遼寧省相對貧困現(xiàn)狀與治理體系研究

摘 要：隨著遼寧省絕對貧困問題的解決，隨之而來的扶貧重點轉(zhuǎn)向了相對貧困問題。遼寧作為我國東三省的南部省份，具有其獨特的地理條件和人文特點，相對貧困問題也呈現(xiàn)出獨有的特征。該文針對遼寧省相對貧困的人口特征，提出了相對貧困的治理體系：堅持中國特色反貧困理論不動搖，確定相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，建立城鄉(xiāng)一體化扶貧機(jī)制，完善社會保障體系，強(qiáng)化相對貧困群體的內(nèi)生動力，形成扶貧大格局。

關(guān)鍵詞：相對貧困;絕對貧困;治理體系;遼寧省

中圖分類號 F323 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2022）07-0007-03

1 引言

改革開放四十多年來，中國經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的成就，在經(jīng)濟(jì)的涓滴效應(yīng)作用下以及在中國特色反貧困理論的正確指引下，我國取得了脫貧攻堅的巨大勝利。

遼寧省作為東三省中的重要省份，具有其獨特的地理條件和人文特點。遼寧省位于我國東北地區(qū)，與朝鮮一江之隔，與日本、韓國隔海相望，是東北地區(qū)唯一的既沿海又沿邊的省份，也是東北地區(qū)對外開放的門戶。遼寧省是我國重要的老工業(yè)基地，是全國工業(yè)門類較為齊全的省份，被譽(yù)為“共和國長子”。以“十一五”為起點，遼寧省采取多種措施和手段進(jìn)行扶貧開發(fā)工作。其中，以精準(zhǔn)扶貧為指導(dǎo)思想，通過定點扶貧、勞動力轉(zhuǎn)移、技能培訓(xùn)、移民搬遷、貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)化等扶貧方式，使得貧困地區(qū)的貧困人口生產(chǎn)生活得到了極大的改善。從扶貧資金的投入來看，2012年遼寧省財政投入扶貧資金為2.523億元，2019年遼寧省財政下達(dá)扶貧資金為17.4億元，到2020年，為支持各地打贏脫貧攻堅收官之戰(zhàn)，遼寧省下達(dá)財政專項扶貧資金22億元，扶貧資金的投入力度逐年加大。從扶貧的標(biāo)準(zhǔn)來看，截至2020年初，剩余貧困人口已經(jīng)全部達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)，并且實現(xiàn)人均收入超過5000元，15個省級貧困縣全部摘帽，1791個貧困村全部銷號，貧困發(fā)生率由建檔立卡之初的5.4%下降至0.06%;從精準(zhǔn)扶貧的角度來看，保證了十三五脫貧攻堅的勝利，2019年遼寧省通過脫貧質(zhì)量大普查、大排查、大督查，派駐萬名干部參與排查，對貧困人口建檔立卡，貧困邊緣人口重點跟蹤走訪，確保應(yīng)納盡納、應(yīng)扶盡扶、不落一戶、不落一人。

遼寧省絕對貧困問題得到解決后，相對貧困成為貧困治理的主戰(zhàn)場，然而相對貧困的內(nèi)涵、成因、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定以及治理機(jī)制均比絕對貧困要復(fù)雜得多，這對遼寧省貧困治理體系和治理能力提出了新的要求和新的挑戰(zhàn)。相對貧困問題的治理，需要了解相對貧困和絕對貧困的邏輯關(guān)系以及遼寧省相對貧困的人口特征，才能因地制宜地提出適應(yīng)遼寧省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的相對貧困治理體系。

2 相對貧困和絕對貧困的邏輯關(guān)系

對概念的理解是一個動態(tài)的過程，貧困的概念也不例外。最早對貧困概念的理解始于英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家朗特里。朗特里在《貧困：有關(guān)城鎮(zhèn)生活的調(diào)查》中對英國約克鎮(zhèn)獲得僅夠維持體能所需要的最低必需品進(jìn)行估算，首次實現(xiàn)了對貧困內(nèi)涵的解讀，即絕對貧困或者物質(zhì)貧困。絕對貧困是一個絕對而客觀的概念，衡量一個地區(qū)或者國家的貧困狀態(tài)較為方便。絕對貧困的核心是要準(zhǔn)確理解和把握個體或者家庭的基本生活所需，并且通過科學(xué)的手段將其量化為一個貧困的標(biāo)準(zhǔn)，即貧困線，而收入或者消費在貧困線以下的個體或者家庭被界定為貧困。絕對貧困的概念是從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)，其本質(zhì)上是一種單維貧困，僅僅考慮到收入或者消費層面的因素，而忽視了物質(zhì)貧困背后所隱藏的權(quán)利剝奪，機(jī)會不均等，無法參與社會活動等方面的因素，因而難以對貧困問題有更為全面的把握。

