān)”①相關(guān)論述詳見國(guó)務(wù)院研究室黨組書記、主任黃守宏對(duì)“生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)乎中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)”的闡釋。本書編寫組．《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》輔導(dǎo)讀本[M]．北京：人民出版社，2021：293-301．。為此，中央開展了一系列根本性、開創(chuàng)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，旨在充分發(fā)揮環(huán)境治理體制的活力和效率，為破解生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的深層次矛盾和問題提供保障。本文以新時(shí)代環(huán)境治理體制改革實(shí)踐為中心，嘗試回答新時(shí)代環(huán)境治理體制改革呈現(xiàn)出何種面向？這一研究問題具體包括環(huán)境治理體制面臨哪些挑戰(zhàn)？探索了哪些重大改革？這些改革蘊(yùn)含著哪些爭(zhēng)論？這些問題的回答將為新時(shí)代環(huán)境治理體制改革提供循證方向、政策思路和優(yōu)化路徑。

一、新時(shí)代環(huán)境治理體制面臨的多重挑戰(zhàn)

在大規(guī)模工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，我國(guó)從制度上逐步建立了四級(jí)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)體系以及“統(tǒng)一監(jiān)督管理、分級(jí)分部門管理體制”。[1]1973年第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議和國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室的建立意味著中國(guó)開始實(shí)現(xiàn)“環(huán)境覺醒”。[2]隨著環(huán)境污染問題逐步凸顯、生態(tài)系統(tǒng)退化趨于嚴(yán)重，環(huán)境治理體制改革的重要取向是不斷擴(kuò)展環(huán)保部門的職責(zé)范圍和升格環(huán)保機(jī)構(gòu)地位。不過，“條塊結(jié)合、以塊為主”的分級(jí)分部門管理體制面臨的職責(zé)分散和職責(zé)交叉等已然成為生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國(guó)的“短板”。

首先，在屬地層次，環(huán)境管理相關(guān)部門職責(zé)交叉導(dǎo)致環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)管職責(zé)在一定程度上被“切割”和削弱。例如，監(jiān)督、監(jiān)測(cè)防止地下水過量開采和污染防治職責(zé)由國(guó)土部門承擔(dān)；陸上環(huán)境保護(hù)和海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)被法律和部門分開；自然保護(hù)區(qū)環(huán)境質(zhì)量基本“底數(shù)”有時(shí)不夠清晰；水功能區(qū)劃編制、入河排污口設(shè)置和流域水環(huán)境保護(hù)職責(zé)由水利部門承擔(dān)；農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)管和氣候變化分別由農(nóng)業(yè)部門和發(fā)展改革部門承擔(dān)。由此，“二級(jí)多元管理體制”讓自然資源開發(fā)和行業(yè)管理部門獨(dú)立于環(huán)保部門的“統(tǒng)一監(jiān)管”。[3]不僅如此，資源開發(fā)管理部門和環(huán)保部門之間存在職責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，加劇環(huán)境治理的難度。例如，水資源開發(fā)和水環(huán)境保護(hù)之間難以耦合，可能引發(fā)水質(zhì)性缺水等問題；陸源污染和海洋污染防治無法有效協(xié)同，存在著河口濕地和近岸污染等問題。

其次，在屬地層次，由于行政隸屬關(guān)系，環(huán)保部門對(duì)地方黨委政府及相關(guān)部門的統(tǒng)一監(jiān)管責(zé)任有時(shí)難以有效落實(shí)。傳統(tǒng)的“條塊結(jié)合、以塊為主”的體制結(jié)構(gòu)中，地方環(huán)保部門同時(shí)受上級(jí)環(huán)保主管部門和屬地政府雙重領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)環(huán)保部門所屬的環(huán)境監(jiān)測(cè)和監(jiān)察執(zhí)法等專業(yè)機(jī)構(gòu)同樣受雙重管理體制制約。環(huán)保部門因干部晉升和財(cái)政經(jīng)費(fèi)受制于地方政府而在一定程度缺乏獨(dú)立性，有時(shí)難以對(duì)地方黨委政府及相關(guān)職能部門有效實(shí)施監(jiān)督管理。不僅如此，地方政府有時(shí)對(duì)環(huán)保部門、環(huán)境監(jiān)測(cè)和監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)的影響遠(yuǎn)大于上級(jí)業(yè)務(wù)部門。一些地方政府有時(shí)片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而犧牲環(huán)境保護(hù)，即重發(fā)展、輕保護(hù)。在環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和問責(zé)約束下，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)篡改偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、干擾干預(yù)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的問題。

