接訴即辦：基層治理現(xiàn)代化的實踐探索

王敬波 張澤宇

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”的目標，明確要求“推動社會治理重心向基層下移”。如何實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化，成為了國家和社會治理的重點問題。

北京市作為承載首都職能的超大型城市，城市化、市場化、工業(yè)化/后工業(yè)化、老齡化、信息化和全球化等宏觀趨勢壓縮重疊在同一時空坐標中，伴之而生的是治理的空前復(fù)雜與困難。為解決基層治理中凸顯的行政組織體制的碎片化、行政資源回應(yīng)公眾需求的非對稱性、數(shù)字時代下傳統(tǒng)公共服務(wù)供給模式的不適應(yīng)性等問題，北京市進行了接訴即辦改革。

接訴即辦通過及時回應(yīng)辦理訴求，提升服務(wù)群眾能力，是首都基層治理的改革創(chuàng)新，是落實以人民為中心的發(fā)展思想的生動實踐。[1]改革先后實現(xiàn)了三次升級：首先，接訴即辦發(fā)軔于黨建引領(lǐng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革，針對公眾反映突出而街道無力解決、綜合執(zhí)法、應(yīng)急處置的問題，強調(diào)通過由基層的街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吹哨”來解決條塊分割問題，經(jīng)過全市各區(qū)的不斷探索，逐漸深化延伸為接訴即辦的改革理念；其次，“吹哨報到”創(chuàng)造性地與12345服務(wù)熱線進行有機結(jié)合，堅持“以人民為中心”的出發(fā)點和落腳點，把“哨子”交至人民，以訴求為工作導(dǎo)向，擊穿了傳統(tǒng)政府提供公共服務(wù)流程中的流程壁壘，并構(gòu)建起“一號對外”的整體政府形象；最后，為保障接訴即辦工作的標準化、規(guī)范化，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，北京市各級先后出臺相關(guān)工作制度832項，并在兩年多的實踐探索后，基于改革成果固化與法治保障引領(lǐng)改革方向的立法定位，制定出一部人民服務(wù)法、制度保障法、深化改革法和首都原創(chuàng)法—《北京市接訴即辦工作條例》（以下簡稱《條例》）。依托《條例》實施，改革向主動治理、未訴先辦繼續(xù)深化，指向基層訴源治理，以實現(xiàn)超大城市治理快速反應(yīng)機制的可持續(xù)，為接訴即辦注入了新的發(fā)展可能。

不同于西方國家的公共管理運動與政府改革舉措，接訴即辦改革緊密貼合我國宏觀政策變化，著眼于新時代國家治理體系和治理能力建設(shè)需求，對新時代超大型城市基層治理中的痛點、難點、堵點進行了準確識別與創(chuàng)造性解決，提出了切實可行的政府改革與社會治理的實踐方案：即以人民為中心，在黨的集中領(lǐng)導(dǎo)下，通過黨建引領(lǐng)推動發(fā)展，依托科技的有力支撐，有為政府實現(xiàn)高效改革，社會各方參與協(xié)同治理，并以法治保障改革行穩(wěn)致遠，進而實現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

一、以整體對抗碎片：組織體制的整合協(xié)調(diào)

科層治理帶來的結(jié)構(gòu)僵化、效率低下、反應(yīng)遲鈍、競爭治理的管理碎片化和服務(wù)分裂性等弊端嚴重制約了行政組織體制的高效運作，需要從系統(tǒng)層面展開多層次的整合與協(xié)調(diào)，包括上下級政府之間的“縱向協(xié)同”，同一層級的政府之間、同一政府內(nèi)不同職能部門之間的“橫向協(xié)同”，還有包括公共部門與非政府組織之間的“內(nèi)外協(xié)同”。[2]接訴即辦在整體政府建設(shè)理念下對于“政府內(nèi)的整合協(xié)調(diào)”集中體現(xiàn)了“縱向協(xié)同”與“橫向協(xié)同”的特殊方式。