隨著國內(nèi)外學(xué)者對貧困問題研究的不斷深入，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們指出，個體或者家庭的福利狀況不僅取決于自身，還取決于社會上其他個體和家庭的福利狀況。最早由森提出了“相對剝奪”的概念，提出貧困具有相對的特點。從相對性的視角出發(fā)，森指出當(dāng)個體或者家庭在社會上所享有的權(quán)利被剝奪，進(jìn)而導(dǎo)致處于貧困狀態(tài)。相對貧困具有長期性、相對性、動態(tài)性和多維性等特征。相對貧困的核心是相互排斥和相對剝奪，體現(xiàn)了不同個體或者家庭的福利水平、社會公平等的不平衡問題。和絕對貧困一樣，相對貧困也需要預(yù)先設(shè)立相對貧困線，目前一些收入較高的國家和地區(qū)通常采用較高的相對貧困線，如歐盟國家采用收入中位數(shù)的50%～60%，還有一部分國家和地區(qū)將收入末端的一定比例作為相對貧困群體，如新加坡將收入最低的20%作為相對貧困線?？傊?，至今國內(nèi)外學(xué)者對于相對貧困線的劃分比例還沒有一個統(tǒng)一的理論框架。

絕對貧困與相對貧困相輔相成，既有聯(lián)系又有區(qū)別。首先，兩者均是度量貧困的一種方式。絕對貧困從滿足人民基本生存的角度出發(fā)，是一個客觀的概念。相對貧困從社會排斥和社會剝奪的角度出發(fā)，是一個主觀的概念。其次，消除絕對貧困是治理相對貧困的基礎(chǔ)。絕對貧困強(qiáng)調(diào)在物質(zhì)或者經(jīng)濟(jì)上的臨界生存狀態(tài)，而相對貧困是相對于社會上的其他群體處于落后或者權(quán)利被剝奪的狀態(tài)。理論上講，在人類歷史的發(fā)展長河中，相對貧困將長期存在，但絕對貧困在特定歷史時期將被消除。再次，相對貧困是絕對貧困的延伸，是經(jīng)濟(jì)社會水平發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平較低時，有可能大部分個體或者家庭均處于絕對貧困狀態(tài);但隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的不斷提升，相對貧困將成為首要需解決的問題。

3 遼寧省相對貧困的人口特征

雖然遼寧省扶貧開發(fā)工作已取得了巨大的成就，但我們也要認(rèn)識到遼寧省相對貧困的形勢仍然嚴(yán)峻，貧困線邊緣人口規(guī)模依然龐大。在遼西北和遼東山區(qū)，雖然絕對貧困問題已經(jīng)解決，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展明顯低于遼寧省其他地區(qū)，尤其是剛剛脫貧人口，返貧和致貧的因素依然存在。隨著遼寧省經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，貧富差距進(jìn)一步拉大，治理相對貧困問題是全省當(dāng)前和今后相當(dāng)長時期的一項戰(zhàn)略任務(wù)。目前，遼寧省的相對貧困人口具體體現(xiàn)以下幾個特征：

3.1 相對貧困人口貧困脆弱性較高 按照絕對貧困線標(biāo)準(zhǔn)，遼寧省的絕對貧困人口已經(jīng)全部消除。按照以往過低的貧困標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民雖然短期內(nèi)實現(xiàn)“脫貧”，但在未來幾年內(nèi)將一直徘徊在貧困標(biāo)準(zhǔn)附近，抵御外界風(fēng)險沖擊的能力依然較弱，返貧現(xiàn)象在一定時期內(nèi)還將長期存在，并有可能陷入貧困陷阱。

3.2 相對貧困人口自然條件和人力資本不足 遼寧省的地理特點大致呈現(xiàn)北面高南面低，東西高中間為平原地帶。其中，東部和西部多為山地和丘陵，可耕種面積小，土壤較為貧瘠，相對貧困人口也多集中于遼西北和遼東地區(qū)。同時，這些地區(qū)農(nóng)村居民受教育水平低、主要勞動力大多數(shù)都存在受教育年限短、文化水平低的情況。

3.3 相對貧困人口收入來源單一，老齡人口比例較高 遼寧省相對貧困人口家庭由于受到自然條件和家庭固有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的影響，多以單一種植業(yè)為主，并且多數(shù)沒有參加農(nóng)業(yè)保險，遇有突發(fā)自然災(zāi)害的發(fā)生時，導(dǎo)致福利水平急劇下降。同時，相對貧困人口家庭的結(jié)構(gòu)多以老年人為主，體弱多病，自主脫貧能力較弱，無法通過外出務(wù)工等方式參與當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展，以政府保障兜底和子女贍養(yǎng)為主，極易再次陷入絕對貧困狀態(tài)。