再次，在國(guó)家和次國(guó)家層級(jí)，環(huán)保部門有時(shí)面臨有效統(tǒng)籌解決跨區(qū)域和流域環(huán)境問題的困難?？鐓^(qū)域和流域環(huán)境問題往往涉及上下游、干支流和左右岸多個(gè)行政轄區(qū)，涉及高度復(fù)雜性的治理場(chǎng)域。不過，在環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能部門之間，環(huán)境保護(hù)職能有時(shí)較弱。[4]這種權(quán)力結(jié)構(gòu)映射到國(guó)家層級(jí)和次國(guó)家層級(jí)的結(jié)果是區(qū)域督查中心和流域水資源保護(hù)局等跨區(qū)域和流域環(huán)保機(jī)構(gòu)難以有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益訴求。跨區(qū)域和流域環(huán)保機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威性和獨(dú)立性的后果是地方分割管理、部門職責(zé)交叉、政策標(biāo)準(zhǔn)缺乏銜接、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)力度不統(tǒng)一。[5]

二、新時(shí)代環(huán)境治理體制改革的實(shí)踐邏輯

面對(duì)相關(guān)部門職責(zé)交叉、協(xié)同不夠、監(jiān)管執(zhí)法力量分散等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，環(huán)境治理體制迫切需要適應(yīng)性變革。黨的十八屆三中全會(huì)提出建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，明確改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。黨的十九屆三中全會(huì)提出改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，并推行了系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的變革（圖1）。這些改革具體包括通過機(jī)構(gòu)職責(zé)整合和科學(xué)配置組建生態(tài)環(huán)境部；省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)（“垂改”）；生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革；重塑區(qū)域和流域環(huán)境治理體制，區(qū)域督查中心“升格”為區(qū)域督察局，建立流域海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局；創(chuàng)立中央生態(tài)環(huán)保督察制度。

圖1 新時(shí)代環(huán)境治理體制改革的主要實(shí)踐

（一）職能整合、環(huán)境大部門制和生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革

回應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)分散管理、職責(zé)交叉和碎片化問題，大部門制是主要的改革選項(xiàng)。2018年2月，機(jī)構(gòu)改革方案明確整合分散的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染物排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé)，以原環(huán)境保護(hù)部的職責(zé)為基礎(chǔ)，將國(guó)家發(fā)改委應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職責(zé)，國(guó)土資源部監(jiān)督防止地下水污染職責(zé)，水利部編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護(hù)職責(zé)，農(nóng)業(yè)部監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理職責(zé)，國(guó)家海洋局海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)，國(guó)家南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)辦公室南水北調(diào)工程項(xiàng)目區(qū)環(huán)境保護(hù)職責(zé)整合組建生態(tài)環(huán)境部。通過職責(zé)重組和科學(xué)配置，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、陸海統(tǒng)籌、區(qū)域流域統(tǒng)籌、地上地下統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)污染治理的要素綜合、職能整合和手段綜合。