接訴即辦從“吹哨報到”發(fā)展而來，“辦”的有效機制是對“條塊分割”組織體制的整合與協(xié)調(diào)。具體包括堅持首接負責制，首接單位一單到底、形成閉環(huán)；對超出權(quán)限、需要多部門跨領(lǐng)域解決的訴求，則由街鄉(xiāng)及時吹哨、職能部門迅速報到，條塊結(jié)合協(xié)力解決，形成各司其職、整體聯(lián)動的攻堅格局。

（一）整合服務(wù)而非部門

在政府內(nèi)進行組織體制的整合與協(xié)調(diào)，重點問題是行政資源如何配置，其核心是圍繞職權(quán)的界定展開。一如潘恩所言，政府是必要的惡，[3]政府權(quán)力如果運用得當，如能充分發(fā)揮界定并保護市場交易中的產(chǎn)權(quán)，保障個人權(quán)利不受掠奪，維護社會公平正義的職能，那么就非常有望實現(xiàn)國家的繁榮。[4]但權(quán)力有擴充的天性，“權(quán)力幾近于無孔不入，權(quán)力是與社會實體具有相同范圍的，在權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的空隙之間不存在任何原初的自由空間”。[5]我國政府部門的行政管理職權(quán)相對于承擔“守夜人”角色的傳統(tǒng)西方政府可謂包羅萬象。即便與經(jīng)過新公共管理運動、后新公共管理運動的現(xiàn)代主流西方政府相比，我國“大政府”統(tǒng)管包攬傾向在很長一段時間內(nèi)依舊十分突出。加之隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，改革開放以來我國已進行了八次主要的政府機構(gòu)改革。在此過程中，職責權(quán)力的“收—放”難以找到恰當?shù)木恻c，“條塊”關(guān)系長期處于“收—放”兩極間徘徊的鐘擺運動之中：[6]若過于注重向“塊”賦權(quán)，強調(diào)以“塊”整合“條”，則易影響“條”進行專業(yè)治理目標的實現(xiàn)；[7]而若過于強調(diào)“條”的向上收權(quán)，“塊”就較難履行屬地責任。[8]正出于此番考量，傳統(tǒng)改革模式中一直將清晰定義“條”和“塊”之間的權(quán)力歸屬作為行政組織關(guān)系或制度性調(diào)整的主體內(nèi)容，試圖從行政組織學、管理學等理論緯度構(gòu)建起 “條塊”高效協(xié)同的治理體系，以清單建設(shè)明確政府職責邊界，以期建設(shè)有為政府。

接訴即辦改革準確把握到了此前政府內(nèi)部整合與協(xié)調(diào)的關(guān)鍵難點，從一個新的角度對政府內(nèi)部的職能分配進行整合—整合服務(wù)而非部門。具體做法即是在線上治理平臺所提供的整體政府的運行保障下，統(tǒng)一將公眾的“訴求”轉(zhuǎn)化為相對應(yīng)的“公共服務(wù)”，經(jīng)由分類處置、精準派單、首接負責、吹哨報到等一系列機制完成訴求與辦理主體的匹配，再以統(tǒng)一的出口將“訴求已解決”的結(jié)果反饋至訴求人，形成公共服務(wù)的供給。在此過程中，無論是因規(guī)范不明導(dǎo)致的制度性的“條”“塊”不清，還是因推諉產(chǎn)生的體制性權(quán)力真空，都可以在不觸及“條塊”既有設(shè)置格局的前提下，通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指揮調(diào)度的辦理機制①參見《條例》第五、十二、十七、十八、二十、二十六條。明確公共服務(wù)的供給主體（訴求的承辦者）。這樣的思路取得了顯著的成效，因政府職權(quán)不明導(dǎo)致的訴求無所適從大大減少。2019年北京市12345熱線接到表揚電話17270件，同比2018年增加100.86%；接到錦旗74面，同比2018年增加311.11%；群眾訴求解決率、滿意率分別由53.09%和64.61%上升到74.96%和87.26%。打一個形象的比方，把政府部門間的結(jié)構(gòu)縫隙比作瓶中小石子間的間隙，接訴即辦就如同注入的水，在未改變小石子位置和瓶子結(jié)構(gòu)的情況下填滿了瓶中的空間，實現(xiàn)了“無縫隙政府”的追求。

