對高?？蒲薪?jīng)費管理推進“放管服”改革的探討

馬素蓉 大連理工大學(xué)財務(wù)處

引言

近幾年來，中央政府和地方政府都對高校科研經(jīng)費的應(yīng)用和管理實施了“放管服”改革，為了促進“放管服”改革的推進，在國家相關(guān)政策的支持下交給高校及科研院更多的權(quán)利，有利于調(diào)動科研人員的工作積極性和工作熱情，并且提高科研經(jīng)費的自主性和靈活性。2016 年，總理在國務(wù)院常務(wù)會議上提出了要在科研領(lǐng)域促進“放管服”改革的要求，主要內(nèi)容包括簡化預(yù)算編制、實施結(jié)余資源的管理、提高績效比例等，提高了科研人員的自主權(quán)。同年7月，中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳推出了《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干有意見》，在政策中進一步明確了高校要實施簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)、改革創(chuàng)新科研經(jīng)費管理的措施，持續(xù)調(diào)動科研人員的工作積極性和創(chuàng)新性。政策推出后通過調(diào)查可知，在科研經(jīng)費管理方面依然存在著很多問題阻礙了“放管服”改革的推進，比如：高校發(fā)展思維無法轉(zhuǎn)變、不愿行使自主權(quán)、依賴于國家統(tǒng)一管理、責(zé)任意識較差、內(nèi)部控制對策無法落實等。要促進“放管服”措施的落實，就要針對存在的問題制定解決對策。

一、高?？蒲薪?jīng)費管理中存在的問題

我國財政部門對高?？蒲薪?jīng)費的支持不斷提高，對國民經(jīng)濟發(fā)展、社會全面發(fā)展、社會主義現(xiàn)代化建設(shè)等都帶來積極的影響。但是在高?？蒲薪?jīng)費管理過程中依然存在很多的問題。

（一）科研經(jīng)費預(yù)算編制不合理

科研項目的預(yù)算編制按照財政經(jīng)費管理的需求，預(yù)算編制的過程較為復(fù)雜和煩瑣，也無法與科研項目的專業(yè)特殊性和不確定性結(jié)合起來，受到很多的限制，應(yīng)用方案和預(yù)算評審分別開展，應(yīng)用周期較長，科研人員在復(fù)雜的表格和舉證中承擔(dān)極大的壓力。

（二）科研經(jīng)費的管理不科學(xué)

高?？蒲薪?jīng)費的應(yīng)用及管理與高校的財務(wù)部門、科研管理部門、審計部門、紀檢監(jiān)察部門、資產(chǎn)管理部門等有密切的關(guān)系，是一個較為復(fù)雜的過程。不過當前，各大高校都存在著科研經(jīng)費管理機制不完善、科研主管部門與財務(wù)部門脫離的問題，從而造成各個部門的職責(zé)無法明確，各自獨立無法相互配合協(xié)作、交流溝通，導(dǎo)致科研經(jīng)費的應(yīng)用監(jiān)管失去控制。同時，由于科研經(jīng)費管理不合理、財務(wù)制度不完善，導(dǎo)致管理的過程較為復(fù)雜、煩瑣和機械化，也阻礙了科研人員申報項目的積極性，最終會造成科研經(jīng)費的浪費。

（三）科研經(jīng)費績效評估機制落后

高校中應(yīng)用的科研經(jīng)費績效評估機制處于初期發(fā)展階段，績效評估體系無法形成統(tǒng)一的管理體系，對科研經(jīng)費的績效管理也依然集中在科研經(jīng)費人均占比、科研收入增長水平、人均科研支出水平、科研研究成果的增長率等方面?？蒲薪?jīng)費的績效評估機制的意義在于客觀、真實地將科研經(jīng)費的財務(wù)及其應(yīng)用情況呈現(xiàn)出來，從而獲得一個客觀的結(jié)果。當前階段，通過預(yù)算部門的財務(wù)指標進行科研經(jīng)費應(yīng)用情況的評估方法較為片面，缺乏合理性。隨著很多高校對科研項目的重視度越來越高，科研能力也直接對高校的排名造成影響，由于績效評價對科研成果及其利益無法給予充足的重視，因此績效評估機制的應(yīng)用效果較差。同時，高校的財務(wù)部門缺乏績效評估指標，雖然財務(wù)會計制度提供了一定的評估指標，但是在經(jīng)濟效益、技術(shù)效益方面比較欠缺，因此財務(wù)分析指標不夠完善，高校的績效評估也缺乏依據(jù)。