面對(duì)多頭多層重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)問題，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革同樣遵循職能整合的邏輯，旨在通過“整體性治理”彌合“碎片化”行政執(zhí)法結(jié)構(gòu)的縫隙。[6]2018年12月，《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》明確生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革的職責(zé)整合范圍。在權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制目標(biāo)下，生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革以增強(qiáng)統(tǒng)一性、權(quán)威性和高效性為重點(diǎn)，整合環(huán)保、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋和林草等部門的污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)，相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)。具體而言，職責(zé)整合范圍包括：環(huán)保部門污染防治、生態(tài)保護(hù)、核與輻射安全等方面的執(zhí)法權(quán)；海洋部門海洋、海島污染防治和生態(tài)保護(hù)等方面的執(zhí)法權(quán)；國(guó)土部門地下水污染防治執(zhí)法權(quán)，因開發(fā)土地和礦藏等造成生態(tài)破壞的執(zhí)法權(quán)；農(nóng)業(yè)部門農(nóng)業(yè)面源污染防治執(zhí)法權(quán)；水利部門流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法權(quán)；林業(yè)部門對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)進(jìn)行非法開礦、修路、筑壩、建設(shè)造成生態(tài)破壞的執(zhí)法權(quán)。中央首次以指導(dǎo)意見的形式明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法包括污染防治執(zhí)法和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法。其中，生態(tài)保護(hù)執(zhí)法的對(duì)象涉及查處破壞自然生態(tài)系統(tǒng)水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙和生物棲息等服務(wù)功能和損害生物多樣性等。相比深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案，指導(dǎo)意見的職責(zé)整合對(duì)象明確增加了“林業(yè)部門”，為環(huán)境部門在自然保護(hù)地內(nèi)開展生態(tài)保護(hù)執(zhí)法提供了充分的政策依據(jù)。

（二）省以下生態(tài)環(huán)?！按垢摹痹圏c(diǎn)

環(huán)境監(jiān)測(cè)和監(jiān)察執(zhí)法是兩大相對(duì)獨(dú)立的體系。環(huán)境監(jiān)測(cè)主要包括執(zhí)法監(jiān)測(cè)和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)，為環(huán)境執(zhí)法、突發(fā)環(huán)境污染事件應(yīng)急、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境狀況評(píng)價(jià)提供技術(shù)手段和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法包括環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法，前者主要是“督政”，即對(duì)各級(jí)政府和政府部門環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策和規(guī)劃落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督；后者是對(duì)行政相對(duì)人是否違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查、行政處罰和行政強(qiáng)制?；鶎迎h(huán)保機(jī)構(gòu)因編制稀缺而混崗混編，有時(shí)環(huán)境治理實(shí)踐中環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境執(zhí)法混淆使用。

在屬地管理體制架構(gòu)中，環(huán)境監(jiān)測(cè)可能存在監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)失真甚至被篡改偽造的風(fēng)險(xiǎn)，有時(shí)獨(dú)立履行監(jiān)管職責(zé)難以保障。中央清楚意識(shí)到這些問題，決定改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，建立健全“條塊結(jié)合、各司其職、職責(zé)明確、保障有力、權(quán)威高效”的環(huán)境治理體制。2016年9月，中央印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，旨在通過機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)干部人事管理權(quán)和財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障渠道調(diào)整實(shí)現(xiàn)體制重構(gòu)，增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的獨(dú)立性、統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性（見上表1）。

表1 省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)察監(jiān)測(cè)執(zhí)法垂直管理改革試點(diǎn)

首先，重構(gòu)市縣環(huán)保機(jī)構(gòu)管理體制。其中，地市環(huán)保部門實(shí)行以省級(jí)環(huán)保部門為主的雙重管理體制，仍為市級(jí)政府工作部門。省級(jí)環(huán)保部門通過黨組提名地市環(huán)保部門正副局長(zhǎng)等干部人事權(quán)來實(shí)施對(duì)地市環(huán)保部門的管理?？h級(jí)環(huán)保部門調(diào)整為市級(jí)環(huán)保部門的派出分局，由市級(jí)環(huán)保部門直接管理，任免領(lǐng)導(dǎo)班子成員。其次，強(qiáng)化省級(jí)統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)察職權(quán)。將市縣兩級(jí)環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察職能上收，由省級(jí)環(huán)保部門統(tǒng)一行使。同時(shí)，通過向市或跨市縣區(qū)域派駐形式實(shí)施環(huán)境監(jiān)察。再次，調(diào)整環(huán)境監(jiān)測(cè)管理體制。省級(jí)環(huán)保部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)本省及所轄市縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、調(diào)查評(píng)價(jià)和考核工作；市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)調(diào)整為省級(jí)環(huán)保部門的派駐機(jī)構(gòu)，由省級(jí)環(huán)保部門直接管理，人員、工作經(jīng)費(fèi)由省級(jí)承擔(dān)；領(lǐng)導(dǎo)班子成員由省級(jí)環(huán)保部門任免。最后，在推行生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革的過程中，環(huán)境執(zhí)法重心向市縣下移同時(shí)省級(jí)保留了必要的執(zhí)法職責(zé)。