整合服務(wù)而非部門思路的合理性或言制度性優(yōu)勢更加體現(xiàn)在天然的低負外部性。一方面，公共服務(wù)的供給改革應(yīng)當著眼于公共服務(wù)本身，而非糾結(jié)于某項職權(quán)交由哪一部門負責。正如萊昂·狄驥指出的: “公共服務(wù)的概念是現(xiàn)代國家的基礎(chǔ)。沒有什么概念比這一概念更加深入地根植于社會生活的事實”。[9]公共服務(wù)之于公眾的意義除了保障社會生活的基本需求外，也在于給予其信任、依仗國家的場域和理由。一般公眾不會從組織學或管理學的角度去審視政府部門設(shè)置的科學性，而是根據(jù)是否就政府所提供的公共服務(wù)而滿意的主觀感受作出評判。另一方面，“條”“塊”的設(shè)置情況根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展需求，經(jīng)過多年的調(diào)整和適配，存在著相當程度的合理性，輕易去撬動既定的平衡容易引發(fā)意想不到的“蝴蝶效應(yīng)”，比如發(fā)展為“拉抽屜式”改革、“運動式”治理等嚴重消耗行政資源的現(xiàn)象。更為突出的一個問題是合法性基礎(chǔ)。提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)既是現(xiàn)代政府的天職，同時也是其存在之合理性的根基，因為“公共權(quán)力絕不能因為它的起源而被認為合法，而只能因為它依照法律法規(guī)所作的服務(wù)而被認為合法”。[10]行政組織法的一項基本原則就是“職權(quán)法定”，若沒有經(jīng)過法定程序?qū)φ块T的職權(quán)進行實質(zhì)性的調(diào)整，難免存在合法性的風險，也會極大影響政府的權(quán)威和公信力。

（二）有效的監(jiān)督保障機制

接訴即辦改革中政府內(nèi)部的整合與協(xié)調(diào)與圍繞“條”“塊”進行的改革有很大不同，很重要的一點在于此前改革的配套保障機制往往難以提供有效制度支持。改革實踐中主要依靠以下兩項機制得以貫徹落實，或言賦予了整體政府以“牙齒”。

1.官僚制的高效推動

官僚制等級森嚴、上令下行、規(guī)則取向、紀律嚴明的特點有助于行政管理的高效推進與責任分工。接訴即辦改革推動各級黨委、政府共同“向前一步”，全市上下形成了“一把手”領(lǐng)導(dǎo)責任體系，壓實責任，高位推動，形成了“群眾—頂層—基層—群眾”的實踐閉環(huán)，為接訴即辦工作提供了強有力的組織保障。根據(jù)調(diào)研反饋的結(jié)果，兩年多來對于公共服務(wù)的供給群眾感受和社會評價均明顯向好，各級黨政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變了工作作風，[11]革除了以往的一些形式主義和官僚主義現(xiàn)象，樹立起高效有為的政府形象。但不同于傳統(tǒng)官僚制“政府利益至上”的觀念，接訴即辦改革中的工作理念是以人民為中心而形成的主動服務(wù)，這也是接訴即辦能夠超越政府中心主義的最主要原因。下文將對此進行詳細說明。

2.完善的監(jiān)督保障體系

接訴即辦改革中通過構(gòu)建完善的監(jiān)督保障體系使得整體性理論中課責的要素得以實現(xiàn)。

一是以“三率”為核心的考評機制。接訴即辦工作體系圍繞訴求辦理，建立了以響應(yīng)率、解決率、滿意率為核心，以解決訴求為導(dǎo)向的考評機制?？荚u內(nèi)容覆蓋接訴即辦工作全流程，并根據(jù)事項的不同制定了分級分類的考評標準，如針對群眾反映較多的行業(yè)問題增設(shè)“部門+行業(yè)”的聯(lián)合考評；對解決群體性訴求、歷史遺留問題給予加分，強化為民服務(wù)和群眾滿意導(dǎo)向等。同時加強對考評結(jié)果的分析、點評和綜合運用，引導(dǎo)、督促承辦單位樹立為民服務(wù)的政績觀，改進工作作風，主動履職盡責?！叭省笨荚u機制對于主動型的工作體系起到了切實的促進作用，有效強化了工作人員的服務(wù)意識，并通過績效提升了工作效能。截至2021年11月，12345市民服務(wù)熱線共受理來電3134萬件，響應(yīng)率始終保持100%，解決率從53%提升到89%，滿意率從65%增長到92%。