（四）科研人員、管理人員的思維意識落后

在高校中，不管是科研人員還是管理人員，在思維意識方面還有待進一步提高。自從國家實施“放管服”改革以來，科研經(jīng)費的自主權(quán)交給了學(xué)校，從而突出了學(xué)校的法人責(zé)任。不過由于部分高校領(lǐng)導(dǎo)缺乏責(zé)任意識，依然依賴于國家的管理和規(guī)劃，因此雖然出臺了差旅費、會議費等內(nèi)部管理手段，不過如何合理應(yīng)用費用、控制績效支出比率等方法依然無法得到落實。根據(jù)調(diào)查，科研項目實施課題負責(zé)人制，資金直接撥付到學(xué)校的賬戶后由老師自行支配，應(yīng)用資金的權(quán)利較大。

（五）科研經(jīng)費的審核流程無法落實

一般來說，高校科研項目的經(jīng)費預(yù)算通過項目課題組編制，項目負責(zé)人、課題組成員要根據(jù)研究的內(nèi)容及研究的方向進行編制。不過由于項目負責(zé)人無法重視項目經(jīng)費預(yù)算的重要性、項目負責(zé)人預(yù)算編制的經(jīng)驗較為匱乏，從而導(dǎo)致經(jīng)費的支出無法按照預(yù)算要求落實，預(yù)算編制方案與實際情況也千差萬別。國家賦予了高校一定的自主權(quán)，一些經(jīng)費在預(yù)算標準的情況下可以協(xié)調(diào)應(yīng)用，不過也存在一些不可隨意調(diào)整的經(jīng)費。不科學(xué)、不準確的經(jīng)費預(yù)算會對項目的開展、結(jié)題驗收帶來嚴重的影響。

（六）高?？蒲薪?jīng)費“放管服”政策落實受阻

高校科研經(jīng)費的“放管服”改革的落實離不開財務(wù)部門、科研管理部門、人事部門的配合。從科研項目的申報、項目立項到項目結(jié)題的整個過程以及管理機制都需要在學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)下進行，做好各個部門工作的協(xié)調(diào)。在實際合作的過程中，由于各個部門管理相對獨立，有時意見相左，就很容易產(chǎn)生矛盾，導(dǎo)致管理機制和措施無法得到有效落實，從而也阻礙了“放管服”改革進程。

（七）部門協(xié)調(diào)困難

高校科研項目的經(jīng)費管理過程中，財務(wù)人員、科研人員的工作目標不相同，從而導(dǎo)致經(jīng)費運行機制受阻，嚴重影響了資金的利用率。作為財務(wù)人員，主要職責(zé)在于保障科研經(jīng)費合理、規(guī)范的應(yīng)用，嚴格落實報銷流程；科研人員的工作職責(zé)在于提高科研水平，保證科研有序開展則需要經(jīng)費支持，在申請報銷的過程中若無法及時獲得經(jīng)費，那么就會延長科研項目的研究周期。財務(wù)部門與科研部門的目的不同是導(dǎo)致經(jīng)費報銷和經(jīng)費審核出現(xiàn)矛盾的主要因素。

（八）缺乏信息管理平臺

隨著時代的發(fā)展，科研項目經(jīng)費的管理最關(guān)鍵的就是提高管理效率，那么就需要構(gòu)建信息共享管理平臺來實現(xiàn)。在一些高校中存在著經(jīng)費管理水平較差的問題，是由于信息管理共享平臺體系不完善造成的。高?？蒲许椖康慕?jīng)費申報過程中涉及多個部門的配合，需要在科技部門上報，然后通過財務(wù)部審批，申請的流程非常煩瑣，若是未能構(gòu)建信息共享機制，那么不利于各個部門的溝通交流，導(dǎo)致各個部門各自獨立，無法實現(xiàn)資源和信息共享，很難保證申報工作的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，項目申請的效率也受到影響。缺乏信息共享機制也會造成科研人員在經(jīng)費申報的過程中費時費力，嚴重阻礙了經(jīng)費申報的效率。