（三）區(qū)域督察、流域海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和中央生態(tài)環(huán)保督察

中央一直在探索構(gòu)建一套“國(guó)家督查、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的區(qū)域環(huán)境監(jiān)管體制以回應(yīng)污染問題的跨界性和外部性。2002年，環(huán)保部在南京和廣州試點(diǎn)建立華東和華南環(huán)保督查中心。2005年國(guó)務(wù)院《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》明確“健全區(qū)域環(huán)境督查派出機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)跨省域環(huán)境保護(hù)，督促檢查突出的環(huán)境問題”。針對(duì)跨區(qū)域環(huán)境治理中部分地方存在的各自為政和環(huán)境違法問題，2006年環(huán)保部設(shè)置六大區(qū)域督查中心來增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督執(zhí)法、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和協(xié)調(diào)跨省界污染糾紛等職能。

不過，區(qū)域督查中心面臨機(jī)構(gòu)性質(zhì)、法律地位等一系列制約，實(shí)證量化證據(jù)表明區(qū)域督查中心無法完全實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的初衷，難以有效發(fā)揮區(qū)域環(huán)境治理的效果。[7]作為環(huán)保部直屬事業(yè)單位，因在一定程度上職責(zé)定位不夠清晰，宏觀層面的“督政”被微觀層面的現(xiàn)場(chǎng)檢查目標(biāo)置換；權(quán)力和職能不匹配，授權(quán)不充分和權(quán)威性不足難以有效履職；執(zhí)法人員參公管理事業(yè)單位的身份和行政級(jí)別影響了督查效果。[8]在個(gè)別地方政府眼中，區(qū)域督查中心一定程度上充當(dāng)了“問題制造者”，而非“問題解決者”。[9]如是，區(qū)域督查中心需要從監(jiān)督執(zhí)法瞄準(zhǔn)企業(yè)轉(zhuǎn)變成“監(jiān)企督政，督政為先”，從單純“督企”向綜合“督政”轉(zhuǎn)型。[10]

2017年5月，第十八屆中央深改組第三十五次會(huì)議審議通過《設(shè)置跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案》，探索設(shè)置跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)。環(huán)保部區(qū)域督查中心更名為區(qū)域環(huán)境保護(hù)督察局，從部屬派出事業(yè)單位“升格”為部屬派出行政機(jī)構(gòu)。同時(shí)，為強(qiáng)化各級(jí)地方政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任和履職監(jiān)督，構(gòu)建督政問責(zé)監(jiān)督體系，創(chuàng)立中央生態(tài)環(huán)保督察制度。區(qū)域督察局新增承擔(dān)中央環(huán)保督察相關(guān)工作，將“督政”職能制度化和常態(tài)化。中央生態(tài)環(huán)保督察首次將國(guó)家能源局、國(guó)家林草局等國(guó)務(wù)院有關(guān)部門納入督察對(duì)象和督察范圍，真正實(shí)現(xiàn)督察從環(huán)保部門主導(dǎo)轉(zhuǎn)向中央主導(dǎo)，從督企轉(zhuǎn)向監(jiān)督黨政機(jī)關(guān)。

2017年2月，第十八屆中央深改組第三十二次會(huì)議審議通過《按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案》，探索按照流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。遵循生態(tài)系統(tǒng)整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，將流域作為管理單元，統(tǒng)籌上下游、左右岸不同行政轄區(qū)，實(shí)現(xiàn)流域環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評(píng)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一執(zhí)法，提高環(huán)境治理的整體效果。為此，建立流域海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局，將水利部流域水環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)調(diào)整由環(huán)境部和水利部雙重領(lǐng)導(dǎo)、以環(huán)境部為主的體制，負(fù)責(zé)流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法工作。

此外，在環(huán)境治理的領(lǐng)導(dǎo)體制和問責(zé)制度方面，新時(shí)代重點(diǎn)建立健全了生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核制度和責(zé)任追究制度；建立河湖長(zhǎng)制和林長(zhǎng)制；實(shí)施環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”等激勵(lì)約束兼容的制度安排。