二是以問責和容錯構(gòu)建科學有效的激勵機制。黨的十九屆四中全會指出，“要堅持權(quán)責統(tǒng)一，完善發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、精準問責的有效機制，以強有力的問責督促權(quán)力規(guī)范運行”，“也要賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作”。[12]接訴即辦規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督責任和鼓勵工作人員擔當作為的容錯糾錯機制①參見《條例》第三十五、三十六條。，分別從消極責任與積極責任的角度構(gòu)建機制完備、激勵有效、獎懲適度的復(fù)合型機制，將制度優(yōu)勢有效轉(zhuǎn)化為治理效能。[13]

二、以有限回應(yīng)無限：行政資源的依法配置

現(xiàn)代法治國家遵循依法行政的原理，政府履行公共職能所掌握的行政資源依法有限、有序，同時出于行政效能的考量，行政組織機制的運行具有規(guī)范性、專業(yè)性的特征；而作為行政相對方，對于公共服務(wù)的需求是無限的，個體要求供給的訴求是非理性的、無序的，這就導(dǎo)致行政資源回應(yīng)公眾需求時產(chǎn)生了非對稱性的表現(xiàn)（見圖1），這樣的非對稱性對應(yīng)到基層的承載能力自然地導(dǎo)致其無力承擔。

圖1 行政資源回應(yīng)公眾需求的非對稱性模型

圍繞公眾訴求進行的“接—派—辦”本質(zhì)上是對公眾訴求的快速回應(yīng)。隨著社會發(fā)展，風險疊加效應(yīng)在增大，以有限的行政與公共資源對抗無限且無序的需求和問題，是非理性而不切實際的。接訴即辦改革通過立法首先對目前接訴即辦的全閉環(huán)流程的標準化、規(guī)范化運行進行了規(guī)定，并對多層次、多類型治理主體的權(quán)責予以明確，將接訴即辦的工作納入到法治的軌道。對行政資源進行依法配置，實現(xiàn)了以有限資源回應(yīng)無限訴求下的公共服務(wù)供給。

（一）法定權(quán)責范圍內(nèi)主動回應(yīng)

回應(yīng)型政府的理念強調(diào)的是政府要對民眾的利益訴求做出積極的反應(yīng)，并采取有效措施解決問題，這與接訴即辦的核心理念十分契合。如前所述，政府高度集成的組織體與專業(yè)的精細管理之間存在天然的張力，接訴即辦將“整體外化”與“專業(yè)內(nèi)化”并重并行，形式上對外呈現(xiàn)出高度整合的統(tǒng)一組織體（無論線上線下），而政府內(nèi)部按照行政管理的需求，依據(jù)組織原則和效能原則合理劃分各部門的職能。接訴即辦使得政府在法定行政職權(quán)范圍內(nèi)，以整體政府的外在形象實現(xiàn)了“一口接收訴求，分線高效辦理，一口輸出服務(wù)”的流程優(yōu)化。

（二）與政府外力量的整合與協(xié)作

以基層治理中的重要力量基層群眾性自治組織為例，在先前的法律規(guī)范與制度設(shè)計下，村（居）委員會沒有行政管理權(quán)，與行政機關(guān)之間的關(guān)系是“指導(dǎo)—被指導(dǎo)”“協(xié)助—被協(xié)助”，而不具備科層制中的“領(lǐng)導(dǎo)—被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，這就導(dǎo)致基層群眾性自治組織的特別法人地位與所需要承擔的職能范圍不適配，自治權(quán)和行政權(quán)大小不符、自治內(nèi)容與行政化傾向不符，影響了基層治理的實際效果。對于法定權(quán)責以外的訴求，接訴即辦改革的思路是通過與政府外力量的整合與協(xié)作，強調(diào)跨界合作，在全社會培育“整合、協(xié)作”的理念，引導(dǎo)多元治理主體形成規(guī)制治理中高效有序的規(guī)制空間（regulatory space）[14]格局。