二、高?？蒲许椖抠Y金管理的“放管服”政策分析

為了促進“放管服”改革的推進和落實，2021年8月國務(wù)院辦公廳又發(fā)布了《關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》，進一步擴大科研項目經(jīng)費管理自主權(quán)，加大科研人員激勵力度，減輕科研人員事務(wù)性負擔(dān)，改進科研績效管理和監(jiān)督檢查。在高?？蒲许椖抗芾碇?，針對預(yù)算管理、間接費用、預(yù)算調(diào)劑、結(jié)余資金管理等方面提出了一系列貫徹落實政策的舉措。針對各個文件中涉及的高?？蒲许椖抠Y金管理的內(nèi)容進行分析包括以下四點內(nèi)容：

（一）簡化預(yù)算編制流程，將預(yù)算調(diào)劑的權(quán)力下放

通過分析科研經(jīng)費預(yù)算編制、評估環(huán)節(jié)進行分析，進一步精簡了科研預(yù)算編制科目，按照設(shè)備費、業(yè)務(wù)費、勞務(wù)費三大類編制直接費用預(yù)算。同時，規(guī)定直接費用中除50萬元以上的設(shè)備費外，其他費用只提供基本測算說明，不需要提供明細。勞務(wù)費取消比例限制，擴大勞務(wù)費開支范圍，允許列支臨時聘用人員的社會保險補助、住房公積金等支出。進一步下放了預(yù)算調(diào)劑權(quán)，在科研項目整體預(yù)算穩(wěn)定不變的基礎(chǔ)上，設(shè)備費預(yù)算調(diào)劑權(quán)下放給承擔(dān)單位，其他費用調(diào)劑權(quán)全部由項目負責(zé)人自主安排。預(yù)算項目中的各種經(jīng)費直接的支出及標準，原則上需要保持統(tǒng)一，不能簡單地根據(jù)比率進行編制，同時還要促進預(yù)算評估溝通機制的完善。

（二）促進間接費的優(yōu)化管理，提高間接費用占比從而構(gòu)建信用記錄機制

進一步加大了科研人員激勵力度，提高了間接費用比例（見表1）。提高人員經(jīng)費的占比，項目承擔(dān)部門要在要求的間接費用占比范疇中進行科研人員實際貢獻績效之處的協(xié)調(diào)。科研項目構(gòu)建的過程包括項目申請、項目評審、項目立項、項目執(zhí)行和項目落實，針對上述內(nèi)容構(gòu)建科研信用管理機制。間接費用的撥付與項目承擔(dān)單位的信用等級相匹配，是項目主管部門直接將經(jīng)費撥付到項目承擔(dān)單位，同時項目承擔(dān)單位也不能在間接費用、管理費用以外重復(fù)提取列支相關(guān)費用，單位要構(gòu)建全過程費用的管理機制，保證間接費用的合理應(yīng)用。

表1 直接費用扣除設(shè)備購置費金額的比例上限

（三）要明確項目承擔(dān)單位的法人責(zé)任制就其職責(zé)

項目承擔(dān)單位作為科研項目應(yīng)用和資金管理的責(zé)任主體，需要履行的職責(zé)有項目申請管理、組織實施、項目驗收以及項目資金應(yīng)用的管理職責(zé)，要促進支撐服務(wù)的構(gòu)建以提高科研人員的服務(wù)能力，構(gòu)建自查自糾的管理機制，針對違規(guī)行為予以相應(yīng)的處罰。

（四）進一步改進結(jié)余資金管理

科研項目的應(yīng)用階段，年度剩余資金可以轉(zhuǎn)到第二年繼續(xù)應(yīng)用，當年未花掉的資金不需要回收?？蒲许椖客瓿刹⑼ㄟ^綜合績效評價后，結(jié)余資金留歸項目承擔(dān)單位使用。承擔(dān)單位將結(jié)余資金統(tǒng)籌安排用于科研活動直接支出，優(yōu)先考慮原項目團隊科研需求。并進一步加強結(jié)余資金管理，健全結(jié)余資金盤活機制，加快資金使用進度。