三、新時(shí)代環(huán)境治理體制改革的理論探索

新時(shí)代環(huán)境治理體制改革堅(jiān)持問題導(dǎo)向，積極探索生態(tài)環(huán)境保護(hù)新路以破解生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的深層次矛盾。環(huán)境治理體制改革的實(shí)踐面向，環(huán)境大部門制和綜合執(zhí)法改革等橫向職責(zé)整合具有高度的共識(shí)。省以下“垂改”試點(diǎn)和生態(tài)環(huán)保督察制度等縱向?qū)用娴臋?quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整則需進(jìn)一步進(jìn)行理論探索。

（一）省以下“垂改”：獨(dú)立性抑或“迷思”

有關(guān)省以下“垂改”的內(nèi)在機(jī)理和效果評(píng)價(jià)呈現(xiàn)“一個(gè)問題，兩種答案”：垂直管理體制帶來環(huán)保部門的獨(dú)立性和權(quán)威性；抑或垂直管理仍是一種“迷思”，實(shí)際運(yùn)行中難以從根本上避免個(gè)別地方政府的干預(yù)。

垂直管理通過保持“條條”的人事和財(cái)務(wù)的獨(dú)立，讓下級(jí)部門擺脫地方政府的干預(yù)并增強(qiáng)部門監(jiān)管執(zhí)法的權(quán)威性，以此來調(diào)整分權(quán)程度。垂直管理一定程度上確實(shí)能夠減輕地方政府可能干擾的問題，不過個(gè)別地方政府可能運(yùn)用策略來俘獲監(jiān)管部門。垂直管理體制還面臨激勵(lì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和防范合謀的風(fēng)險(xiǎn)，垂直管理體制不一定優(yōu)于屬地管理體制。垂直管理并非“一垂就靈”，相關(guān)改革需要慎重。[11]實(shí)施“垂改”后地方環(huán)保機(jī)構(gòu)人員仍然工作在當(dāng)?shù)兀欢ǔ潭壬弦琅f無法脫離對(duì)地方性資源和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的依賴。同時(shí)，原本地方政府的“零距離”在地監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭∈协h(huán)境部門的“遠(yuǎn)距離”外在監(jiān)督反而容易導(dǎo)致監(jiān)督基礎(chǔ)被削弱。[12]此外，垂直管理并非新鮮事物，食藥監(jiān)、工商、質(zhì)監(jiān)等不少政府部門經(jīng)歷過從屬地管理到垂直管理再到屬地管理的“鐘擺回歸”。

垂直管理主要包括實(shí)體性和督辦性兩種類型，旨在確保政令暢通、減少地方保護(hù)和平衡中央地方關(guān)系。不過，垂直管理可能導(dǎo)致地方政府職能被分解、條塊管理權(quán)限模糊、矛盾爭(zhēng)議加劇等新問題。環(huán)保等部門實(shí)施的督辦性垂直管理是中央強(qiáng)化監(jiān)督控制能力的一種有益嘗試。[13]“垂改”是一劑“良藥”也是一味“猛藥”，對(duì)環(huán)境治理體制和環(huán)保部門的履責(zé)機(jī)制產(chǎn)生重大影響。不過，環(huán)?！按垢摹庇歇?dú)特性，即只在環(huán)保部門內(nèi)部部分機(jī)構(gòu)實(shí)施部分垂直管理，沖擊最大的是市縣環(huán)保部門的改變。在很大程度上，環(huán)?！按垢摹备淖兞诉^去的“四級(jí)環(huán)保管理體制”、顛覆了以往的組織領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系并重塑了地方政府與環(huán)保部門的關(guān)系以及環(huán)保部門之間的關(guān)系。[14]面對(duì)屬地管理中“執(zhí)哪種法”，府際合作中“由誰執(zhí)法”，以及面對(duì)強(qiáng)勢(shì)國(guó)企行政位階懸殊帶來的環(huán)境監(jiān)管部門“對(duì)誰執(zhí)法”三大關(guān)鍵困境共同促成了環(huán)境執(zhí)法權(quán)配置“逆流而上”和縱向上收。[15]