現(xiàn)代國家治理體系是一個有機、協(xié)調(diào)、動態(tài)和整體的制度運行系統(tǒng)，政府治理、市場治理和社會治理是其三個最重要的次級體系，[15]需要在整合政府內(nèi)部職能部門的同時關(guān)注到政府外的力量，在全社會培育“整合、協(xié)作”的理念，[16]開展社會合作治理。[17]接訴即辦改革面向的是基層治理中的公共服務(wù)供給模式改革①參見《條例》第一條。，按照公共行政改革的邏輯框架，我國的行政主體依照下圖所示進行建構(gòu)（見圖2）。

圖2 公共行政邏輯框架下我國行政主體理論模型[18]

伴隨著社會多元化發(fā)展和國家現(xiàn)代化進程的推進，權(quán)力不斷從國家延伸至社會。國家權(quán)力已不是治理社會的唯一權(quán)力，政府不再是行使公權(quán)力的唯一主體，一些社會組織也在從事著社會公共事務(wù)的管理，社會治理正從政府作為唯一權(quán)力中心向政府—社會的雙中心過渡。[19]基于此，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度是近年來我國社會治理創(chuàng)新的基本目標和主要方向。[20]

接訴即辦改革過程中主要通過以下方面實現(xiàn)政府與政府外力量的整合與協(xié)作。一是將基層群眾性自治組織、法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織、承擔公共服務(wù)職能的企事業(yè)單位等主體①參見《條例》第五、六條。納入到接訴即辦的工作體系中與政府職能部門配合，參與訴求辦理。這實質(zhì)上是從公共行政的角度將社會行政的相關(guān)行政主體整合進接訴即辦的治理主體中，落實了《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中關(guān)于推進形成基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系的意見。二是鼓勵上述行政主體積極參與到主動治理②參見《條例》第二十四、二十六、二十七條。，圍繞建立健全基層民主協(xié)商機制，完善協(xié)商方式，增強議事協(xié)商能力，發(fā)揮社會行政的主體責任。改革實踐中，已經(jīng)形成了“回天有我”[21]等社會治理創(chuàng)新模式，強調(diào)以解決地區(qū)基層社會治理問題為主要任務(wù)，以構(gòu)建和諧幸福美好新家地區(qū)為目標，突出人民群眾作為主體，黨政機關(guān)盡職服務(wù)，社會力量積極參與，體現(xiàn)了人人有責、人人盡責、人人享有的治理理念。三是采取柔性激勵的方式吸引上述政府外力量的參與③參見《條例》第七條。。

三、以科技賦能治理：公共服務(wù)的供給革新

黨的十九屆四中全會明確提出“推進數(shù)字政府建設(shè)”，全國各地為實現(xiàn)“數(shù)字中國”戰(zhàn)略因地制宜地開展了積極的實踐，具體體現(xiàn)為“用數(shù)據(jù)治理”向“對數(shù)據(jù)治理”以及“公共服務(wù)的供給側(cè)”向“公共服務(wù)供給側(cè)與需求側(cè)并重”的兩大轉(zhuǎn)變。[22]

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”通過利用現(xiàn)代信息技術(shù)，對政府數(shù)據(jù)資源進行有效配置，實現(xiàn)政府部門之間的信息集成與共享，從而達到業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化與協(xié)同，[23]其有助于實現(xiàn)政府的協(xié)同性、開放性和智慧性治理，推動政府治理現(xiàn)代化，提升政府公共服務(wù)的質(zhì)量與水平。[24]

科學技術(shù)的發(fā)展為接訴即辦中“立即辦”的制度設(shè)計提供了所需要的行政效能。通過一體化數(shù)字平臺的支持，傳統(tǒng)的行政程序觀念被重塑，信息不對稱、程序不透明、流程不規(guī)范等一系列以往公共服務(wù)供給模式中存在的壁壘被強制打通，取而代之的是經(jīng)過優(yōu)化的 “一口接收訴求，分線高效辦理，一口輸出服務(wù)”的新流程。