三、“放管服”改革基礎(chǔ)上高校實施科研經(jīng)費管理的重要性

（一）關(guān)于“放管服”政策

“放管服”的核心內(nèi)容包括：“放”是該政策的核心，就是將市場的自主性發(fā)揮出來，權(quán)力下放，在高校中應(yīng)用則可為其提供更多的自主決策機會。對高校的科研工作來說，若是不能促進權(quán)力下放，那么就會一直研究科研人員工作的積極性，權(quán)力下放的實施也促進高校預(yù)算的靈活性，可以根據(jù)自身的實際需求調(diào)節(jié)預(yù)算，并且將科研項目的設(shè)備采購和基建權(quán)力下放，也能促進高校資源配置的靈活性，為科研工作奠定良好的基礎(chǔ)。“管”是對“放”的制約，具有保障的效果，高校在加強科研經(jīng)費管理的過程中，要注意明確各方的責(zé)任主體，對經(jīng)費管理人員的職責(zé)進行明確，通過有效的經(jīng)費管理實現(xiàn)科研經(jīng)費管理的監(jiān)督，避免工作人員在科研活動中出現(xiàn)違規(guī)行為?！胺钡囊饬x在于，高校中的管理人員要重視改善服務(wù)水平，優(yōu)化服務(wù)流程，從而為科研工作的開展提供便利，提高科研工作的效率和質(zhì)量。

（二）“放管服”在高?？蒲薪?jīng)費管理中應(yīng)用的重要性

第一，要保障科研工作的健康穩(wěn)定發(fā)展，就要對科研經(jīng)費的管控給予高度重視，最終目的就是為了推動科研計劃有序開展，經(jīng)費作為科研項目開展的主體，加強對經(jīng)費的管理能夠改善經(jīng)費應(yīng)用不合理造成的經(jīng)費不足的問題。高校承擔(dān)的科研項目數(shù)量不斷增加，要提高科研經(jīng)費的管理才能預(yù)防財務(wù)風(fēng)險的形成，提高科研經(jīng)費應(yīng)用的安全性和穩(wěn)定性。高校的科研工作在國家事業(yè)發(fā)展過程中發(fā)揮積極的作用，要獲取更多的科研成果，那么加強對經(jīng)費的管理則有重要意義。第二，有效促進高?？蒲薪?jīng)費的優(yōu)化配置，高校的經(jīng)費較少且受局限，為了將科研經(jīng)費的價值發(fā)揮出來，就要結(jié)合高?？蒲许椖康膶嶋H情況進行資金的靈活配置，經(jīng)費的管理人員也要制定完善的經(jīng)費管理對策，嚴格掌控經(jīng)費的調(diào)控過程，從而促進資源的優(yōu)化分配，避免資金或資源發(fā)生嚴重的浪費，保障資金的合理應(yīng)用。高校通過科研經(jīng)費的管理，能夠用最低的資金投入獲取最大的科研成果和經(jīng)濟效益。第三，科研經(jīng)費管理措施有助于優(yōu)化財務(wù)管理流程，減少冗余環(huán)節(jié)，提高財務(wù)管理的質(zhì)量和效率，要構(gòu)建以資金管控為基礎(chǔ)、以預(yù)算管理為主導(dǎo)的內(nèi)部控制管理體系，通過高校對科研經(jīng)費的有效管理實現(xiàn)對資金的掌控，促進資金的有效應(yīng)用，保證高?？蒲许椖垦芯康男省＜訌娯攧?wù)內(nèi)部控制能夠加強對高校運營階段各項成本支出的管理，保證支出的合理性并且控制節(jié)約管理成本。高校加強財務(wù)管理，也是保證高校財務(wù)工作合理性、有效性的基礎(chǔ)。