環(huán)?！按垢摹钡男Ч嬖诓煌膶?shí)證評(píng)價(jià)和競(jìng)爭(zhēng)性解釋。根據(jù)控制權(quán)和行政發(fā)包制相結(jié)合等理論框架，“垂改”實(shí)際上調(diào)整了環(huán)境治理體系中“條塊”之間的目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)、激勵(lì)分配權(quán)、人事控制權(quán)和內(nèi)部控制權(quán)。以“垂改”作為“條塊關(guān)系”變動(dòng)的準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)，2014—2018年161個(gè)地級(jí)市大氣質(zhì)量月度數(shù)據(jù)的雙重差分法表明“以塊為主、條塊結(jié)合”轉(zhuǎn)向“以條為主、條塊結(jié)合”的體制對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善具有顯著作用。[16]以河北省2013—2020年空氣質(zhì)量改善情況為觀察窗口，運(yùn)用斷點(diǎn)回歸（RDD）檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)環(huán)保“垂改”對(duì)空氣綜合質(zhì)量指數(shù)（AQI）改善顯著，但對(duì)SO2、CO和NO2的治理效果相對(duì)有限。[17]不過，也有學(xué)者質(zhì)疑“垂改”能夠帶來更好的環(huán)境績(jī)效的觀點(diǎn)。作為強(qiáng)化中央對(duì)地方環(huán)境績(jī)效監(jiān)督的一種方法，“垂改”并非實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的唯一的抑或最具成本收益的方法。也有學(xué)者指出，省以下的“軟集權(quán)”以及選擇性監(jiān)測(cè)和檢查導(dǎo)致的“分散集權(quán)”可能降低改革的預(yù)期效果：從市縣層級(jí)可能轉(zhuǎn)移到“省級(jí)保護(hù)主義”（provincial protectionism）。[18]中央集權(quán)化是否減少地方政府對(duì)環(huán)境執(zhí)法產(chǎn)生的負(fù)面影響具有地區(qū)差異：中央集權(quán)化趨勢(shì)能夠激發(fā)更加嚴(yán)格和頻繁的執(zhí)法，但對(duì)污染降低所發(fā)揮的作用可能相對(duì)有限。因?yàn)榈胤叫杂绊懗掷m(xù)存在，富裕、城市化程度較高的地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)存在執(zhí)法不均衡。[19]

（二）中央生態(tài)環(huán)保督察：階段性淡出抑或法治化定型

環(huán)保督察是確保地方黨委政府和各級(jí)政府部門切實(shí)履行環(huán)保職責(zé)的一項(xiàng)重要制度。有關(guān)環(huán)保督察制度存在截然不同的認(rèn)識(shí)和判斷，即聚焦督察制度本身的性質(zhì)，最終發(fā)展是階段性淡出抑或法治化實(shí)現(xiàn)制度定型值得探討。

首先，環(huán)保督察制度是降低委托—代理風(fēng)險(xiǎn)，完善央地和政社環(huán)境治理體系的中國(guó)特色的治理工具，不過能否“激活”環(huán)境治理的長(zhǎng)效機(jī)制有待時(shí)間檢驗(yàn)。圍繞治理目標(biāo)糾偏和信息不對(duì)稱兩個(gè)維度，環(huán)保督察制度借助中央權(quán)威和強(qiáng)有力的政治集權(quán)，特別是組織人事權(quán)和財(cái)權(quán)實(shí)現(xiàn)高強(qiáng)度的縱向控制。同時(shí)，自上而下高位激活科層體系，制度性嵌入治理體系降低委托—代理關(guān)系中的信息不對(duì)稱，從而提升縱向治理效能。[20]在央地關(guān)系和政社關(guān)系的整體性視角下，環(huán)境管理體制可能一定程度存在中央政府對(duì)地方政府“控制偏弱”和地方政府對(duì)社會(huì)主體“控制較強(qiáng)”雙重困境，中央環(huán)保督察能夠?qū)φ蠡?dòng)、政社互動(dòng)、社企互動(dòng)乃至整個(gè)環(huán)境治理體系及其運(yùn)行方式產(chǎn)生積極的“溢出”影響。換言之，中央環(huán)保督察并不局限在中央地方關(guān)系層面，而是進(jìn)一步延伸到政社關(guān)系等更廣泛的場(chǎng)域。具體而言，督察組通過縱向干預(yù)機(jī)制，將檢查驗(yàn)收權(quán)上移，改善中央政府的信息劣勢(shì)；強(qiáng)化獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)，增強(qiáng)中央政府對(duì)地方政府的控制能力。同時(shí)，通過橫向吸納機(jī)制，提高中央的信息汲取能力，改善公眾在政社和社企互動(dòng)中的弱勢(shì)地位。由此，環(huán)保督察通過自上而下的權(quán)威主義治理路徑推動(dòng)環(huán)境治理從“政府管理”向“多元共治”轉(zhuǎn)型。[21]中央環(huán)保督察官方資料的內(nèi)容分析表明，督察制度其實(shí)是對(duì)壓力型環(huán)境治理模式下一定程度失衡的央地關(guān)系、府際關(guān)系和政社關(guān)系的主動(dòng)調(diào)適。不過，環(huán)保督察有時(shí)難以擺脫對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理和政治權(quán)威的路徑依賴。環(huán)保督察通過機(jī)制創(chuàng)新能否促進(jìn)地方政府構(gòu)建環(huán)境治理的長(zhǎng)效機(jī)制以避免“內(nèi)卷化”還有待時(shí)間檢驗(yàn)。[22]