北京市開展的接訴即辦改革充分發(fā)揮了信息技術(shù)的科技賦能作用，將基層治理的平臺與方式拓展到線上。具體實施過程中首先充分發(fā)揮各區(qū)的積極性，鼓勵各地自主根據(jù)本區(qū)實際情況探索運用現(xiàn)代科技信息手段，推動基層治理方式由“單一”線上線下“集成”轉(zhuǎn)變。如西城區(qū)運用新技術(shù)手段提高治理能力，形成了西長安街街道“e動紅墻”APP、德勝街道“德勝共享停車”APP等實踐經(jīng)驗。從2018年底開始，在全區(qū)推廣展覽路街道等“社區(qū)通”APP應(yīng)用做法，經(jīng)過功能優(yōu)化升級，形成集溝通、服務(wù)、管理、動員、認同等功能于一體等線上線下互動綜合治理平臺。在各地有了一定線上治理的基礎(chǔ)能力后，再結(jié)合改革的進展進行標準化規(guī)范化建設(shè)，由統(tǒng)一平臺接納數(shù)據(jù)，一口對外。同時從便民的角度出發(fā)，充分利用豐富的網(wǎng)絡(luò)平臺形態(tài)，形成綜合的、統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)平臺系統(tǒng)。

當下接訴即辦工作的線上治理主要依托12345市民熱線服務(wù)平臺，同時結(jié)合“北京市12345”微信小程序、涵蓋“人民網(wǎng)”的地方領(lǐng)導(dǎo)留言板、國家政務(wù)服務(wù)投訴與建議微信小程序、國辦互聯(lián)網(wǎng)+督查平臺、政務(wù)微博、政務(wù)頭條號、手機APP等網(wǎng)絡(luò)平臺，初步形成品牌統(tǒng)一、覆蓋全面、服務(wù)高效的線上接訴即辦受理系統(tǒng)，實現(xiàn)全年365天、7×24小時對公眾訴求的全渠道響應(yīng)。同時無法否認的是，完全整合的單一政府入口是相當有難度的。[25]由于部門利益的存在，市場監(jiān)管、社會治理和優(yōu)化服務(wù)中的信息化建設(shè)存在“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”林立的現(xiàn)象，[26]基礎(chǔ)性工程的發(fā)展滯后直接導(dǎo)致部門間信息互通共享的缺失，“數(shù)據(jù)多跑路”的設(shè)想難以落到實處，制約了政務(wù)服務(wù)效能的提升。在政府內(nèi)，接訴即辦涉及的是整個行政體制所提供的政務(wù)服務(wù)，可以說其網(wǎng)絡(luò)平臺的整合程度實質(zhì)上與整體性政府的整合程度是同一層次的。

圖3“多渠道一端口”示意圖

得益于接訴即辦的運行機制，一方面公眾通過“單一的端口”即可獲得政府所能、所應(yīng)提供的一切服務(wù)①參見《條例》第八條規(guī)定，訴求范圍為“訴求人為了維護自身、他人正當權(quán)益或者公共利益，可以就經(jīng)濟發(fā)展、城市建設(shè)、社會管理、公共服務(wù)、民生需求等方面的事項提出訴求”。；另一方面，接訴即辦所要實現(xiàn)的“單一的端口”在理念上應(yīng)是一個擬制的統(tǒng)一式門戶，而不能理解為簡單意義上的“單一的門戶網(wǎng)站”。訴求人從如前所述的線上接訴即辦受理系統(tǒng)中任一互聯(lián)網(wǎng)平臺提出訴求，均被視為從統(tǒng)一對外的端口進入。概言之，呈現(xiàn)出的是“多個渠道一個端口”的樣態(tài)（如圖3）：點斷線框內(nèi)所體現(xiàn)的即是“整體外化”與“專業(yè)內(nèi)化”的“單一的端口”—訴求在政府組織內(nèi)部依據(jù)科層原理進行流轉(zhuǎn)，但對于訴求人來說僅是統(tǒng)一的“入口”與“出口”?？梢哉f，接訴即辦以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為平臺，推動了政府行政業(yè)務(wù)與流程的透明化，提高了政府整體運作效率和效能，使政府扮演一種整體性服務(wù)供給者的角色。