3.4 城市相對貧困問題日益凸顯 遼寧省作為東北老工業(yè)基地，曾經(jīng)為國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了巨大的貢獻(xiàn)。但到了90年代中后期，長期計劃經(jīng)濟(jì)體制下積累的深層次結(jié)構(gòu)性和體制性矛盾暴露，大批國有企業(yè)停產(chǎn)、半停產(chǎn)，虧損面和虧損額高居不下，眾多職工下崗失業(yè)，一些效益差的國有企業(yè)工人及退休人員因不能按時足額領(lǐng)取工資和退休金，生活陷入困境。截至2020年，遼寧省城市低保人數(shù)在全國位于中等位置。如何有效地解決城市的相對貧困問題，成為當(dāng)務(wù)之急。

4 遼寧省相對貧困治理體系的構(gòu)建

遼寧省的相對貧困治理要充分厘清相對貧困人口的特征和發(fā)展規(guī)律，根據(jù)全省的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際情況，以脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌銜接為契機(jī)，構(gòu)建相對貧困治理體系。

4.1 堅持中國特色社會主義反貧困理論不動搖 中國的反貧困理論是一個循序漸進(jìn)、不斷加深的過程。從新中國成立之初的以人民生存為目標(biāo)，到保生存促發(fā)展，再到開放式扶貧，實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的基本方略，無不蘊(yùn)涵著中國特色反貧困理論的日趨成熟和完善。中國特色反貧困理論以“七個堅持”為理論內(nèi)涵，以廣大人民群眾的利益為核心，具有開拓創(chuàng)新的精神，是馬克思主義反貧困理論中國化的發(fā)展，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。中國共產(chǎn)黨在反貧困領(lǐng)域所取得的巨大成就，也為全世界反貧困領(lǐng)域提供了寶貴的經(jīng)驗，推動了全球反貧困理論的發(fā)展，堅定了全世界消除貧困的信心和決心。習(xí)近平總書記指出：“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。”遼寧省的絕對貧困消除后，將把工作重點轉(zhuǎn)向相對貧困問題，這需要遼寧省以中國特色社會主義反貧困理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建相對貧困長效治理機(jī)制，充分發(fā)揮社會主義制度優(yōu)勢，整合政府、市場與社會的力量，實現(xiàn)全省經(jīng)濟(jì)的快速穩(wěn)定發(fā)展。

4.2 確定相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，劃定相對貧困群體 根據(jù)遼寧省經(jīng)濟(jì)財政情況和現(xiàn)有絕對貧困脫貧標(biāo)準(zhǔn)，確定符合實際的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，是構(gòu)建相對貧困治理體系的首要條件。從宏觀角度看，2020年遼寧省GDP在全國31個省市中排名第14位，整體處于中游位置;在2020年初遼寧省絕對貧困線調(diào)整到4000元/a，處于全國中游水平;總體來講，十三五期間，遼寧省雖然圓滿完成了扶貧任務(wù)，但脫貧人口脆弱性較高，受風(fēng)險沖擊再次返貧的可能較大，因此不宜設(shè)置一刀切式的相對貧困線。在十三屆全國人民代表大會第四次會議政府工作報告中指出：“對脫貧縣從脫貧日起設(shè)立5年過渡期，保持主要幫扶政策總體穩(wěn)定。”遼寧省可以根據(jù)各級政府財政情況，在保證扶貧政策總體穩(wěn)定的前提下，將同時滿足以下3項條件的群體納入相對貧困的扶持范圍：年人均純收入略高于絕對貧困線群體，家庭負(fù)擔(dān)過重且家庭成員卻無勞動能力群體，因突發(fā)性自然災(zāi)害導(dǎo)致返貧的群體。在具體實行過程中，給予縣鄉(xiāng)級政府一定的自主權(quán)，根據(jù)地區(qū)發(fā)展水平差異，相對貧困線的具體劃定、建檔立卡標(biāo)準(zhǔn)以及扶貧資金的配比也要制定差異化標(biāo)準(zhǔn)。