其次，環(huán)保督察制度的進(jìn)路存在法治化和階段性淡出兩種截然不同的判斷。從歷史演進(jìn)過程來看，十八大之前以“督企”“查事”為核心的環(huán)境監(jiān)管體系，2014年之后逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)企督政，督政為先”，再到2016年體現(xiàn)“黨政同責(zé)”的中央環(huán)保督察。中央依托政治體制中的最高權(quán)威在黨政體制內(nèi)的全面動(dòng)員，“環(huán)保督察巡視制度”在取得一定成效的同時(shí)，治理效果的可持續(xù)性和制度化面臨著挑戰(zhàn)。目前的治理存續(xù)一定程度依賴外部資源投入和注意力分配，其內(nèi)生機(jī)制則有賴法治化建設(shè)形成較為穩(wěn)定的規(guī)則體系。針對(duì)督察制度存在的法律困境，將“制度化督察”提升為“法治化督察”以實(shí)現(xiàn)重新定位。[23]中央環(huán)保督察將環(huán)境保護(hù)上升為政治任務(wù)，將環(huán)保部門的行動(dòng)上升為國(guó)家行動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)威治理，而權(quán)威性和持續(xù)性是中央環(huán)保督察的延續(xù)方向。不過，政治動(dòng)員的督察制度和科層體系的常規(guī)機(jī)制之間有時(shí)具有內(nèi)在緊張和不兼容性。有觀點(diǎn)認(rèn)為，隨著常規(guī)機(jī)制和動(dòng)員機(jī)制之間的交替，特別是實(shí)現(xiàn)激活常規(guī)治理機(jī)制和培育新的治理機(jī)制兩個(gè)目標(biāo)后中央環(huán)保督察將階段性淡出歷史舞臺(tái)。[24]

四、結(jié)論

新時(shí)代環(huán)境治理體制改革堅(jiān)持問題導(dǎo)向，直面生態(tài)文明建設(shè)的“短板”和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)難題，積極回應(yīng)人民群眾對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境日益增長(zhǎng)的需要。針對(duì)環(huán)境治理體制中存在的職責(zé)分散和職責(zé)交叉，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)多目標(biāo)抉擇失衡等現(xiàn)實(shí)問題，黨和政府積極通過職能整合和機(jī)構(gòu)改革、省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)“垂改”試點(diǎn)、綜合執(zhí)法改革和生態(tài)環(huán)保督察等改革實(shí)踐重塑“條塊”關(guān)系乃至整個(gè)生態(tài)環(huán)境治理體制。這些多姿多彩的改革實(shí)踐蘊(yùn)含著統(tǒng)一性、獨(dú)立性、權(quán)威性和有效性等關(guān)鍵詞。