四、基層治理新模式：接訴即辦的改革經(jīng)驗

結(jié)合接訴即辦改革過程，整體政府、回應(yīng)型政府與數(shù)字政府的建設(shè)，最終使得公眾從公共服務(wù)被動接受者、依法行政的監(jiān)督者，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣卫淼膮⑴c者。對其治理模式進行理論抽象，可以得出我國基層治理改革中一次成功經(jīng)驗的范式：“以人為本—政治推動—行政改革—法治固化”的系統(tǒng)循環(huán)。其中，以人為本的理念是基層治理的核心要義，政治推動、行政改革與法治固化，均圍繞“以人民為中心”的發(fā)展思想開展工作，并以其為標準衡量成效。三者相互交融，政治推動為行政改革和法治固化提供了政治引領(lǐng)，行政改革為政治推動和法治固化提供了組織基礎(chǔ)，法治固化為政治推動和行政改革提供了制度保障（如圖4）。

圖4 接訴即辦治理模型

（一）堅持以人民為中心的發(fā)展思想

中國政府的改革始終牢牢站穩(wěn)人民立場，出發(fā)點和落腳點均是人民的利益，所秉持的是以人民為中心的發(fā)展思想，以讓人民生活幸福為“國之大者”。我國《憲法》第二條明確規(guī)定一切權(quán)力屬于人民，國家事務(wù)、經(jīng)濟和文化事業(yè)以及社會事務(wù)的最終管理者都是人民。作為人民民主專政的社會主義國家，“人民”“群眾”“人民群眾”是社會生活和社會運動中的絕大多數(shù)人，是科學社會主義、歷史唯物主義包含的基本概念，也是《共產(chǎn)黨宣言》所確立的共產(chǎn)主義運動的出發(fā)點和歸宿點。人民和人民群眾的理論，構(gòu)成了馬克思主義思想體系中的人民思想，也是歷史唯物主義的重要內(nèi)容。中國共產(chǎn)黨人不斷繼承和發(fā)展馬克思主義人民思想，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央結(jié)合中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展實際，進一步深化了馬克思主義人民思想的理論與實踐內(nèi)涵。

堅持以人民為中心的發(fā)展思想貫穿整個接訴即辦的運行機制，人民同時是訴求的提出者、合作的生產(chǎn)者、效果的評價者，集中體現(xiàn)為以公眾需求作為供給的核心標準，尤其是工作的邏輯起點是公眾直接提起的訴求、強調(diào)“七有五性”、考核標準嚴格考察“滿意率”等設(shè)計，符合《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》提出的最新要求，最大限度地實現(xiàn)公共服務(wù)供給與民眾真實需求相匹配的目標，[27]使得超越政府中心主義在行政管理改革中成為可能，為共建共治共享的社會治理格局提供了思想基礎(chǔ)。

（二）政治推動制度創(chuàng)新

在我國完善共建共治共享社會治理制度的改革進程中，黨建引領(lǐng)已成為推動多方主體協(xié)同共治和提升基層治理體系整體治理能力的重要制度安排。[28]接訴即辦改革通過黨建引領(lǐng)各方、在黨的集中領(lǐng)導(dǎo)下推動制度創(chuàng)新，探索北京基層治理的新模式。其中最突出的兩點是破除官僚主義體制性障礙和通過黨建帶動社會協(xié)同，具體實現(xiàn)機制有二：