4.3 建立城鄉(xiāng)一體化相對貧困扶貧機(jī)制 目前，遼寧省城鎮(zhèn)和農(nóng)村的扶貧工作分屬于不同機(jī)構(gòu)，并且扶貧工作主要集中在農(nóng)村，城鎮(zhèn)居民主要通過低保的手段來緩解和消除貧困。根據(jù)2020年遼寧省統(tǒng)計年鑒，2019年遼寧省城鎮(zhèn)居民家庭低收入戶人均可支配收入為14444.6元，人均總支出21132.4元，低收入群體的狀況不容樂觀。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和地區(qū)發(fā)展的不平衡還將長期存在，對于遼寧省目前不適宜城鄉(xiāng)采用統(tǒng)一的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，宜采用分地區(qū)、分城鄉(xiāng)、分階段的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，在城鎮(zhèn)一體化逐步推進(jìn)的過程中，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化相對貧困扶貧標(biāo)準(zhǔn)。其中在過渡階段，農(nóng)村扶貧工作目前由新成立的遼寧省鄉(xiāng)村振興局負(fù)責(zé)，城鎮(zhèn)的扶貧工作由遼寧省社會保障部協(xié)調(diào)實施，要重點關(guān)注原有城鄉(xiāng)扶貧體制的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制。同時，需關(guān)注城鎮(zhèn)低保和農(nóng)村扶貧工作的并軌合作，在遼寧省城鎮(zhèn)化較高的沈陽和大連周邊地區(qū)可率先實現(xiàn)并軌，進(jìn)行試點工作，為下一步構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化相對貧困扶貧機(jī)制奠定基礎(chǔ)。

4.4 完善社會保障體系，夯實相對貧困群體的兜底基礎(chǔ) 遼寧省農(nóng)村剛剛脫離貧困群體、低收入人群、城市失業(yè)人員以及因病因災(zāi)無法平衡風(fēng)險的群體，完善的社會保障體系是維護(hù)其基本生活的兜底保障。根據(jù)《二〇二〇年遼寧省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示：截至2020年末，遼寧省參加失業(yè)保險人數(shù)677.0萬人，其中領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)33.5萬人，34.9萬城鎮(zhèn)居民和69.6萬農(nóng)村居民得到了政府最低生活保障。目前，遼寧省的社會保障標(biāo)準(zhǔn)按照城鄉(xiāng)、地區(qū)和人群分類有所差別，但整體上仍處于較低水平。社會保障體系是解決相對貧困的基本手段，遼寧省下一步需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)可持續(xù)的社會保障體系，進(jìn)一步識別和擴(kuò)大覆蓋面，尤其重點關(guān)注介于城鄉(xiāng)之間的低收入群體。

4.5 強(qiáng)化相對貧困主體能力培訓(xùn)，提升相對貧困主體內(nèi)生動力 從人力資本的角度出發(fā)，提升貧困主體的教育水平和技術(shù)能力，增強(qiáng)其內(nèi)生動力是解決相對貧困問題的根本手段。目前，遼寧省的義務(wù)教育鞏固率為97.4%，高中階段教育毛入學(xué)率為97.1%，保持在較高水平，為解決相對貧困問題提供了良好的人力資本基礎(chǔ)。然而，貧困邊緣群體普遍存在文化水平低、缺乏技術(shù)等特點。除了常規(guī)教育手段以外，加強(qiáng)貧困邊緣群體的勞動技能培訓(xùn)，使其充分參與到扶貧產(chǎn)業(yè)中來，享受遼寧省經(jīng)濟(jì)增長所帶來的紅利。再者，提升遼寧省區(qū)域文化建設(shè)，利用文化手段對貧困邊緣群體的思想觀念進(jìn)行熏陶和改造，加強(qiáng)社會主義核心價值觀教育，使其重塑生活信心，最大程度地消除貧困亞文化和貧困代際傳遞所帶來的負(fù)面影響。

4.6 充分整合政府、市場和社會力量，形成扶貧大格局 政府在貧困治理中起到主導(dǎo)作用，要充分發(fā)揮政府的財政杠桿作用。遼寧省市縣三級政府，財政資金按照一定比例進(jìn)行配套，在具體的扶貧項目操作中，遼寧省與各縣可以采取1∶1比例的資金補(bǔ)貼方式，充足的財政資金是相對貧困治理的資金保障。除此之外，省、市、縣3級政府設(shè)置相對貧困治理考核機(jī)制，完善貧困治理政策體系。市場在資源配置中起到?jīng)Q定作用，遼寧省可以從扶貧產(chǎn)業(yè)的角度出發(fā)，以貧困地區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境、特色農(nóng)產(chǎn)品為基礎(chǔ)，通過農(nóng)村合作社等方式參與產(chǎn)業(yè)之中，打造龍頭企業(yè)，塑造自己的品牌，提升競爭力，充分發(fā)揮市場主體作用，使得低收入群體在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中受益。社會力量對于遼寧省的扶貧格局起到補(bǔ)充的作用，因此需要鼓勵社會力量參與，鼓勵企事業(yè)單位參與對口扶貧，對于貧困地區(qū)的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生和市場運作等方面進(jìn)行全方位的指導(dǎo)，對口單位通過消費扶貧的方式促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

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（責(zé)編：張宏民）

基金項目：本文系2022年度全省黨校系統(tǒng)決策咨詢課題“鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接”的階段研究成果，課題編號：2022KTSJ05。

作者簡介：張志國（1981—），男，黑龍江齊齊哈爾人，博士，講師，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，貧困動態(tài)性。? 收稿日期：2021-11-22