四、在“放管服”的背景下，高?？蒲薪?jīng)費管理的對策

（一）構(gòu)建與科研經(jīng)費管理相協(xié)調(diào)的應(yīng)用體系

高校為了提高科研經(jīng)費的管理效果，就要從以下兩個方面進行：第一，要針對預(yù)算口徑進行調(diào)整，保證各個單位、部門的相互配合，提高預(yù)算工作的精準度和工作效率。第二，要重視預(yù)警機制的構(gòu)建，實現(xiàn)對經(jīng)費應(yīng)用的管控，避免出現(xiàn)經(jīng)費應(yīng)用不當產(chǎn)生的財務(wù)風(fēng)險。首先，高?？蒲薪?jīng)費的管理和應(yīng)用涉及多個參與部門，包括科研部門、財務(wù)部門、審計部門等，從而造成經(jīng)費的管理過程比較復(fù)雜，不過由于各個部門的工作目標都是為了更好地為科研項目的開展服務(wù)，因此通過多方合作能夠保證資金的合理應(yīng)用，在經(jīng)費申請以及管理的過程中，各部門要做好配合并且做好項目申請人的協(xié)調(diào)，高校要構(gòu)建與經(jīng)費管理相協(xié)調(diào)的運營機制，促進各單位核算口徑的一致性，同時還可以采用合并同類項的方法，針對同一個項目實施合同管理。其次，構(gòu)建預(yù)警聯(lián)動機制，科研項目的經(jīng)費管理要注意避免資金不合理應(yīng)用的問題，因此高校在經(jīng)費管理過程中要找到風(fēng)險的重要預(yù)防點，制定合理的把控對策，同時還要積極地針對財務(wù)管理系統(tǒng)進行優(yōu)化和改革，提高系統(tǒng)的預(yù)警能力，對交易差額較大、頻率較高的款項就可以發(fā)出警報，交由負責(zé)人進行進一步審核，保證高校科研經(jīng)費應(yīng)用的安全性。

（二）構(gòu)建經(jīng)費管理的信息共享平臺

要保證高?？蒲许椖康慕?jīng)費管理效果和應(yīng)用效率，作為學(xué)校就必須構(gòu)建信息共享機制促進業(yè)財一體化的實現(xiàn)，突破財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門之間的障礙，促進業(yè)財?shù)娜诤?。針對高校的實際情況分析，財務(wù)部門與科研部門之間的溝通交流不暢，兩個部門很難有效配合。因此通過構(gòu)建財務(wù)、科研一體化的經(jīng)費信息化管理平臺，則可促進各部門之間的有效溝通和交流，提高獲取信息的精準度和科學(xué)性。通過信息技術(shù)的應(yīng)用，能夠?qū)崿F(xiàn)一方上傳、多方分享的功能，將財務(wù)部、科技部以及審計部都納入信息共享平臺，科研項目的經(jīng)費審批、審核、申請等都可以在信息化平臺上完成，簡化了科研項目實施全過程，為科研人員提供更好的服務(wù)。

（三）加強全面預(yù)算管理，提高預(yù)算管理效果

科研項目經(jīng)費的預(yù)算管理在科研經(jīng)費的整體管理中占據(jù)重要地位，隨著經(jīng)費預(yù)算調(diào)劑權(quán)力的下放，高校通過自主調(diào)節(jié)、額度管理等手段提高了項目資金統(tǒng)籌的自主權(quán)，為科研人員自主分配資金提供了更多的空間。針對預(yù)算分配中涉及單位自籌經(jīng)費的項目，要明確自籌經(jīng)費的來源，無法提供自籌資金來源，院校不支持的項目都不可以申報科研經(jīng)費。預(yù)算支出要與科研項目結(jié)合起來，預(yù)算的結(jié)構(gòu)要與科研任務(wù)的規(guī)律相協(xié)調(diào)。科研經(jīng)費的開支范圍、開支標準要符合我國的財務(wù)管理制度，勞務(wù)費預(yù)算要結(jié)合高校所處地區(qū)的情況、科研人員參與項目的時間進行編制，提高資金的使用率，滿足科研人員的需求。

結(jié)語

隨著高校的科研項目的經(jīng)費管理中實施“放管服”改革，高校的科研項目的管理也發(fā)生了本質(zhì)的變化?！胺殴芊备母锏哪康木褪欠艡?quán)，高?？蒲许椖拷?jīng)費管理涉及的改革項目都要積極放權(quán)、提高創(chuàng)新能力、不斷突破自己；“放管服”改革最關(guān)鍵的就是提高管理，從制度建設(shè)、信息建設(shè)、學(xué)術(shù)改善、社會監(jiān)督等方面發(fā)揮管理的效果；“放管服”改革的重點在于為科研人員及各個部門提供服務(wù)，促進各部門的溝通協(xié)作，為高校的科研項目開展營造一個良好的環(huán)境，構(gòu)建依法評估體系，促進各項政策的落實，助力高校獲取更多的研究成果，為推動我國社會經(jīng)濟發(fā)展奠定基礎(chǔ)。