一是發(fā)揮黨員先進性，將“以人民為中心”的改革理念貫徹執(zhí)行，通過政治引領(lǐng)，在每個治理單元中實現(xiàn)高凝聚力，推動改革扎實穩(wěn)健開展。接訴即辦強調(diào)協(xié)同治理，但多元治理主體的交互與滲透致使各治理主體間存在責任的疆界模糊、相互推諉或轉(zhuǎn)嫁，引發(fā)責任指向不明的困境。加之我國社會自治面臨著公民社會不成熟、公民文化欠缺、公民意識淡薄、公民能力較低、社會自治制度不健全等因素帶來的治理困境與嚴峻挑戰(zhàn)。[29]承擔接訴即辦具體工作的主要由這幾類人員構(gòu)成：一是黨員；二是受我國《公務(wù)員法》調(diào)整的相關(guān)人員，包括公務(wù)員和法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員；三是專門負責具體環(huán)節(jié)的職業(yè)工作者，如熱線話務(wù)員、社區(qū)調(diào)解員等；四是政府之外的社會組織中參與辦理訴求的相關(guān)工作人員，其中后三類人員中均有一部分同時屬于黨員。黨的組織工作就是群眾工作，密切聯(lián)系群眾，以人民為中心是我國獨有的政治優(yōu)勢。接訴即辦工作將黨建引領(lǐng)的“政治優(yōu)勢”與組織發(fā)動的“組織優(yōu)勢”相結(jié)合，推動干部擔當作為，發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，充分將“政治優(yōu)勢”“組織優(yōu)勢”轉(zhuǎn)化為為民服務(wù)的精神動力。

二是堅持實事求是，充分發(fā)揮我國黨政同心、黨政同責、黨政同法的制度優(yōu)勢。在接訴即辦的改革過程中，黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府高位推動各項工作，圍繞整體政府、回應(yīng)型政府與數(shù)字政府三個面向開展了體制機制層面的行政改革，進而鼓勵社會協(xié)同、公眾參與，促進了基層治理新格局的產(chǎn)生和完善，

（三）法治保障改革深化

全面依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，中國特色社會主義法治體系本質(zhì)上是中國特色社會主義制度的表現(xiàn)形式，是國家治理體系的骨干工程。習近平總書記指出，在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用。接訴即辦改革亦選擇了通過法治保障改革的路徑，在法治下推進改革，在改革中完善法治，不斷提升法治為民水平。

黨的十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！秉h的十八屆四中全會指出“全面推進依法治國，總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家?！绷暯娇倳洶堰@兩次全會通過的決定看作姊妹篇，從政治高度指明改革與法治如車之兩輪、鳥之雙翼，相輔相成、相伴而生。[30]

“法治興則國家興”。改革開放以來，依法治國被確定為黨治國理政的基本方式，實踐證明，做好改革發(fā)展穩(wěn)定各項工作離不開法治，改革越深入越要強調(diào)法治，這是中國改革取得的重要經(jīng)驗，是具有中國特色的獨特道路。[31]北京市在接訴即辦改革中直接聚焦制度問題，指向社會主義制度的自我完善和國家治理現(xiàn)代化水平的提升，取得了良好成效。

一方面，堅持法治政府建設(shè)，強調(diào)有為政府在法治的軌道上運行。法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點任務(wù)和主體工程，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。接訴即辦改革針對政府提供服務(wù)的要求，嚴格按照堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、堅持以人民為中心、堅持問題導(dǎo)向、堅持改革創(chuàng)新、堅持統(tǒng)籌推進的原則進行，積極探索具有中國特色的法治政府建設(shè)模式和路徑，強化法治政府建設(shè)的整體推動、協(xié)同發(fā)展。

另一方面，分類建章立制，明確多層次、多類型治理主體的職責，規(guī)范和完善全過程閉環(huán)管理，通過制度實現(xiàn)問題與治理主體之間有效鏈接，推動實現(xiàn)評價與反饋本身的合法性、有效性。同時，根據(jù)實踐發(fā)展不斷改進、完善和充實現(xiàn)行制度，推進接訴即辦工作標準化規(guī)范化，體現(xiàn)了“在法治下推進改革，在改革中完善法治”的辯證關(guān)系，二者同頻共振的集中體現(xiàn)即是科學立法——《條例》的制定。除了前文所提及的制度固化與前瞻展望的作用，《條例》的制定過程嚴格依照法定程序進行，先后多次征求各方意見， 極大助力了《條例》的完善，也保障了公眾參與的權(quán)利，體現(xiàn)出民主立法的精神；組織開展社會風險評估從合法性、合理性、可行性、可控性等方面分析其中直接關(guān)系人民群眾切身利益且涉及面廣、容易引發(fā)社會穩(wěn)定風險的內(nèi)容，對顯性風險、潛在風險和可能誘發(fā)風險的因素進行綜合研判，歸納主要風險點，并提出防范措施，貫徹執(zhí)行了科學立法的要求。