環(huán)境大部門制和生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革旨在通過職責(zé)整合來降低部門間溝通協(xié)商等交易成本，切實(shí)減少職責(zé)交叉帶來的體制“內(nèi)耗”，因而具有高度的共識(shí)。不過，環(huán)境治理體制中“垂改”試點(diǎn)和中央生態(tài)環(huán)保督察等縱向政府間關(guān)系和權(quán)力結(jié)構(gòu)重塑在降低中央地方信息不對(duì)稱、增強(qiáng)地方政府主體責(zé)任的同時(shí)面臨著可持續(xù)性、長(zhǎng)期成本等理論爭(zhēng)論。

首先，在中國(guó)這樣一個(gè)幅員遼闊的超大型國(guó)家，生態(tài)環(huán)境問題本身的復(fù)雜性和多樣性意味著中央與地方之間的關(guān)系需要審慎動(dòng)態(tài)調(diào)適。通過中央集權(quán)與地方治理權(quán)之間的協(xié)調(diào)，明晰各級(jí)政府的主體責(zé)任，精細(xì)激勵(lì)約束制度，讓地方政府回歸環(huán)境治理的主體者角色才能讓環(huán)境治理體制改革富有生命力。因?yàn)橥庠葱灾卫淼娘@性效果可能帶來巨大的治理成本，長(zhǎng)期來看依然需要回歸內(nèi)生型治理。

其次，改革試點(diǎn)傾向于將環(huán)境治理的權(quán)力集中于政府，特別是高層級(jí)政府來增強(qiáng)環(huán)境治理的有效性。市場(chǎng)主體和社會(huì)的作用發(fā)揮還有較大提升空間。事實(shí)上，市場(chǎng)和社會(huì)公眾的積極有序參與不僅能夠重塑環(huán)境治理的長(zhǎng)效機(jī)制，而且能夠顯著減少信息不對(duì)稱、降低委托—代理監(jiān)管的成本。同時(shí)，環(huán)境治理體制的改革和重構(gòu)需要傾聽來自基層的聲音，特別是基層政府、環(huán)保部門和監(jiān)管執(zhí)法人員面臨的真實(shí)的激勵(lì)約束和內(nèi)生動(dòng)力問題。否則，科層體系可能采取策略性行為和減壓機(jī)制來“抵消”改革對(duì)組織體系穩(wěn)定性的沖擊。

再次，環(huán)境治理體制需要更多的改革試點(diǎn)效果診斷性評(píng)估，特別是深度案例追蹤和大規(guī)模的定量研究來描述現(xiàn)實(shí)的精細(xì)圖景，為優(yōu)化環(huán)境治理體制改革提供循證方向和政策思路。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)提出“健全決策機(jī)制，加強(qiáng)重大決策的調(diào)查研究、科學(xué)論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，強(qiáng)化政策執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)督”。2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出“健全重大政策事前評(píng)估和事后評(píng)估機(jī)制”。如是，需要對(duì)存在一定爭(zhēng)論的環(huán)境治理體制改革試點(diǎn)開展效果診斷性評(píng)估。多周期的城市日空氣污染數(shù)據(jù)的雙重差分模型（DID）估計(jì)環(huán)保督察的短期和長(zhǎng)期政策效應(yīng)發(fā)現(xiàn)督察的積極效應(yīng)在督察結(jié)束后并未消失，反而不斷增強(qiáng)和持續(xù)。換言之，這一治理方式如果運(yùn)用得當(dāng)可以成為決策者改善環(huán)境治理績(jī)效的有效工具。[25]由此，執(zhí)法方式是否有效、何以有效抑或這一治理方式如何激活常規(guī)，既需要精細(xì)化的效果評(píng)估，又需要案例追蹤挖掘內(nèi)在機(jī)理。

總之，環(huán)境治理體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，這些豐富多彩的改革在回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題取得重大成績(jī)的同時(shí)或多或少面臨著探索，預(yù)示著改革的新起點(diǎn)而非終點(diǎn)。環(huán)境治理體制改革的價(jià)值追求不只是解決眼前問題和短期目標(biāo)，制度的可持續(xù)性和制度績(jī)效的穩(wěn)定性需要不斷探索。此外，在建立容錯(cuò)機(jī)制和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的同時(shí)，深入挖掘中國(guó)特色的環(huán)境治理體制的內(nèi)在機(jī)理，秉持制度有效性超越制度理想性的標(biāo)準(zhǔn)，審視和探求優(yōu)化環(huán)境治理體制改革的有效路徑。